在两场学术运动巧遇的背后——论政治文化研究与新公共行政运动的内在联系，本文主要内容关键词为：两场论文,内在联系论文,学术论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪中期，美国政治学界掀起了一场政治文化研究热潮，以阿尔蒙德为代表的政治 学家们禀承了行为主义的主张，沿着从微观政治行为到宏观政治体系的研究途径，借用 文化人类学中的“文化”概念，同时汲取社会学、人类学、社会心理学等学科的成果， 采用比较政治学的方法，从政治行为中的人入手，以个体政治的态度为对象去分析政治 文化对政治行为的影响，从而以一种人本的理念开创了政治文化研究路径。作为一场学 术运动，政治文化研究自阿尔蒙德等人合著的《公民文化》一书起升温，在60、70年代 蓬勃发展，70年代中后期，因研究的合法性、可靠性受到质疑而一度沉寂。80年代，受 后行为主义的影响，政治文化研究更加关注价值问题，以服务于民众为己任，探索政治 态度在政府机构中的功能以及制度转型中的作用，试图解决现实政府、政策中的问题， 因而走向了再度复兴。
在政治文化研究兴起的同时，行政学领域也出现了新的变革，这就是“新公共行政运 动”的出现。“新公共行政运动”以反传统的精神，将矛头直指向主流行政学的核心： 政治—行政二分法和官僚制，批判传统行政学所倡导的效率经济观和官僚制的非人格化 取向，从行政中的人本身出发，主张政治与行政的关联性，重视价值观、道德、伦理等 文化因素和公共哲学的研究，关注社会公平，强调公共行政学应以公平民主为目标和理 论基础，倡导民主行政，要求行政学关注社会问题，政府的政策以公众需求为导向，树 立服务型政府的理念。政治文化研究与新公共行政运动几乎是发生在一个时间断面上的 ，它们之间仅仅是一种历史巧合吗?不是，它们之间有着共同关注的主题，有着基本一 致的理论原则和学术研究方向。
一、从传统政治学、行政学走向政治文化研究与新公共行政运动
当我们乘上新世纪的航船回眸凝望，就会发现，20世纪是一个变革的时代，也是人文 精神、人本主义失落又复归的时代。文化的核心主题就在于追寻人本的价值理念。人是 历史和文化的创造者，同时也是各种社会活动的终极目标，人所创造的一切都是服务于 人和为了人类的幸福生活。20世纪中后期在美国兴起的政治文化研究和新公共行政运动 以服务于社会为己任，在反思和批判传统政治学、行政学弊端的基础上呼唤人本主义的 精神，注重人的主体性，开创了文化的、伦理的这一政治学、行政学研究视角，使理论 研究能够给予现代社会以人文关怀。
在政治文化研究的视野中，政治所关注的是运用公共权力协调各种社会关系，建立稳 定的社会秩序以维持人们的共同生活，其核心问题在于协调个人与社会，特别是个人与 国家的关系。在新公共行政运动的视野中，公共行政所关注的是如何追寻公众定义的社 会价值观而应对社会变革的问题，也就是以“公共性”为核心的服务问题。它们共同的 落脚点都在于服务于人，服务于民生。政治文化研究和新公共行政运动找到了政治、行 政领域这一共同的主题，使两个已经分立的领域因对人的关注和对服务理念的倡导而再 度显示出一致性与关联性，共同致力于解决现实的社会问题，引导政府观念的变革和人 本价值理念的复归。也就是说，它们分别从政治和行政过程中的人入手，重视“公共精 神”的塑造和文化、道德环境的培育，从而逻辑地走向倡导人本主义精神和通过树立服 务型政府的理念为公众提供优质高效的公共服务之路。
