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〔中图分类号〕B82-051 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1007-1539(2009)05-0068-05
登哈特曾说：“行政官员应该做好把决策标准调适到已经反映我们社会核心价值观的义务和认识到组织目标的这些变化上来的准备。行政官员对组织内制定的决策和决策依据的道德标准负有个人和专业的责任。”[1]登哈特的这段话阐明了道德（或称伦理）之于公共决策或曰公共政策的重要性。的确如此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理”[2]。可见，作为同属于社会上层建筑重要组成部分的道德和政府公共决策有着深刻的内在联系。政府公共决策要遵守某种道德要求，合乎某种道德准则。
一、道德：政府公共决策的重要基础
从某种意义上说，政府公共决策是国家机关和行政工作人员以某种道德判断为前提的选择过程。在政府公共决策过程中的每一环节都面临着选择，必须从各个角度对各种方案进行比较，权衡得失，作出评估，决定取舍，这一过程中道德判断起着至关重要的作用。“最可怕的不是谨慎而不道德的政府条例，而是轻率而又不道德的公共政策。”[3]道德构成政府公共决策的重要基础，它影响公共决策主体和公共决策客体（目标团体）的活动，渗透到公共决策过程的各个环节。
（一）道德是政府公共决策权力的一种制约机制
权力就其本性而言，有扩张的倾向，也有被滥用的可能。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑。”[4]法国启蒙思想家孟德斯鸠也指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[5]而“滥用权力是和权力过大、不加任何限制、听任便宜行事分不开的”[6]。缘此，有必要构建有效的权力制约机制，加强对政府权力，包括政府公共决策权力的监督。
一般来讲，对于政府公共决策权力的制约有两个方面：一方面是他律机制，即其他权力或权力主体以及制度对行政权力行使者的制约，主要包括立法权力和司法权力对它的监控；另一方面就是道德自律机制，即道德通过“道德命令”的方式，通过个人习惯、社会舆论和职业道德传统，对政府官员的行为产生深刻的影响，起到防患于未然的作用。道德对于约束政府公共决策权力的滥用具有软约束的作用，这是因为道德作为政府公共决策的一种外在的环境，要求政府的公共决策必须合乎社会道德规范，当公共决策过程中出现不道德的决策时，社会舆论的压力也会促使决策者对不道德的决策进行修正，使其最终合乎社会公认的道德标准。在缺乏强有力的外在规范对公共决策者监控的情况下，“内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用……甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，行政人员仍可以求助于内心的伦理指导准则”[7]。
（二）道德是政府公共决策过程的一种调整机制
政府公共决策过程一般划分为决策问题的界定、决策目标的确定、决策方案的抉择、决策的执行和决策的评估等。在政府公共决策过程中，道德实现了从观念形态到物质实践的转变过程，通过这一过程的运作不断地调整政府公共决策过程本身。
1.道德影响决策问题的界定。决策问题源于社会问题，但不是所有社会问题都能进入公共决策议程而成为决策问题，决策问题的选择既取决于决策者的经验知识，还取决于决策者的道德想象力。在政府公共决策过程中，人们的价值观不同，所追求的利益不同，以及所掌握的知识背景不同，对决策问题的认识必然会不同，因而所提出的看法也会不同。不同的价值标准会有不同结论，因此也就归结为不同的决策问题，在这一过程中决策主体的道德观对决策问题的界定起着主要作用。
2.道德影响决策目标的确定。在政府公共决策过程中，决策主体总是要以一定的道德观和道德规范去认识和衡量决策问题，认识要解决的决策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的决策目标。处在不同地位的主体，会用各自不同的决策道德观、实际利益追求标准来衡量决策目标的重要程度。
