（深圳职业技术学院 广东 深圳 518055）
【中图分类号】TU746.3 【文献标识码】A 【文章编号】1002-8544（2017）10-0254-03
1.前言
城市更新(Urban Renewal)是当今世界各国普遍面临的重大城市发展课题。它是在科学预见的基础上解决城市发展的根本矛盾的手段，即将老化的市区予以有效地改善，使其成为现代化的都市本质。城市更新绝非只是简单的拆“旧”建“新”，也不是一种“心血来潮”的短期行为，而是一个城市发展过程中的一种“新陈代谢”，是一个长期、持久、永不间断的过程。它包含着保护、修复、改造、更新、新建等多项内容，并且常常综合在一起。
美国早期的城市更新概念是指对社区环境较差、标准偏低、规划落后、贫困的地区或者过时的景观进行自我改造的过程。上世纪70年代中期，英国在《英国大都市计划》中提出了“城市复兴”的概念。我国一些规划专家近年来提出的城市更新概念：指城市发展在内涵上的提升，在空间上的结构性演替，在城市功能体系上的重构与重组，在区域发展层面的整体拓展。可见，城市更新的目的是通过城市更新的途径，使旧城从城市功能、布局、产业结构和经济结构上进行调整，旧城的整体机能得以改善和提高，保证正常运转以适应国民经济和城市建设发展的要求，真正理解和做到社会效益、环境效益和经济效益的协调与统一。从这个意义上说，城市更新的目标应该是提高旧城的整体机能、综合实力和吸引力，提高整个城市的现代化水平。
2.深圳城市更新的背景分析
2.1 深圳城市更新的意义
深圳作为改革开放的前沿城市，由小渔村一跃成为国际化都市的同时，也由于历史原因留下了巨量的老旧屋村、老旧工业区等物业形态。深圳仅有142平方公里的新增建设用地扩张潜力已经接近极限。使得深圳这座年轻城市先于其他城市面临着空间资源“难以为继”的挑战。根据《深圳市城市总体规划（2007-2020）（草案）》，未来城市更新将取代新增建设用地成为深圳空间资源供应的主要来源。
面对上述挑战、压力和需求，深圳市政府自2004年底以来率先进行了城市更新制度建设的探索，为全国提供了先行先试的经验。但通过5年来的制度实践，城市更新的项目推进并不尽如人意，其中也暴露出种种矛盾。为了配合产业升级和现代化城市建设，《深圳市城市更新办法》（以下称《办法》）已于2009年12月1日实施。可以说，成功的城市更新是改善人居环境，实现土地利用集约化的重要途径，是激发城市生机和活力的重要手段，是可持续发展的前提。无论从经济发展或是社会和谐的角度来看，城市更新都对深圳的未来发展有着重要的意义。
2.2 深圳城市更新的历程及现状
由于深圳早期的开发建设，过分追求速度和短期效益，城市建筑陈旧和城市功能老化问题也日益突出，加之产业快速升级带来的城市功能的升级改造需求十分迫切。因此，深圳的城市更新问题早在上世纪90年代末期已经产生，城市更新活动伴随着大规模的城市建设也逐步展开。从上世纪末开展的深圳城市更新到目前，已经经历了三个阶段：
第一阶段：以市场为导向，以企业为主体，自发的城市更新。上世纪90年代中后期，特区内大量企业外迁，许多工业区和厂房出现空置现象，城市化加速发展，对服务业产生极大的需求，一些企业对旧厂房进行改造，发展商业、餐饮等服务业，推动了深圳的城市更新和升级。第二阶段：由政府介入的，以城中村为重点的城市更新。这一时期的典型案例是市、区政府合作对渔农村的改造。此次改造活动的特点是，政府介入，组织推动，对城中村进行大规模的推倒重建。第三阶段：政府主导的，包含城中村、旧工业区、旧城等更多方面内容的相对全面的城市更新。近年来，城中村的更新改造要求更加紧迫，旧工业区改造急需统一规划提升，特别是原特区外两区城市化后面临着全面的更新改造要求。
