关于我国粮食供给保障战略的理论思考，本文主要内容关键词为：粮食论文,理论论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文认为，随着我国逐步向社会主义市场经济转变，我国粮食供给保障战略将发生重大变化。其基本趋势是：城镇居民的粮食供给保障任务将由计划经济体制下的完全由政府承担，转变为国家运用宏观调控手段来间接地保障粮食供给。其基本内容，一是引导土地资源的合理配置，尽快改变粮食生产资源配置不足的状况；二是刺激生产者的积极性，保证粮食商品率的不断增长。作者对如何实施这一新的粮食供给保障战略进行了分析和论述，提出了一些政策建议。
粮食供给保障是指向不从事粮食生产的人提供粮食及其相关产品（如畜产品、以粮食为原料的工业品等等）。粮食供给保障的对象是城镇居民，当某一地区发生重大自然灾害、意外事故等特殊情况时，粮食供给保障的对象也扩大到当地的农村人口。
粮食供给保障与粮食生产虽然紧密相关，但却是两个不同的问题。从生产角度考虑的是粮食的总产量，从供给保障角度考虑的是粮食的商品率。过去在谈到中国的粮食问题时，总是从我国现有的12亿人口和粮食总产量来考虑，这是计划经济体制下的一种习惯性思维。在政府面临的粮食供给压力上，粮食商品率的问题更有实际意义，目标也更具体、更明确。例如，我国现有城镇人口约3.5亿，按人均消费水平380公斤计算，需要的商品粮大约为1300亿公斤，政府在粮食问题上重点要考虑的是如何保证这1300亿公斤粮食以各种形式进入市场，满足消费者的需求。这并不是说农民吃饭的问题就不重要，而是因为农民是直接生产者，拥有粮食生产的资源，具备解决粮食消费问题的基本条件，城镇居民却没有。事实也是这样，即使是在经济集中程度最高、计划控制力度最大的60至70年代，由政府直接保障粮食供给的人口也只有20%左右，农民的吃饭问题基本上都是自己解决的。因此，政府的粮食供给保障目标就是采取各种措施使不能直接从事粮食生产的城镇居民的消费需求得到满足。
在计划经济体制下，城镇居民的粮食供给保障任务完全由政府承担。随着我国逐步向社会主义市场经济转变，政府所承受的供给保障压力也不断释放，到目前为止，肉、禽、蛋、奶等粮食转化产品的供需衔接已经基本上实现了市场化，城镇居民口粮消费的一部分也直接来源于市场而不再依赖国家的限价供应。从发展的趋势来看，粮食供给保障的主体将由政府转变为直接生产者和粮食经销商。
在确定了粮食供给保障的目标和供给保障的主体这两个前提后，我国粮食供给保障战略的基本思路也将发生变化。国家的任务是运用宏观调控手段来间接地保障粮食供给，主要应从两个方面着手：一是引导土地资源的合理配置；二是刺激生产者的积极性，保证粮食商品率的不断增长。
一、土地资源的合理配置
中国的粮食供给问题从根本上讲是土地资源的配置问题，粮食供给数量的变化首先决定于有多少土地用于粮食生产。我国的粮食总产量中，农民自己消费部分是一个定数，生产出现波动一般不影响农民的消费而直接影响市场的粮食供给量。
进入80年代以来，我国粮食播种面积不断下降，而市场的粮食供给并没有减少，这可以用土地产出率的不断增加来解释。在这期间，土地产出率也出现过下降，1985年减产幅度为7%，1988 年减产2.2 %， 1991年减产2.4%，1994年减产2.5%。然而，市场上粮食供给仍然保持稳定，没有出现波动〔1〕。这种情况， 也可以用国家储备和农户家庭储备向市场的投放来解释。但是，土地产出率的增长和储备粮食向市场的投放都是有限度的，因此，粮食生产资源配置不足的情况最终会在市场上反映出来。从1993年11月开始并延续到1996年的粮价上涨，持续时间之长，上涨幅度之大，都是80年代以来没有出现过的。这可以看作是粮食供给已经逐步逼近临界点的预警信号。1994年粮价的大幅度上涨激发了农民的生产积极性， 1995 年粮食产量创历史最高纪录。 但是， 1995年的丰收没有止住粮价上涨的势头，1996年的粮价继续保持幅度较大的上涨，这都是从来没有出现过的情况。如果不能尽快采取措施改变粮食生产资源配置不足的状况，在今后一段时期内，我国粮食供给将可能出现比较严峻的形势。