20世纪中后期，美国社会经历了一系列的政治、经济、社会危机，同时，主流政治学 研究也经历了从行为主义向后行为主义的转变，开始关注价值、信仰、道德等一系列价 值观念的问题。学术研究方向的变化与历史进程是同步的，反映了现实的要求，政治文 化研究与新公共行政运动在历史的行程中巧遇，无非是这个时代主题的不同阐释方式。 也就是说，政治文化研究与新公共行政运动的兴起有着共同的社会背景，所要解决的问 题有着深刻的内在联系，它们共同面对的是二战后美国社会存在着的政治、经济和文化 危机，它们所致力于追求的是提供新的方案去解决传统政治学和行政学无法解决的现实 问题。也就是说，二战后的美国社会，在政治、经济、文化等领域中出现了全面的社会 危机，特别是“越南战争”、“水门事件”和“能源危机”等所带来的社会政治问题， 使公众丧失了对政府的信心，对政府的社会治理能力产生了怀疑，开始孕育了要求政府 改革的要求。然而，传统的政治学和行政学却无法担当起为政治改革和行政改革提出理 论支持的任务。
传统政治学起源于启蒙运动的思想范型。在一开始，政治学是作为法学的一个分支学 科而存在的，法学理念是政治学研究的前提，它相信国家和法律是高于一切的力量，现 有的一切经济、政治、社会关系都是以权力为根据，由国家和法律确立并批准的。因此 ，传统政治学注重国家起源及其本质等一般理论问题的探讨，基本上都是把制度与人相 割裂开来加以认识的。19世纪，政治学逐渐地成为一门独立的学科，但是，在研究思路 和关注的主题上并没有新的建树，主要还是对政治制度和法律规范加以静态的研究。总 的说来，传统政治学是在“法的精神”的指引下去对民主制度进行应然建构的，它将研 究的重点集中在政治系统的权利与功能、制度和机构等方面。应当承认，这一时期的政 治学研究对国家、政治体制、组织结构和政治制度等方面给予了充分的重视，而对政治 生活中的人却没有给予应有的关注，即使在涉及到人的时候，也是以制度化的结构为基 础而对人的行为进行界定，实际上它所看到的是“经济人”和精英。
如果说近代政治学脱胎于法学的话，那么行政学这门学科则是在政治学的母体中孕育 并诞生的。但是，行政学一经产生，就开始不断地向管理主义“求亲”，事实上，行政 学很快就实现了管理主义化。行政学的理论前提是政治与行政的二分原则，主体内容则 是官僚制。根据政治与行政二分的原则，政治是政策的制定，行政是政策的执行，在组 织结构上则是通过官僚制来贯彻的，为了保证这种执行不在行政人员那里出现偏差，它 又要求行政人员坚守价值中立和严格服从的原则。这样一来，行政学就只能走上科学化 、技术化的路线。所以，我们总是看到，行政学所追求的是一个有效的、经济的、协调 的行政管理系统，关注的是公共机构的行为方式，将研究的重点集中在政府本身，官僚 体制的设计与完善，其目的是要“如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的服务 ”和“如何少花钱而保持特定的服务水平”。同时，政治学的法学理念在行政学中也保 留了下来，并实现了与管理主义的“嫁接”。这一时期的行政学，把政府对社会事务的 管理也看作为行政学的研究内容，比如，它认为社会秩序的维护是靠政府的管理实现的 ，它为政府无止境地制定规则和条例提供理论支持，并在很大程度上起到了推波助澜的 作用。所以，在传统政治学和行政学的各种理论及其前提假设中都忽视了价值的问题， 当二战后的政治、经济等方面的危机反映到人的精神层面上的时候，传统政治学和行政 学就提不出适用的对策性解决方案，政府在处理这些问题时也得不到合适的理论支持， 以至于社会问题日益严重，最终导致了政府的合法性危机和公众的信仰危机。可见，“ 法的精神”必须以人文精神为依托，民主的精神必须从制度和人两方面来实现。传统理 论必须依靠价值研究才能走出困境。正是适应了这一时代要求，政治文化研究和新公共 行政运动应运而生，并直面传统政治学、行政学的危机，重申民主的价值理念，重视人 的主体性，以文化研究和伦理关怀的新视角回应了现实改革的需要，提出了一种全新的 构想。那就是，通过道德化的选择去发挥政治人、行政人的主动性与创造性，用民主政 府去代替官僚制的层级结构。
