我国财产税改革的阶段化路径研究，本文主要内容关键词为：财产税论文,路径论文,阶段论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前学术界已基本达成将财产税作为地方政府主体税种的目标定位。对中国而言最重要的就是根据不同阶段的国情特征来相应调整财产税税制要素设计，也即，确定财产税制改革的阶段化战略，从而使财产税成为地方政府充足、规范且可持续的收入来源。 一、财产税是适合我国地方政府的主体税种 1.居民财产增长迅速，财产税收入潜力较大。中国社会科学院经济研究所收入分配课题组在1996年年初和2003年年初进行的第二次和第三次全国住户抽样调查所收集到的1995年和2002年个人财产构成数据显示，作为财产税征税基础的净房产价值是居民个人财产中最主要的组成部分，2002年全国人均净房产价值为14989元，是当年GDP(2002年人均GDP为8184元)的183％。这意味着全国平均2％的税率就能获得占GDP 4％的财产税收入。而且从1995年到2002年，净房产价值年均增长率达到19.6％，城镇居民的人均净房产价值的年均增长率更是高达25.7％，远高于这一时期GDP的增长率。这说明财产税的税基还在迅速扩大，从而奠定了中国开征以不动产为对象的财产税的经济基础。 2.房产私有化程度大幅提高，奠定了财产税开征的义理基础。随着我国住房制度改革的进行，原有公有住房进行了私有化改革，其中“房改房”(以低于市场价值的价格把公有住房卖给员工)成为住房私有化的主要渠道。2002年，“房改房”所有者在总家庭中所占比例为60.7％(见表1)。在20世纪90年代中后期，商品房开始快速发展，2007年商品房所有者在总家庭中的份额为27％。总的来说，2007年城镇地区的房屋自有化率已高达88.7％，只有较少部分的家庭没有自有住房。这样的房屋产权结构使我国开征财产税具有了义理基础。
3.财产税具有调节收入分配的公平效应。改革开放以来，中国从计划经济时期进入了市场经济时期，随着经济的高速增长，居民之间的收入分配的差距也日渐扩大。国家统计局数据显示，2012年我国居民的基尼系数为0.474，而西南财经大学关于中国家庭金融调查数据显示，2010年中国家庭收入的基尼系数甚至达到了0.61。相比收入分配，财富的两极分化往往更为严重。就能够获得数据的2002年来看，当年全国总财产分布的基尼系数已经达到0.550，高于同年收入分配的基尼系数(0.454)。据中国社会科学院经济研究所收入分配课题组2002年的家庭调查数据显示，在全国居民财产的七个子项目中(包括土地价值、金融资产、房产净值、生产性固定资产、耐用消费品价值、其他资产的估计现值和非住房负债)，房产的分布是最不均等的：人均财产最多的20％的人口拥有65.84％的房产，而人均财产最少的20％的人口则仅有1.05％的房产，两者的比率为62.7：1。 我国目前针对财富存量开征的财产税(房产税和城镇土地使用税)，由于其税制设计上存在的问题，很难发挥调节贫富差距的作用。在这种情况下，社会高收入群体可以通过持有不以使用和收益为目的的高价值不动产来避税，其结果使不动产领域越来越成为存在于社会调节政策之外的财富“蓄水池”，对加大社会贫富差距的负面作用也越来越显著。因此，在收入差距越来越大的当前阶段，改革现有财产税制度，健全调节社会收入分配的税收体系，将在一定程度上弥补所得税不能对资产增值和存量财富课税的缺陷，这无疑会对促进社会收入分配公平，维护社会和谐稳定发挥积极作用。 4.财产税可视性高，有助于增强地方政府的问责性，并加强公众对地方政府的监督。财产税的高度可视性是地方政府负责任行动并增强其问责性的重要约束机制。综观中国现行的税制结构，流转税等间接税占据着绝对主体地位，而所得税等直接税的比重相对较低，这样的税制结构使得公众很难“看清”自己的税收负担，政府征税则相对容易。而财产税的高度可视性将至少在地方层面从根本上扭转这一状况，每个家庭都会清楚地了解每年缴纳的财产税额，以及政府利用这一资金来源提供的公共服务的数量和质量，公众对地方政府监督动力和热情将大为提升并会逐渐要求参与到地方的预算过程，这将改变地方政府缺乏问责性的状况，促使地方政府作出的财政决策越来越符合公众需求。 