目前我国土地资源紧张这一矛盾十分突出，现有的土地资源一方面要支持工业化、城市化进程，另一方面又要为农产品供给提供基本生产条件，那么，粮食播种面积的下降究竟是由于我国土地资源总量不足造成，还是土地资源配置的不合理造成的？对这个问题的不同看法将决定不同的战略选择。
笔者认为，人均耕地资源少是我国的基本国情，但是我国的现代化进程只能立足于使用自己的土地资源，因此，不能从资源总量不足来找原因。正确的原则是根据现有土地资源总量来合理地调整需求结构。近几年，对土地资源的需求出现了过度膨胀，并且这种膨胀带有很强的非理性因素。例如，在城市化进程中，存在着土地资源的严重浪费和乱挤乱占土地用于不合理的房地产项目等现象。在工业化进程中，工业用地的需求增长过快（1983至1993年的10年间， 国家的基建占地增长了126%），而且使用效率很低。有相当多的地方还在沿着传统的工业化轨道前进，忽视了新技术革命条件下工业化进程必然会出现的跳跃性，过不了多久我们就会发现这些地区工业化进程的不合理性，一部分新建的工业项目（主要是地方工业和乡镇企业项目）也许在下个世纪初就会面临被淘汰的命运，这都意味着目前对土地资源的低效率使用。在农业内部，种植业结构的调整也过多地挤占了粮食播种面积。1980 —1994 年的15年中，我国耕地面积减少了4.4%（4398.5万公顷）， 平均每年减少0.3%，而粮食播种面积的下降高于这个速度，达到了6.5%（769 万公顷），平均每年减少0.43%。但用于轻工业原料生产和出口农产品基地建设的耕地却在增加，以棉花和烟草为例，这15年中，棉花播种面积增加了12.3%（60.8万公顷），烟草种植面积增加了191%（97.8 万公顷），两项合计158.6万公顷，相当于把减少的粮食播种面积的20 %用来种了棉花和烟草。进入80年代以后，我国的轻工业生产经历了一个突飞猛进的增长时期，而以农产品为原料的轻工业产值在整个轻工业产值中的比重一直保持在68%左右，这当然也意味着为轻工业提供原料的耕地的大幅度增长。此外，农产品出口换汇也变相挤占了用于保障国内农产品供给的耕地资源。仅在1994年，我国出口的肉、禽、蛋换汇达9 亿多美元。其中虽然包含了资金、劳动等要素的附加值，但耕地资源也占有一个重要部分。90年代以来，沿海一些地方更是较大规模地将稻田改作水产养殖，出口换汇。1994年，我国水稻播种面积比1990年减少8.7 %，稻谷减产134亿公斤，这主要集中在南方地区， 与水产养殖业的高速增长有很大关系。
上述事实可以证明，我国耕地资源的紧张状况和粮食播种面积的下降在很大程度上是由于土地资源配置不合理造成的。从现在起直到下个世纪中叶，要保证我国粮食产量的稳定增长，一个基本的前提是对现有的土地资源进行合理配置，保持粮食播种面积的稳定增长。
在向社会主义市场经济转轨时期，我国土地资源的配置是通过计划和市场这两种机制的共同作用来进行的，有的配置行为主要是市场机制在发挥作用，有的配置行为主要是计划机制在发挥作用。市场机制发挥作用的主要是分散于农户家庭的土地，农户根据市场信号自发地决定自己所使用的土地是部分还是全部用于粮食生产（从理论上说，由于自食口粮和国家定购任务的需要，农户不会完全放弃粮食生产，但在粮食生产比较效益极低的地区，这种理论假设不成立）。计划机制发挥主要作用的是工业、交通、城市建设用地。
由计划配置造成粮食播种面积减少的一个根本原因是粮食生产的比较效益太低，因而相当一部分地方政府实行了开放式的粮食供给保障战略，这一战略以粮食市场的开放为基础。缺粮地区在市场已经发出了粮食生产资源配置不足的信号以后，不是通过扩大生产而是依赖于向其他地区调入粮食来弥补本地区的粮食缺口；有的缺粮地区甚至在不断调入粮食的情况下继续减少粮食播种面积。另一方面，在粮食主产区，由于粮食的不断调出，也使当地政府完全有理由减少粮食播种面积，把土地用于效益更高的建设项目。从1994年起，我国开始实行粮食供需地区平衡和省长负责制。这项改革的设计目标之一是促使销区提高粮食自给率，实际上就是要求各省把开放式的粮食供给保障战略改为封闭式。从近两年实施的情况来看，1995年我国的粮食播种面积已开始回升，不过，这究竟是由于实行“米袋子”省长负责制以后的成效，还是宏观调控对房地产和基建项目严格控制的结果，有待于今后两年的实践来检验。从沿海地区和一些基层政府的行为来看，改变这种开放式粮食供给保障战略的难度相当大〔2〕。