二、政治文化研究与新公共行政运动理论主题上的一致性
政治文化研究与新公共行政运动是有着共同的理论主题的，那就是重视价值观念的导 向作用。虽然它们在叙述方式上不同，但是，它们一致的追求却是积极引导公共组织去 确立社会价值观。它们都倡导民主、公平，并希望在此基点上重构社会的价值基础，进 而实现由民主制度向民主价值的转型。而且，在它们的学术作品中，也包含着丰富的制 度设计方面的思考。
关于政治文化研究的理论主题，我们可以从阿尔蒙德的交待中看出，他说：“启蒙时 代关于人类理性和人类自由必然胜利的信仰在最近几十年中遭受到了双倍的动摇”，“ 我们的研究将提出英国和美国存在着一种政治态度的类型和一种社会态度的趋势。这种 潜在趋势对于一个稳定的民主程序起着支持作用”，“这是一种关于民主政治文化以及 维持这种政治文化的社会结构和社会程序的研究”。[1](P1—3)显然，阿尔蒙德是要说 明，政治文化研究的内容、目的和作用就是要对民主价值进行重构。
从人类政治发展的历史进程来看，民主首先表现为人类精神领域的某种价值和追求， 并且首先成为人们政治生活的理想和信念，然后才能够指导人们的政治实践。但是，在 民主理念如何指导人们的政治实践的问题上，是有着不同路径的。17、18世纪以来，在 一个很长的时期内，民主化一直停留在制度建构上。以洛克和孔多塞为代表的自然法和 自然权利说、以爱尔维修和边沁为代表的功利主义学说，等等，都旨在为政治制度和立 法体系的合理性辩护。而且在合理化发展的后期阶段，理性越来越蜕化为形式化的工具 理性，完全排除了价值关怀的内容。可以说，近代西方社会片面地追求法治化，接受工 具理性的支配，以至于把整个社会导向了片面发展的“单向度”社会，人也变成了“单 向度”的人，成了服务于工具理性的工具。由此可见，民主的理念仅仅物化为制度还不 行，它还必须以一种价值观的形式存在于政治生活之中。而政治文化研究正是在肯定了 民主理念制度化的同时，是如何以价值观念和文化的理解方式而存在于人们的政治行为 之中的，是如何影响政治生活的以及如何影响着民主的制度安排的。政治文化研究通过 一系列的调查研究，发现了存在于现实社会、公民中的民主价值观的种子，总结了稳定 民主政治制度的政治文化——忠诚、参与的公民文化，探讨了民主制度稳定的价值基础 ，为民主价值理念的重构提供了实证依据。也就是说，对政治文化研究的理论主题的破 解就是：稳定的民主政治结构必然要有一种民主政治文化与之相适应。
在政治文化研究对民主价值的追寻中，新公共行政运动找到了改造传统行政学的出发 点，即在传统行政学侧重效率追求之外重申社会公平和民主行政理念，从而使政治学与 行政学的关系重新密切了起来。新公共行政运动主张政治与行政的关联性，反对把政治 领域与行政领域割裂开来的做法。根据新公共行政运动的观点，政治可以理解为对价值 的权威性分配，公共行政是政治的一种表现形式，要理解公共行政，特别是理解公共行 政的价值，就必须首先要理解政治。政治文化研究提出了政体价值——民主，在理论视 角中实现了从民主制度向民主价值的转变，新公共行政运动则要求把它转化为制度安排 ，即提出民主行政的构想。在今天来看政治文化研究和新公共行政运动，人们也许会从 它们之间主题上的相似性甚至一致性中得出这是一场学术运动的两个战场的结论，即政 治文化研究旨在发现民主价值，而新公共行政运动则致力于把民主价值转化为现实的行 动。其实，并没有可靠的历史材料可以证明它们之间的学术交往和联系，对它们之间理 论主题相似性的合理解释只能是，时代主题在两个领域中得到了相似的表述。所以，在 对新公共行政运动的基本观点进行考察时，我们总能发现它与政治文化研究之间理论主 题的相似性和一致性。