在深圳土地资源难以为继的背景下，城市更新改造已被列为深圳市政府的重点工作。2009年9月，住建部以“部市共建”的方式，将深圳市定为城市更新的试点城市。据了解，全市需要进行城市更新的总用地面积约200平方公里。以城中村、旧村和旧工业区为主。到2020年深圳市将争取完成176平方公里的城市更新。《办法》出台之后，规划已获批准的25个项目将陆续办理完土地等相关手续后进入具体实施阶段。
3.深圳城市更新典型模式及案例分析
深圳在《办法》中将城市更新分为：综合整治类、功能改变类以及拆除重建类。在深圳市人民政府于2012年1月21日颁布的《深圳市城市更新办法实施细则》中，进一步明确了综合整治类、功能改变类、拆除重建类这三种城市更新类型的实施细则。但在具体的实施过程中，不同项目采用了不同的指导思想及模式。根据实施主体及更新方式的特点，笔者从深圳的城市更新实践中总结出以下几种典型模式：
3.1 “政府主导模式”
3.1.1 典型案例：大冲城市更新项目
大冲村位于高新园区中区，是深圳重要的城市节点。大冲村改造项目占地面积达68.4万平方米，涉及旧改的各类建筑物1400多栋，总建筑面积100多万平方米，建设用地约36万平方米，居住人口近7万人。总投资200亿元，在“十二五”期间将完成投资100亿元。从1998年市政府立项旧改规划，2002年列为市政府旧村改造试点村，2007年3月，大冲股份公司与华润集团签订旧改意向书后，南山区旧改驻点工作组于2008年7月正式进驻大冲，到2011年12月已有925户村民完成签约（占总数的99.4％）。现拆迁工作接近尾声，开始动工建设一期工程。
根据规划，大冲旧址上将建设一栋300米高的标志性写字楼及附属办公楼，一座五星级酒店，两座四星级酒店，一座18万平方米的超大型Shopping mall和规模达228万平方米的商务公寓及住宅（包括保障性住房）。大冲旧改将全新的商业模式和生活方式引入旧村改造，目标是建成具有国际品质，展现未来多元化都市活力的新型社区。使之成为深圳高技术产业园区和华侨城景区重要配套基地，为经济转型和社会转型带来推动和示范效应。
3.1.2 模式特点——政府主导、市场运作、股份公司合作
政府主导模式是大冲项目的创新。这种创新模式，一是由大冲旧改的规模决定的，同时也与该项目的市政改造属性相关。作为广东省城中村旧改项目规模之最，由于规模巨大，近千户村民的利益难以协调一致。为了保证城市更新按照政府规划设定的方向前进，南山区政府从1998年立项到2011年签约工作都全程介入。据了解，大冲旧改工作团队有100多人，其中南山区政府派驻大冲的工作组有30余人，工作组全脱产进驻大冲村，深入村民家中宣讲政策，沟通村民利益诉求，为旧改签约奠定了坚实基础。可见，这种模式的最大特点是：政府主导，全程参与，全面介入。
3.2 “开发商主导模式”
3.2.1 典型案例——蔡屋围城市更新项目
蔡屋围村坐落在地王金融中心的核心位置，东接东门商圈，西靠华强北商圈，南邻罗湖口岸。蔡屋围村整体改造占地面积达12万平方米，涵盖了全村所有未改造区域，需拆除旧村面积44万平方米。其中包括晶都酒店、部分城建集团用地，城建滨苑小区用地，以及滨河小学、幼儿园等约36.8万平方米的用地面积，总建筑面积约200万平方米。改造范围共包涵47块宗地，涉及31个权属单位和个人。其中蔡屋围股份公司约占总体量的三分之一。
目前，京基集团打造了深圳最高的城市地标，成为集办公、酒店、商业为一体的全球最高都市综合体之一，堪称城市更新的典范之作。项目提升了品牌开发能力和运营能力。通过第一阶段的城市更新，该片区的市容环境得到极大提升，脏、乱、差的城中村变为城市高端商业区。该项目除村民回迁安置楼外未增加1平方米住宅，片区居住人口密度也有较大幅度地下降，从改造前约1．2万人下降为改造后的约8000人。根据规划，未来5到10年，罗湖将在蔡屋围片区再建多栋400米以上的高楼，为老城区提供产业空间，为总部基地建设提供甲级写字楼。