3.道德影响决策方案的抉择。道德观是人们观察世界的工具，不同决策道德观下的人们具有不同的衡量尺度。价值尺度不同，对决策方案利弊得失的评价也不同。决策主体依据自己认同的道德取向对决策行为进行选择，决策主体对某种方案的决策价值持肯定态度，就会选择这一方案，否则，就会放弃该方案。一句话，决策方案的选择是决策主体在对决策作道德判断的基础上进行的。
4.道德影响决策的执行。政府公共决策的执行涉及执行机构和决策作用者。政府公共决策能否得到有效的执行首要取决于政府公共决策本身能否得到决策作用者的认可，而这种认可是以决策作用者本身的道德来进行判断的。如果决策作用者的认可程度较高，就会有利于政府公共决策的执行。同时，执行机构人员的道德在很大程度上遏制“上有政策，下有对策”现象的滋生蔓延。
5.道德影响决策的评估。道德规范对决策的评估具有重要的意义，因为在评估过程中，人们运用道德标准对决策现象进行鉴定和批评，用以影响决策主体的政策定向、行为决断和价值追求的活动；同时，道德规范也影响着在决策评估过程中对决策信息的选择和处理，对于合乎自己道德选择的信息予以接受，而对不符合自己道德选择的信息则予以排斥[8]。
二、政府公共决策的道德基础的具体表现
（一）公益
公益是一种普遍的、共同的利益。政府公共决策作为现代政府权威性地分配社会利益，解决社会公共问题，实现社会公益的主要手段，关系到千千万万人的利益，牵动着千千万万人的心，越来越和各个领域、各个层次的人们发生着千丝万缕的联系。因而，政府公共决策应该以公益为基础。如E·R·克鲁斯克和B·M·杰克逊在《公共政策词典》中指出，公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[9]。亦如詹姆斯·E·安德森所说：“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”[10]
1.公益是政府公共决策公共性的基础
公共性是政府公共决策的本质属性。这可以从日本学者药师寺泰藏对公共政策的界说中略见一斑，他指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策”[11]。政府公共决策的公共性体现在其公益性上。政府公共决策必须以公益作为价值取向，偏离了这一取向，它就失去了公共性。政府公共决策之所以是公共的决策，是因为其最终目标是实现公益而不是某些个人或某些利益集团的利益。可以说，公益是政府公共决策公共性的基础。
更明确地讲，政府公共决策的公共性体现在其价值目标的公益性上。公共性之于政府公共决策，是公众在公共领域的决策表达，是有意识的、合理的决策序列设计与安排。对作为公共权力机构的政府来说，它是公民权利的代理者。“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务。”[12]因之，政府公共决策的价值目标是在实际行动中，按照社会公众的意愿和利益，向社会公众提供优质的公共物品和公共服务，满足社会公众的基本需求和实现他们的根本利益，从而塑造井然有序的公共秩序，建立公平的公共交易模式，解决公共问题。所以，政府公共决策的价值目标只能定位于公益上，否则就不成其为公共决策。政府及其工作人员在制定和执行公共决策的时候，必须以公益的维护和实现为其根本目标。也就是说，无论是政府公共决策的制定与执行，还是政府公共决策的评估，都必须从公共利益的角度出发，在整个政府公共决策活动中都应该将社会公众的基本需求和公共利益贯彻始终。一言以蔽之，政府公共决策价值目标的公共性体现在它是为了实现公共利益与长远利益而非私人利益、小团体利益和眼前利益。
2.公益是政府公共决策合法性的基础
政府公共决策合法性是指政府公共决策的正当性和政府公共决策的公众认同性。公众认同是现代政治的一个重大话题，也是政治合法性的根本性问题。政府如何获得公众的认同？罗尔斯认为，政治的认同在于社会基本结构的正义性。在他看来，作为社会基本制度的正义原则是在“无知之幕”中推演出的，是所有的平等公民理性自律的表达，因此，是可以为每一个有理性的公民所接受的。如果政府可以公正地安排社会合作的利益与负担的分配，那么政府公共决策就是所有公民共同认可的。罗尔斯对现代政治合法性与公民接受问题的探讨是很有启发意义的。作为民主的政府，其公共决策不得以任何一个利益集团或者某些人的利益作为价值取向，而必须以公益为目标，这样才可以获得公众的认同。