我国人均耕地资源仅为世界平均水平的20%，按照国际贸易的资源互补原则，我国从国际市场进口一些粮食之类的农产品本来是无可厚非的。但是，由于目前世界粮食市场容量狭小，同时还由于政治方面的原因，我们必须立足于依靠自己的力量来解决粮食问题，因而从国民经济的角度来看，我国只能选择封闭式的粮食供给保障战略，各地方政府在对土地资源进行计划配置时，应当保持与这一宏观战略的协调。粮食播种面积在现有基础上只能增加不能减少。
“九五”期间我国增产粮食的主要途径是提高现有耕地资源的使用效率，加快中低产田的改造。笔者认为，如果有恰当的粮价政策激励农民向土地增加投入，在小规模的范围内进行中低产田改造的可行性是存在的，但中长期粮食供给保障战略完全依靠这个办法则有相当大的风险。这是因为：
我国现有中低产田9亿多亩，理论上的增产潜力约为1300—1800 亿公斤。如果能够达到上限，增产1800亿公斤粮食，基本上能够满足下叶世纪中叶我国人口最高峰时的粮食需求。这种理论上的假设造成了对中低产田改造的过高预期，并影响了对粮食供给保障战略的决策。改造中低产田是高投入型的粮食增产方式，在粮食比较效益很低的情况下，谁来担当中低产田改造的投资主体角色？由农民来承担吗？一个显见的事实是，目前，许多农民连耕种优质田的积极性都不高，怎么可能投入大量资金去改造中低产田？那么由国家来承担？依据我国现实的财力状况，财政的转移支付能力显然无法支持如此大规模的中低产田改造。如果由集体组织来承担，靠什么措施来筹集资金？又怎么保证资金真正能够用于中低产田改造？在投资主体缺位的情况下，中低产田的改造将是一个比较漫长的过程，如果对此作出过高的预期，一旦预期不能实现而又没有其他措施作为补充，我国的粮食供给就可能出大问题。
因此，今后一段时期的粮食供给保障战略应选择中低产田改造的逐步推进与粮食播种面积的稳定增长二者并举的办法。如果中低产田的改造能够取得较好的成效，粮食播种面积的增长可适当放慢；而如果与预期目标相差较大，则粮食播种面积的增长速度必须加快。
为了保证粮食生产获得必需的资源，国家应当采取有力的措施来制止土地资源配置过程中轻视粮食生产的倾向，并对现有土地资源使用的不合理状况进行调整。调整的重点可以先放在农业内部结构上。一是控制粮食资源的外流，用提高出口关税的办法逐步减少并停止粮食及其转化产品的出口。例如，我国大豆出口在国际市场上的价格优势主要来自于国内对农民的低价定购，在目前的经营机制下，购销价差经过层层渗漏以后，国家财政究竟得到了多少？如果出口粮食是为了进行品种调剂，那么这种调剂可以通过国内粮食生产结构的调整来完成，没有必要实行那种坑了农民、肥了经营者的政策。二是逐步减少为轻工业提供原料的耕地，转用于粮食生产。轻工业的部分出口换汇产品是以国内的廉价原料为依托的，耕地资源紧张的矛盾迟早会使这类产业成为调整的对象，只有走“两头在外”的道路才有可能建立起持续稳定发展的基础。既然调整是大势所趋，迟调整不如早调整。
重新调整土地资源的配置会影响一些地区、行业的经济利益，以发展的眼光来看，这种影响是短期的，并且这也是保证粮食稳定增长必须付出的代价。粮食及其转化产品有效供给的增长是整个社会稳定的基础，它在资源配置过程中应当占有最优先的地位。在未来相当长的一段时期里，合理配置土地资源将成为我国粮食供给保障战略的一个重要内容。
二、粮食商品率的增长
土地资源的合理配置只是解决了粮食生产最基本的物质条件，当独立分散的小农户成为我国粮食供给保障的主体以后，他们是否愿意向市场提供足够的商品粮便成了粮食供给保障目标能否最终实现的关键。我国粮食供给保障战略的另一个重要内容就是如何运用有效的手段激励农民把手中的剩余粮食转化为商品，保证粮食商品率的不断增长。