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3.2.2 模式特点——政府引导、开发商主导、股份公司参与
开发商主导模式中，房地产开发商投入巨资收购原业主物业，除了补偿给原业主的物业外，开发商获得大部分物业的产权。这个过程中，村民的私房变成了商品房，有了产权证，可以继承、转让、交易。同时，改造留出商业物业给股份公司，促进了集体经济转型升级。除上述案例外，福田区的金地名津居项目、卓越世纪中心项目都是采用的该模式。该模式下原业主省心省力，没有还贷压力，几乎坐享其成，但大部分开发收益被主导房地产开发的企业得到，原业主只能得到自己的返迁房，村股份公司得到部分商业物业，得以延续经营收益。
3.3 “股份公司主导模式”
3.3.1 典型案例——田厦城市更新项目
田厦村位于南山区桃园路中，属于南山政治文化中心节点位置。2006年田厦村开始旧村改造，当时田厦实业股份有限公司决定：通过800名田厦村村民土地入股并参与项目利润分配的方式来进行城中村改造。“宅基地入股”模式可以避免很多问题，比如一般的拆赔补偿模式按建筑面积来计算，这样就会造成村民抢建违建的行为，也容易造成部分村民的反对，无法很好做到赔偿的一致性。
在开发田厦翡翠明珠项目中，田厦村不再寻求地产公司来帮助其旧村改造，而是自行贷款，自主开发。开发出的房产，一部分返迁村民外，其余上市销售，其销售收入除还贷外，全部归村民所有。田厦翡翠明珠总建筑面积为15.75万平方米，其中，住宅6.7万平方米，酒店公寓2.9万平方米，商业2.3万平方米，办公及酒店3.8万平方米。田厦新村改造完成后，村民可以分配获得相应的住宅，分配面积为宅基地面积的7倍。仅此项目，田厦村村民每户都分配到市价3000多万元的房产。
田厦实业股份有限公司为推行田厦模式，专门成立了田厦房地产开发有限公司，为田厦城中村改造单独的项目运作部门，负责田厦新村的改造、开发和建设。
3.3.2 模式特点——政府指导、宅基地入股、股份公司自主开发
总体来看，这种被称为第三代旧村改造模式的田厦模式彻底打破了以往的拆迁补偿模式，在全国范围都属于首创，不会再纠缠所谓的“拆赔比”问题。 村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配，把村民个人利益与改造项目整体利益联系起来，建立了一种合理的土地利益分配新机制， 有利于各方利益的平衡。
田厦模式的另一个好处是拆迁快，比之罗湖蔡屋围拆迁中的钉子户；福田中心区岗厦村的拆迁难题、邻近的万科南苑新村的旧改速度，有着天壤之别。在至今的房地产拆迁纠纷中，不难看出旧改首当其冲地会遇到很多阻碍，碰到很多“钉子户”，而像田厦模式这样完全无障碍的拆迁，则是深圳旧村改造中能够节省大量拆迁人力物力的有效模式。
3.4 “综合整治模式”
3.4.1 典型案例——新围城市更新项目
新围村西起石鼓路，东至沙河西路，占地面积约25万平方米，纳入综合整治的范围占地面积4万多平方米，建筑面积约12万平方米，居住人口约2万。整治前，新围村村内分布了各个时间点的各类建筑，非常密集，4万平方米的地块基本被建筑连成一片，存在较严重的消防安全隐患和乱摆卖等“六乱”现象严重。
新围村综合整治工程是深圳市首批一次性对单一城中村实施全面、系统、综合整治的项目之一。新围村现状基本上停留在靠较低物业租金收入作为该村经济支撑的低端水平，针对新围村这种复杂情况，政府并非将其进行大规模的拆迁重建，而是对其进行疏导与整治，使其延续原有文脉、保持原有生态。在政府主导下，各相关单位相互配合，对村内住区、产业、商业以及配套等资源进行整合以及通过产业置换、改善市政设施、路网疏理、治安消防环境规划及建筑形象确立等。