从“原初状态”所推演的两个正义原则如果排除了信息的干扰，那是可以为公民所接受的。但是在现实生活中，所有公民都是处在“有知之幕”中参与政治决策的，所以接受问题与认同问题是不完全一样的。因此，哈贝马斯将可接受性与认同性区别开来。当公民暴露在“有知之幕”中时，政府以公益的需要做出决策势必对一些人的利益与生活计划的实现造成一定的影响，这时公民如何赞同政府的决策？这个问题的解决之道在于公共论坛中理性协商过程之中。[13]公益不是现成的，公益的生成有赖于民主的公共论坛。当公民作为平等的理性的公民参与到政府公共决策的民主论坛之中，他们拥有对自己的生活的理想与自己所处社会背景的位置等信息，因而他们都有希望政府公共决策可以满足自己利益要求的愿望。但是当他们作为理性的存在者参与公共论坛时，交互的主体性使得他们理性地对话与协商。在这种理性的对话与协商中，商谈的理性使他们对于他者的利益要求与他们共同生活的总体安排都可以获得理性的共识。那种理性对话以寻求合理安排公共生活的过程，其实就是公益的寻求过程。正如乔治·M·瓦拉德兹所言：“形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。”[14]所以，当公民经由理性商谈而达成共识，且政府的公共决策是依据这种共识来制定时，政府公共决策就体现了公益的要求，政府公共决策也就可以获得公众的认同，也就有了合法性的基础。
（二）正义
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[15]自然，作为维护社会制度的重要工具，政府公共决策需要将正义或公正、公平作为其价值取向和道德基础。诚如R·T·诺兰等所指出的：“与政治决策相关的道德选择，是以这样的原理为基础的，即作为安排人力、物力的政治秩序，必须反映出对公正的某种理解。”[16]E·R·豪斯在阐释政策评估时表达了类似的看法：政策评估不应当只是真实的，它更应当是正义的，目前的评估架构不论其真实价值如何，都应在不同程度上回应正义，更何况正义本身就是政策评估应该考虑的一项重要标准[17]。
1.正义是政府公共决策权威性的基础
政府公共决策的权威性取决于决策主体的权威性和决策内容的正确性。其一，决策主体的权威性直接取决于权力获得的正义性。一方面，决策主体权力获得的正义性体现在获得权力的程序必须是正义的。另一方面，政府权力获得的正义性来自于人民的同意。因为政府权力必须受托于人民，人民和政府最根本的关系是“委托—代理”关系。而要满足人民的意愿，政府公共决策就必须以一种正义精神去实现和增进公共利益，使政府权力获得民众的认可和支持，从而体现政府权力获得的正义性。其二，决策的权威性要靠决策内容的正确性来维护。而决策内容正确性的核心实际上就是决策的正义性，其主要表现为利益调整和分配的合理性，也就是在公共决策制定中要体现正义原则。如果政府从其私利出发来制定公共决策，使公共决策的内容背离正义原则，则势必引起人们的极力反对，即使有权力机关的强制力作为后盾，人们也会以各种方式予以抵制，最终使公共决策丧失权威性[18]。
2.正义是政府公共决策规范性的基础
规范性是政府公共决策的一个重要特征。政府公共决策的规范性主要集中在政府公共决策的内容必须符合大众化的价值观念和基本规范（如公平、正义、民主、自由等），以及政府公共决策本身的形成、制定和实施的程序必须符合法律法规。这是现代法治国家的基本要求。而政府公共决策的规范性主要体现在正义性上，没有内容上和程序上的正义原则作保证，政府公共决策很有可能成为少数人甚至是个人的决定。因为作为公共权力的重要主体，政府机关很难始终经得起权力的特殊诱惑，正如英国阿克顿勋爵所说：产权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[19]所以，从这个意义上说，正义是政府公共决策的道德基础之一。
3.正义是政府公共决策代表性的基础
政府公共决策的代表性有两层意思：既是指决策主体必须来自于社会各个阶层，能反映不同群体的利益，又要求决策内容本身能公正地实现各群体的利益，使得不同阶层的利益都能得到表达。可以看出，政府公共决策的代表性本身就是社会正义的体现，是社会正义在决策主体和决策内容方面的具体化。不同群体的利益要求在法律规定的范围内自由表达，这些不同的利益相互博弈并妥协，最终得到各方都认可的决策方案，这样的决策方案本身就具有正义的特点，体现的是决策制定过程的正义。可以这么认为，正是社会正义这一道德原则，才铸就了政府公共决策的代表性。换言之，正义是政府公共决策代表性的道德基础。