由于数据资料搜集方面的困难，对我国的粮食商品率缺乏准确的统计。目前一般的估算是：粮食总产量中大约有2/3（暂且算作65 %）是用来满足农民自己消费需要的（农户家庭的正常储备也包括在这里面），剩下的35%可供转化为商品粮。其中，国家每年的定购任务为500 亿公斤，约占总产量的12%，这是在国家计划指导下由农民被动地提供的商品粮。农民根据自己的意愿主动向市场提供的粮食约占总产量的23%，这一部分完全受市场机制调节，市场粮价高时多投放一些，市场粮价低时就少投放一些，它的波动幅度对粮食商品率的影响最大。由于农户的粮食自用率过高，剩余粮食的数量很少，出售这些粮食对他们没有太大的经济意义。当市场粮价低于农户的预期价格时，他们就可能把剩余粮食转化为家庭储备粮。特别是在兼业经营情况下，农户的收入来源多渠道化，更缺乏经济压力来促使他们出售剩余粮食，从而阻碍了粮食商品率的实现。
决定粮食商品率的关键因素是生产的专业化程度。专业化的粮食生产者必须把他生产的绝大部分粮食投入市场，用以交换再生产过程所需的各种物质资料。因此，提高粮食商品率，保证供给稳定的根本办法是实行粮食适度规模经营，把农民转变为专业化的粮食生产者。但我国农村剩余劳动力的转移难度很大，直接制约着粮食适度规模经营的推进速度。在这种情况下，把相当分散的农户家庭余粮引入市场，主要是借助于价格杠杆的作用。
自农村改革以来，我国成功地运用价格杠杆调动了农民的种粮积极性。1979年家庭联产承包责任制的推行和大幅度提高粮食收购价，使我国粮食生产开始从根本上扭转了长期供不应求的局面。1985年和1988年粮食生产两次出现的滑坡兆头也是通过大幅度提高粮价来控制住的。1993年11月起再次大幅度提高粮价，到1995年粮食的产量便创下了历史新纪录。由于农民的自用粮食具有相对稳定性，粮食产量的增长带来的直接结果是商品率的提高。这几次提高粮食收购价的共同之处是幅度很大，具有突然跳升的特征。大幅度跳升的粮价对农民产生了很强的激励作用。而在此期间，每年粮食的销售价也都进行过小幅度上调，以保持粮食与其他商品的合理比价关系，却没有产生什么效果。
因此，粮价能够对农民产生激励作用的原因在于它的先行性，即粮食价格先于其他商品价格上涨，并高于社会商品价格的平均水平。但是，除了在高度垄断的领域或一直处于短缺状态以外，任何一种商品的利润率都不可能长期高于社会平均利润率，市场机制的力量最终会使各种商品的比价趋于合理。当比价回归以后，其激励作用也就自然消失。
有一些文章把我国农民的收入水平与粮食价格联系起来，认为农民收入低的原因是农产品价格（主要指粮食价格）太低，笔者不能赞同这种观点。市场机制不会使一种商品的价格长期低于价值，粮食价格也不例外。如果说粮价低是指国家的定购价，那么它能影响的也只有商品粮的30%左右（占总产量的12%），何况国家定购价并不是一直低于粮食的实际价值。农民收入低的一个重要原因是经营规模狭小，而不是粮食的价格水平。笔者曾多次对粮食生产的净收入作过调查测算，发现粮食的亩均收入水平并不低，否则，就难以对农民为什么会主动向市场提供商品粮作出合理的解释。也正是因为粮食价格的跳升幅度很大，超过了它的实际价值，每次大幅度提高粮价时，国家总是要认真考虑全社会对粮价上涨的承受力。
我国现在正处于工业化早期阶段，不能像一些人多地少的发达国家那样，利用社会其他产业部门的积累能力来反哺农业。粮食生产在没有完成现代化、专业化改造以前，只能通过提价来鼓励农民提供商品粮。在此期间，我国粮价将会出现螺旋式上升的趋势，粮食的供给也会随这种趋势呈周期性波动。近几年在这一运行过程中已出现了一个值得警惕的信号，即粮食价格的跳升幅度越来越大而它的激励功能却在衰减（1993年开始的这一轮粮价上涨，幅度超过50%，但1995年的粮食产量比上年增长不到5%）。这可能预示着今后的粮价上涨势头会更猛烈。 虽然目前粮价的上涨还没有超过大部分城镇居民的承受力，但发展的趋势是不容乐观的。今后相当一段时期内我国在粮食价格政策上面临的难题是：既要利用价格杠杆来保证粮食商品率的增长，又要照顾到全社会对粮价上涨以及由此带动的物价水平上涨的承受能力。