3.4.2 模式特点——政府投入、市场运作、居民参与整治
该模式从内部矛盾出发，通过政府的投入，对旧村进行疏导与整治，使之在规定时间内成为符合深圳现代都市发展要求的和谐社区，从而达到整治的预期效果，并且在整治的基础上，让其自身产生造血功能，实现自我调节、可持续发展的循环经济理念。为期两年多的新围村综合整治项目总投资额人民币4600万元，整治内容包括消防安全、建筑立面、市政管线、道路交通、环境景观和绿化改善、“六乱”行为等方面，以及对历史文化遗存的保护。现在项目已经全面完成，并成为深圳市城中村二类整治项目的样板工程。
3.5 “整村统筹模式”
3.5.1 典型案例——金沙城市更新项目
深圳为了破解土地资源困境、拓展城市发展空间，土地整备成为一种有效途径。坪山新区由于创新土地整备体制机制，创造出以“整备统筹”为特点的土地整备模式，被列为深圳市土地整备的试点，同时该试点也是政府重点推进的重大改革项目之一。
金沙社区目前共有各类建筑物2456栋，其中违法建筑信息普查申报1361栋，建筑面积108.62万平方米。2011年2月11日，新区正式将金沙社区作为“整村统筹”土地整备的试点社区，确立了以“政府主导、社区主体、办事处保障实施”的工作机制，让政府、集体及居民均衡分享土地整备的增量利益。通过土地整备及规划调整，金沙社区1.69平方公里土地上将建成430万平方米建筑面积。为此，市、新区政府将投入70多亿元。
3.5.2 模式特点—— 政府主导、社区主体、办事处保障实施
土地整备被视为深圳市“第三次土地改革”，坪山新区被选作试点区，金沙则成为试点中的试点。2011年2月11日，坪山新区正式将金沙社区作为“整村统筹”土地整备试点社区。“整村统筹”模式的特点就是通过“自上而下”与“自下而上”相结合的工作方式，综合运用规划、土地、产权和相关政策，优化整合城市空间，致力于“一揽子”解决社区历史遗留问题，做强、做大社区集体经济，淘汰落后产业，引入高端可持续发展产业，让原村民获得更多的利益，同时探索一种全新的土地整备模式和利益分配机制。
4.结语
在2020年前，政府将完成35平方公里的城市更新，这为深圳房地产市场带来巨大商机的同时，也给这座城市的经营管理者提出了严峻的挑战。仅2012年上半年就有四批城市更新项目获得审批通过。如此大规模的城市更新工作，应该如何展开才能达到预期的更新目标，实现综合效益最大化，这是值得思考的问题。综上可见，城市更新是一个复杂的过程。选择城市更新模式时, 要认真分析片区产业发展、设施承载力、土地存量和现状建筑容量等制约因素,不宜一刀切的转向房地产开发。应综合考虑项目的经济、社会、环境和文化等方面的效益。不同的城市更新项目应该采用不同的更新模式。究竟是采用政府主导模式、开发商主导模式、股份公司主导模式、采用综合整治模式还是整村统筹模式，应区分不同的更新对象和现实条件加以区分。采用何种更新模式，利益主体各担当什么角色，权责利如何划分，不能一概而论。
深圳作为一个以国际性、现代化为目标的城市，其城市更新目标的价值取向应该是建立在上述概念和定义之上的，涵盖上述概念主要内容的，体现现代城市发展思想理念的，目标多元化，内涵丰富的，一个全面综合的城市发展、城市更新价值体系。
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论文作者:周志刚
论文发表刊物:《建筑知识》2017年10期
论文发表时间:2017/7/12
标签：城市论文; 模式论文; 深圳论文; 项目论文; 政府论文; 深圳市论文; 主导论文; 《建筑知识》2017年10期论文;