首先，新公共行政运动在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。传统 行政学将行政局限于与政治截然不同的“中立”领域，官僚制的设计更使行政成为非人 格化的东西，强调管理技术、工具理性，很少重视与社会、政治密切相关的政策领域， 无法满足社会价值的表达。新公共行政运动指出“价值是公共行政的灵魂。……那种一 方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中 立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究 ；任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”[2](P142)。认为公共行政 不仅仅是执行政策的工具，行政人员本身就应该决策，它更影响着公民的福利，其目的 在于创造人类的幸福，因而担负着更广泛的社会责任，所以必须重视价值观的引导。同 时，新公共行政运动要求在行政研究的过程中，学者应以专业的知识、才能从事价值判 断，并将价值理论放在优先考虑的位置。
其次，新公共行政运动将“社会公平”作为核心价值观。新公共行政运动重视价值问 题，关注“服务是否增加了社会公平”，是否将“公平”作为核心价值观，认为公共行 政在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心内容的基本价值，认为一个民主立宪 政体的首要原则就是保证公平的政治自由，提倡公平的参与原则，关注法律、事实和结 果三方面的公平，通过对最少受惠者予以必要的补偿来减少社会不公平。新公共行政学 者正是在伦理学和政治哲学意义上讨论“公平”并提出“社会公平”的核心价值的。在 新公共行政运动这里，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神习性， ……它与自然权力或正义同义”，“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经 济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”。[3](P341， 342)
第三，新公共行政运动提出民主行政的理念。新公共行政运动旨在引导政府的行政改 革，以改革为契机，重新分配政治权力，使政府在本质上成为“公民的伙伴”，具备公 共行政的精神。换言之，也就是树立民主行政和服务的理念。新公共行政运动将民主视 为一套价值观，认为民主行政应当把公众需要作为行政体系运转的轴心，认为公众的权 利或利益应高于政府自身的利益扩张和满足，政治的民主也只有在民主的行政过程中才 能实实在在地体现出来。所以，新公共行政运动特别强调：(1)以社会公平为核心价值 理念，所有公民应有平等的政治和社会机会，并照顾最少受惠者；(2)通过多元化增强 代表性，使公共行政人员和组织更好地表达和实现公共利益；(3)政府需要更多地关注 并响应公众需求；(4)应当鼓励公民和公务员积极广泛地参与到公共行政和公共事务中 来，使公共行政能够响应公众的呼声和以顾客为中心；(5)行政人员应有道德意识，以 公众利益为准绳，履行社会职责，为公众提供优质高效的服务。
三、政治文化研究与新公共行政运动学术方向的共同性