二、财产税改革阶段化路径的主要影响因素 1.经济因素。这里的经济因素主要是指决定财产税制度的客观经济条件，主要包括以下三个方面的内容：(1)居民的人均收入水平是否具有承受财产税的能力；(2)房地产财富的积累程度是否为开征财产税提供了价值基础；(3)房地产市场的发达程度是否为财产税价值评估提供了充分的可比销售数据。 经济因素方面的考虑意味着受经济发展阶段的限制，财产税纳税人的经济承受能力有限。基于效率和公平的考虑应该随着经济发展水平和人均收入水平的提高分阶段逐步扩大财产税的征税范围，而不宜在一开始就将城乡所有财产作为征税对象。 具体来看，首先，目前我国城乡居民人均收入差异很大，2012年城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭的3.1倍(见表2)。而农村居民更高的恩格尔系数还说明，相比城镇居民，农村居民有限的收入很大程度上用于食品等生活必需品的开支，能够结余下来的部分很有限。财产税的税基虽然是居民的财产价值，但其税源只能是来源于居民的收入，因此，农村居民现阶段的低收入水平使其支付财产税的能力十分不足。
其次，就房地产财富在城乡地区的分布和积累来看，2010年城镇地区的住宅财产价值达到47.99万亿，整个城镇地区的财产价值为70.68万亿，农村地区的财产价值仅为7.79万亿，占整个财产税基的9.92％(见表3)。农村地区财产价值的较低份额与农村地区的广大地域和人口的分散分布相结合，这意味着现阶段要在农村地区开征财产税不仅收入规模小，而且征税成本会非常高，征税成本很可能会超过财产税收入。
第三，就房地产市场的发达程度而言，主要是东部地区的一些大中城市和中西部地区的副省级城市及部分较为发达的县级市。这些地区房地产价格的形成已经高度市场化，房产中介机构的大量存在也使得房地产交易的数据较为丰富，可以据此进行房地产价格评估。但广大的县城和乡镇地区房地产市场发达程度则低得多，目前还缺乏数据统计资料，财产税征收的数据基础不足，而广大农村地区的住宅商品化程度更低。 当然，还要看到，随着农村集体企业的发展，我国东部沿海一带农村工业化和商业化程度不断提高，城乡差距不断缩小。这些地区的农村房地产价值和人均收入水平都已达到相当高的水平，甚至超过西部地区的部分城市。此时，可赋予地方政府一定的自由裁量权，由地方政府自行决定是否对这些地区开征财产税。 总体而言，中国目前的一些镇区和广大农村地区还不具备开征财产税的经济基础，但随着中国工业化的进一步发展和城市化率的提高，以及农业现代化的发展和农村经济环境的进一步改善，农村地区的房地产价值会相应增长，而农民的人均收入水平也会提高，从而具有相应的纳税能力。此时再将财产税的征收范围扩大到农业用地和农民自用住房，符合普遍纳税原则，有利于税制的完整。 2.法律、政策因素。目前中国土地所有权分为集体土地和国有土地，城镇地区的土地属于国有土地，农村地区的土地属于集体土地。在这两种不同的所有制安排下，在城市地区和农村地区拥有房屋所有权和土地使用权的个人的实际权利差异很大。城市地区的商品房属于完全产权，可以在市场上自由流通和交易，二级土地市场上的国有土地使用权也能够自由流转和交易，并在市场上形成真正的市场价格。但农村地区的土地和房产流转却受到了很大限制。 《中华人民共和国土地管理法》规定农村宅基地属农民集体经济组织所有，只有该组织成员才享有宅基地使用权；农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。从上述规定来看，法律虽未禁止农村村民出卖、出租宅基地上所建住宅，但对售房主体却有限制。农村房屋买卖的出售方一般为农村集体经济组织的村民，而购买方则存在两种情况，一是集体经济组织内部成员，二是集体经济组织以外的成员。如是集体经济组织以外的成员，会出现两种情况：一是城镇居民。