综括来说，正义是政府公共决策的另一道德基础。霍布豪斯的一番发人深省的话为上述结论提供了注脚：“国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠本身努力获得充分公民效率所需要的一切。国家的义务不是为公民提供食物，给他们房子住或衣服穿。国家的义务是创造这样一些经济条件，使身心没有缺陷的正常人能通过有用的劳动使他自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣服穿。”对个人来讲，“他要求的不是慈善，而是公正”[20]。
（三）责任
公共决策从一定意义上讲，是公共决策主体的一种选择行为。只要存在某种自由选择，就必须承担相应的责任。按照特里·L·库珀的说法，责任这一概念的两个主要方面是：主观责任和客观责任。客观责任包括通过维护法律对民选官员负责；对上级负责和为下级负责；对公民负责。客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却植根于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映，该职业道德是通过个人的经历而建立起来的。[7](62-74)由此看来，道德责任属于主观责任的范畴。在主观责任中，良知或良心作为一种道德责任，对公共决策主体完成其决策职责发挥着重要作用。在进行公共决策前，良心要依据公共决策主体应履行的义务的道德要求，自我审查决策动机，对符合道德要求的决策动机予以肯定，否定不符合道德要求的决策动机，把决策动机纳入正确的价值轨道；在决策行为进行的过程中，良心发挥着监督作用，坚持符合道德要求的决策目标及其价值取向，清除不符合道德要求的决策目标和价值取向，特别是在发现问题时，能够改变决策行为的方向，避免导致错误的决策；在决策做出之后，良心可以对制定的公共决策做出评价，对公共决策制定中履行了道德义务获得内心的满足，对没有履行道德义务而愧疚。所以，我们认为，责任是政府公共决策的又一道德基础。
责任应该成为政府公共决策的一种道德基础，这已为许多学者所认同。罗伯特·林伯雷就曾指出，决策者作为政治制度的核心，“他们不断以所承担的义务、目标以及回应形式，使制度得以运行。他们不一定负责阐述问题，甚至不把问题诉诸公共议程中，决策者是‘责任所在’；他们对处理（或拒绝处理）所面临的问题的具体方式负责”[21]。不负责任的决策行为势必会产生恶果。而政府公共决策因其结果影响到更大的面，一旦决策失误，就会产生更大的恶果[22]。因此，政府公共决策中的责任要求就显得非常重要。
政府公共决策由于是政府机构做出的集体决策，其责任往往也是集体性的。正如法国行政学家夏尔·德巴什所指出的：“行政机构出于需要集体工作，这是因为任何决策都需要各部门的协商以避免冲突和不和。行政机构使用这种方法还出于对整体利益的关心。因为只有这种方法才能确保整体利益的各种方式都被认真考虑而不被遗忘。”[23]然而，“当要求两个以上的负责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了”[24]。鉴于此，政府机构在做出公共决策时要确定负有责任的专人。“如果说有一条比较明确的原则的话，那就是无论做什么事情，不管是政治性的还是商业性的，都必须信任一个人，其目的是，一旦出了错，应该惩罚谁就毫不含糊了。”[25]所以，对于任何一项具体的政府公共决策，不但要求官员负有责任，而且要求负有明确的、具体的责任。
再者，在现实社会政治生活中，不负责的公共决策行为又是客观存在的。类似美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所说的那样：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[26]故对于政府公共决策而言，必须进行责任性的道德评价，甚至要在全社会范围内，形成有效的责任评价约束机制和公共决策者自身的责任意识。
概而言之，政府公共决策应该是一种责任伦理取向的行为或结果，在公共行政过程中必须同时构建公共决策的道德自律机制和责任追究机制。公共决策制定者和公共决策参与者作为公共决策的责任主体，既要承担公共决策的法律责任，又要承担公共决策的道德责任。