政治文化研究与新公共行政运动有着共同的学术方向，那就是作出文化审视和伦理关 怀。与关注民主的制度不同，对民主的价值解读必然会把民主的价值理解成一种人文精 神，看作为一种以人为本的价值理念，要求民主服务于人本身。这样一来，就必须突破 法制化、科学化的思路对民主的政治和行政研究的局限，进而寻找全新的视角和变革的 方案。政治文化研究选择了“文化”视角，对政治体制、政治行为进行文化审视，指出 稳定的民主制度来自于民主政治文化的支持，引导着“法的精神”向人文精神转化。同 样，新公共行政运动反观主流行政学工具理性支配下的道德责任危机，提出应给予公共 组织和行政人员以伦理关怀，要求以人本主义的精神去引导公共组织的发展。
政治文化研究的目的是要对民主制度进行人文救治，它对民主制度进行了文化审视， 通过民意调查，发现了民主的另一种存在——民主的文化形式，民主的精神以公民文化 的形式深深根植于公民和社会之中，影响着民主制度的稳定发展。根据政治文化研究得 出的结论，一个良好的民主社会的运转，不仅要贯彻“法的精神”和实现民主制度的法 制化，还要有来自民意的支持，需要得到民主政治文化的辅佐。所以，民主精神的深层 意蕴在于人文精神和以人为中心。
法治的确立源自启蒙思想所倡导的“法的精神”，法制的本质在于限权，通过法制的 设定就能够保障“天赋人权、自由平等”，从而使政府具有合法性权威。其中所包含着 的基本原理就是，把社会生活的一切层面都纳入到依法规范的轨道上来，用法律意志的 确定性取代权力意志和个人情感因素的不确定性。然而，基于“法的精神”的制度安排 并未在根本上实现民主制度的良性运转。一方面，法制自身的不周延性使法治具有不充 分性。法律是人类社会生活的普遍法则，是针对社会生活中具有普遍性的问题提出的， 基于法制的法治具有普遍性和普适性的特征，法治的形式化特征决定了它在规范和处理 一般性社会问题时是有效的治理工具，但是，对于特殊的具体问题，法治可能会成为社 会治理的障碍。另一方面，法律的本性在于规范，在法治的社会实践中，由于片面地谋 求法的精神的制度安排，使人们在法律规范的简单可操作性的诱惑下放弃了更高的追求 ，甚至开始蔑视道德的功能。事实上，当一个社会普遍蔑视道德时，也必然包含着潜在 的敌视法律的倾向，使法治远离正轨。走到了这一步，也就已经背离了启蒙思想。根据 近代早期的启蒙思想，法治并不是一种僵化的秩序，并不要求把一切被纳入治理体系中 的人变成纯粹的守法机器，它要求人们遵守法律的同时理性地对待法律。在孟德斯鸠那 里，就是将政体结构、文化精神和自然环境视为“法的精神”的三大要素的。所以，政 治文化研究也可以看作为对启蒙思想的一次重新解读。
政治文化研究对启蒙思想的重新解读是“文化”视角的引入，通过这种对文化视角的 引入，打破了通过政治制度和社会条件来推断民主性质的做法，转而在文化视角下探索 当代政治、政府以及公民个人的政治态度、行为选择的动因。如上所说，政治文化研究 采用调查研究、跨文化比较的方法来检验假设，通过对存在于现行民主制度中的态度的 考察来详细阐述民主文化的内容，努力去发现一种与稳定的民主政治制度相辅相成的民 主政治文化，从而唤醒了民主制度下人的主体地位和民主意识，唤醒了存在于社会中的 民主精神，实现了对僵化、教条和走向衰落的民主制度进行人文救治的目的。也就是说 ，政治文化研究揭示出了人文精神之于民主的核心价值，为法的精神向人文精神的转化 提供了一个新的思路。根据这一思路，就会逻辑地得出结论：民主政治文化强调社会利 益原则基础之上的民主政府，政府应当用权力去完善公共利益，应当担负起公共责任， 同时，通过建构民主政治文化培育良好社会风尚，使民主成为制度的民主与人的民主的 统一。
如果说政治文化研究以文化审视的方式对民主制度进行人文救治并揭示出了民主的文 化存在和人文精神的深层意蕴的话，那么新公共行政运动则用这种人文精神对官僚制进 行救治，从而给予民主制下的政府等公共组织以切实的伦理关怀，即唤醒其公共性，改 善公共服务。