根据1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。二是本集体经济组织以外的农民。根据国家土地管理法的相关规定，只有本集体经济组织成员才有资格使用该组织的宅基地。因此，本集体经济组织以外的农民也不是农村房屋买卖合法的购买方。从这些规定中可以看出，农民住宅的流转和交易是受到了很大限制的，这对农村地区住宅按市场价值计征财产税形成了阻碍。 中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了要建立城乡统一的用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。只有在国家真正落实这一政策并进行一段时间的发展培育之后，在农村地区住宅开征财产税才具有相应的法理性。 3.管理因素。中国目前虽然已有房产税和城镇土地使用税两个财产税种，但税制设计老化。房产税按房产余值计税，城镇土地使用税按土地的实际占有面积计税，这样的计税依据设计和由此进行的税收征管没有为中国下一步的财产税改革积累足够的制度建设经验和管理经验。尤其是按财产市场价值计税的评估系统所需要的房地产信息管理系统(包括所有人、房产位置、占地面积、建筑面积、房屋材料、朝向、楼层等具体信息)、合适的房地产评估技术、有资质的财产评估员等都还十分缺乏，需要花费一定的时间逐渐建立和发展。 管理技术方面的限制就要求财产税税制设计在早期实施阶段应该尽量简单、明确、透明，易于为纳税人和税务官员理解和遵从。相比发达国家为了增进财产税的累进性以及为实现诸多政治、社会目标而设置的复杂的财产税结构(如累进税率、不同财产类别的差别税率、差别评估率)而言，中国现阶段并不具备相应的配套制度和管理能力，在这种情况下采取复杂的税制设计，唯一的结果就是税收管理的腐败、随意和混乱，而且管理成本很高。因此中国现阶段的财产税制度应该尽量简明，应该采用单一税率、单一评估率，这不但易于管理，而且通过增强税制的可理解性增加了税收遵从度，也可减少管理实施过程中的腐败和随意。 管理技术也限制了财产税开征可以实施的征税范围。比如在现阶段的中国，农村地区房产数量众多且地理位置分散，要对这部分房产进行地籍登记、财产识别、信息收集、评估价值并最终发出税单给财产所有人要求其纳税，不但是一个耗时日久的过程，而且成本过于昂贵，很可能打击地方政府推行财产税的动力。 因此，只有在管理技术日益成熟(如采用计算机辅助批量评估(CAMA)和地理信息系统(GIS)获取财产地籍)和管理成本不断下降的情况下，才能扩大征税范围及采用更复杂的税制要素设计。 4.政治因素。目前有部分学者建议中国借鉴发达国家的情况赋予地方政府财产税的税率制定权。地方政府拥有财产税率决定权的确可以帮助地方政府根据地方居民的需求偏好调整预算规模，增加地方政府的可问责性。但值得注意的是，地方政府按照居民需求行动，具有可问责性的关键在于发达国家地方政府是由当地纳税人民主选举产生的，地方居民可以通过“以手投票”的方式来决定地方领导人的去留，从而制约和监督地方政府官员的行为。但中国现行的政治体制是任命制，地方主要官员由上级政府任命产生，而不是由民主选举产生，这就使得地方政府官员更多的听从上级官员的命令，从而难以反应居民需求。这从中国公共产品的供给模式是“供给主导型”而不是“需求主导型”就可以略见一斑。因此，在中国现行政治体制下，最合适的是赋予地方政府官员在一定税率范围内的选择权，而不是完全的税率制定权，这可以防止地方政府官员在不受民众的约束下滥用权力。随着公民在政治决策中作用的增加，以及公众对财产税接受度的提高，才能逐渐赋予地方政府更多的财产税权力。 三、中国财产税改革推进的两个阶段划分 根据以上经济因素、法律政策因素、管理因素和政治因素等四个方面分析，中国的财产税改革必须在征税范围、税权划分、评估方法、改革顺序四个部分采取阶段化的推进战略，可以大致将其划分为两个阶段(见表4)。 1.阶段一：将城市设为财产税的征税范围。改革开放以来，经济的高速增长和市场化程度的加深使得我国开征以不动产财富为基础的财产税已经具备了可行性。但现阶段巨大的城乡经济发展差异和居民收入差异，农村地区不动产流转交易的法律障碍以及我国财产评估征管技术的落后使得在财产税改革推进的第一阶段中，最好将财产税的征税范围只限定在城市地区。第一阶段中，财产税的主要制度要素包括： (1)财产税的征税范围界定在城市地区内的所有不动产，县城、乡镇和农村地区的不动产暂不征税。同时按房屋价值的高低，设置相应的免征税额。