粮食供给保障从结构上可以分为两大类，一类是口粮供给，解决吃得饱的问题；一类是畜产品供给，解决吃得好的问题。根据这两类商品不同的供给和需求特征，可以对它们采取不同的价格政策和调控方式。
1.加强对口粮供给的宏观调控，使粮价在社会承受力的范围内保持上升趋势。
口粮是生活必需品，它的消费需求弹性小，可替代性差。但口粮需求的绝对数量不大，居民对口粮价格的承受力相对而言比较大，从而有可能使口粮价格保持上升趋势，以激励农民向城镇居民提供口粮的积极性。1993年以来我国粮价的上涨幅度相当大，但涨价的最大受益者不是农民而是粮食经销商。要把粮食流通利润率控制在合理的范围内，使农民多得实惠而消费者承受的压力又不致太大，较好的办法是加大宏观调控的力度，增强国家议购粮的数量，让国有粮食商业部门占据口粮供给的主渠道地位，保证粮食购销价格按照国家的价格政策和宏观调控目标有序地运动。这意味着要在目前的基础上扩大计划控制的范围，是不是对1992年粮食流通体制全面改革的一种倒退？我认为，粮食是关系我国社会稳定的重要产品，在耕地资源紧张这一矛盾十分突出的情况下，国家对粮食应当采取不同于一般商品的调控方式。城镇居民的口粮消费在粮食总产量中所占的比例不到15%，即使全部纳入国家宏观调控范围，也不会改变社会主义市场经济的基本特征。并且，增强对口粮供给的宏观调控力度和范围同样要求国有粮食商业部门加快经营机制的转换，建立起现代企业制度，按照社会主义市场经济的要求积极参与市场竞争。
2.对肉、禽、蛋、奶等粮食转化产品的价格，主要依靠市场机制的力量进行调节。
肉、禽、蛋、奶等畜产品是粮食的转化形式，与粮食生产紧密相关。进入80年代以来，我国的畜产品消费在低水平基础上进入了一个高速增长时期，对饲料粮的需求也出现了大幅度增长。据预测，这个趋势还将继续下去。从生产的角度来看，今后粮食生产的重点在于如何保持饲料粮生产的高速增长。但是，饲料粮不能作为最终产品提供给消费者。从供给保障的角度来看，只有转化为畜产品投放市场以后才算是形成了有效供给，因此，畜产品的有效供给是粮食供给保障问题的一个重要内容。
与口粮的需求特征不同的是，畜产品的消费需求弹性大、可替代性强，消费者有较大的选择余地，当价格波动幅度过大时，可以根据自己的承受能力对需求进行调整。而畜产品的供给特征与口粮也很不相同，第一，畜产品是粮食的转化形式，包含了较多的劳动附加值，从事畜产品为剩余劳动力的转移提供了一条出路，与直接出售粮食相比，可以获得更多收入。第二，畜产品生产可以降低家庭经营的成本，可以充分利用家庭生产和生活的副产物如青饲料、粗杂粮、米糠等等，并能够得到大量农家肥以减少购买化肥的支出。第三，畜产品生产的规模效益大于粮食生产。农户家庭饲养的畜产品，无论是猪、牛、羊、兔还是家禽，自食部分的比例都大大低于出售的比例，商品率很高。虽然他们还不能称为专业化的生产者，但为市场生产的特征是十分鲜明的。第四，畜产品消费的鲜活性要求很高，不像粮食那样可以储存起来，按农户的意愿自由调节投放市场的数量。上述供给特征决定了畜产品有一个比较稳定的供给基础，难以形成卖方垄断市场，而需求的增长趋势也使其难以形成买方垄断市场。1985年畜产品流通体制改革以来，虽然价格也出现过几次波动，但在市场机制的调节作用下，很快都恢复到正常水平，实践证明畜产品可以依靠市场机制的力量来实现供求的均衡。除了发生特殊情况外，国家没有必要对畜产品价格（包括与之相关的饲料粮价格）进行过多的干预，从而减轻国家价格调控政策给财政造成的压力。
注释：
〔1〕供给没有出现短缺主要有以下依据：第一， 作为粮食转化产品的肉类食品的供给保持高速增长。1980至1994年的15年间，我国人均占有肉类增加了1.5倍，年均增长10%以上。第二， 近几年减产幅度最大的是水稻，而大米在市场上的供给一直是比较充足的。第三，1994年在减产情况下，我国还净出口粮食426万吨，如果国内供给短缺， 这显然是不可能的。
〔2〕粮食播种面积下降也是各地区、 各部门争夺耕地资源矛盾的一种表现。这种争夺当然不会采取对土地的直接占有形式，而是通过对农产品的争夺来进行。这早在80年代各地为争夺轻工业原料的“资源大战”中就表现得十分突出，只不过到90年代又延伸到了粮食领域。