(2)财产税的法定税率由中央政府统一确定，地方政府可以根据当地的情况在中央制定的税率范围内选择一个税率执行，并实施对所有财产(工商业财产、住宅财产、高价值财产和低价值财产等)的单一税率。中国目前虽然存在着财富分配的严重两极分化，但现阶段试图利用累进财产税率来调节收入分配是不合适的。Dillinger(1991)指出，在较差的管理技术和征管水平下，会对税收收入和税制公平形成双重打击：一方面，高累进税率会引起最高价值财产的寻租逃税，同时低价值财产由于税率过低根本不值得征收，因此实际得到的财产税收入很低；另一方面，上述高价值财产的寻租逃税行为使得税收可能主要由中低收入者承担，加剧收入分配的不公平。因此，中国现阶段最好采用单一税率来最小化管理中的复杂性并鼓励纳税人的税收遵从。 (3)采用简单的批量评估技术对财产进行估值，对特别的高价值财产，如大型工厂、办公楼等可采用单个评估，以提高评估的准确度。 (4)确定3～5年的评估周期，及时更新财产价值，或者采用税基指数化的方法(如采用消费者价格指数等公众认可的指数)确保财产价值能够跟随市场价格的上升而同步变化。这两种方法都相对简单且管理成本低，一定程度上可以抵消通货膨胀的影响，使得地方政府能够在当前技术条件和管理能力的制约下能够反映财产税的真实收入水平，稳定提供公共服务的能力。 (5)本阶段在财产税管理流程的五个步骤中实施优先强调“发出税单”、“税款征收”、“强制执行”的“征收导向”策略(见图1)。应首先建立一个负责且有效率的税收征管系统，将资源和人力投向强化征收和强制执行。财产税评估和财产信息准确度方面的改进既不能增加财产税收入，也不能改进财产税制度的公平和效率，因为纳税人在面临改进的财产评估值时能够通过征管系统的漏洞继续逃避调整后的纳税义务。 2.阶段二：在城乡范围内构建统一的财产税制。随着我国进入工业化后期，人均收入水平和城市化率都将大为提升，第一阶段的财产税改革也已建立起较为成熟的征管机构，形成了公众对财产税的高度认可，这意味着居民的负税能力提高，政府的征管成本大大下降。此时可进入财产税改革的第二阶段，即将财产税的征税范围推进到城乡所有地区。实际上这一阶段还可以划分为两个阶段，即先将财产税制度在城镇地区先行推广，之后再推向广大农村地区。
图1 财产税管理流程及改革策略 这一阶段，财产税的主要制度要素，一是财产税的征税范围界定为全国范围内的所有不动产，农村地区的耕地、林地、草地、住宅等都纳入征税范围。二是财产税的税率由地方政府根据当地的支出需求自行设定，中央政府不再施加税率范围的限制，充分体现财产税作为地方受益税的特征。在现今世界各国的实践中，财产税税率确定的主导形式是地方政府根据自身预算需求决定，这使得地方政府可以将地方支出和收入相匹配，提高财政决策的效率。而且第二代财政联邦主义观点还认为地方政府在税率设定方面的充分自主权有助于限制地方政府的软预算约束和提高地方政府对公众的回应性、可问责性。因此，在地方民主发展程度较高的第二阶段，可赋予地方政府充分的税率自主权。三是对同类型财产采用批量评估技术评估，对特别高价值财产进行单体评估，但随着评估技术的进步和评估对象信息的逐步完善，评估准确度和一致性会大为提升。四是对财产的市场价值每年重估，以确保评估价值完全体现市场价格的变化，这样既保证公正性又保证财产收入的获得。五是这一阶段在第一阶段强化征管的基础上，可实施“评估导向”策略以逐步改善财产识别(财产及财产所有人、使用人相关信息)、财产评估方面的管理状况，建立起高效的财产价值评估系统。这有助于提高财产评估的一致性和公平性，从而增加公众接受度。
标签：收入分配改革论文; 企业税率论文; 农村论文; 房地产业论文;