新公共行政运动指出公共行政的特性在于“公共性”，它是建立在信念与价值之上的 ，必须包含对公共利益的回应，必须强化公民精神和服务理念。新公共行政学者认为， 伦理虽然是一个哲学、价值、道德准则的世界，却对行政这一决策和行动的世界有着重 要的影响。伦理影响着行政改革、行政组织的风格，道德力量的运用无处不在。政府设 计和制定政策的目的在于改善个人和群体的道德水平，公共政策和政治偏好中都存在伦 理问题，公共行政人员拥有广泛的裁量权，是沟通政府、公共行政组织和公民、社会的 桥梁，是社会公平的实现者和责任的承担者，同时，行政人员又受到不同的环境因素、 历史文化因素等影响，有各自不同的价值选择，要将其集中到一起来，必须给予其伦理 关怀，使之具备公共精神。
新公共行政学者从政府活动及其组织结构以及与政府有关的组织结构中发挥作用的人 的信仰、价值和经验体系两方面入手，去解决公共行政日益严峻的伦理问题。新公共行 政运动除了提出社会公平、民主行政、顾客导向、分权等理念之外，还将公共组织的变 革视为当代公共行政发展的动力，要求对影响和削弱社会公平、出色管理、经济和有效 率的各种因素与组织结构进行变革。新公共行政将组织设计的目标定位于：(1)顾客导 向的组织形态，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；(2)应变灵活的组织形态 ，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速反应，并将回应力作为评价 现代政府组织结构与功能的重要指标。新公共行政运动特别强调封闭体系的观念必须让 位于开放体系的观念，以高度的公共责任感关注民主社会中的政策问题。
当然，从学术研究的角度看，政治文化研究在文化审视中所达到的对人文精神呼唤与 新公共行政运动在制度设计中的伦理关怀是属于不同层面的问题，但是，两者之间的联 系又是显而易见的。鉴于传统政治中的民主制度片面性和公共行政中官僚制的非民主性 ，政治文化研究用人文精神来完善民主的愿望与新公共行政运动要求用民主行政来代替 官僚制的要求，所指向的是同一个学术方向。
四、政治文化研究与新公共行政运动关注对象的相似性
人是社会活动的主体，既是经济、政治、文化的创造者，又是其载体。民主、服务的 理念要靠公共组织中的人来传达和落实。因而，政治文化研究与新公共行政运动都以培 育政治人、行政人为方案，通过政治文化、行政伦理来塑造政治人、行政人，使之成为 真正意义上的公共人和服务者。
政治文化研究的最显著特点就是告别了传统政治学仅仅关注制度的思路，转而关注政 治人的分析，它从政治社会化入手，以个体心理层面的政治态度为研究对象，对个体政 治行为选择进行剖析，从而为现代社会的政治人建构提供了依据。
在政治文化研究中，有一个重要概念就是政治社会化，它所探讨的就是社会成员如何 成长为政治人的过程。政治文化在政治主体中沉积，使人在政治实践中具备政治人的特 性。这就是政治社会化的过程。具体地说，政治人是在个人学习政治知识、政治价值、 政治规定、政治行为能力、政治角色扮演和理解政治形态的过程中成长起来的，或者说 ，这个过程也是个人成为政治社会的成员的过程。在政治人的成长过程中，各种既存的 正式或非正式组织总会将既有的政治规范、政治价值观、政治行为模式传递给所有政治 成员，尤其是通过传递给政治心理尚未定型的新生代政治成员，从而使政治文化延续下 来。
根据政治文化研究的发现，政治社会化是政治文化存在和实现的方式，而政治文化则 是政治社会化的基本内容，政治文化的功能要靠政治社会化来实现。就政治文化的性质 和功能来看，它是政治行为、政治运动、政治活动的最深层、最直接的动因，是政治现 实、政治发展的内在规定性，是操纵政治系统的“看不见的手”。政治文化影响和制约 着整个政治制度、政治体制、政治组织和政治机构，并且还在心理方面以相对独立和稳 定的方式，促成或阻碍外在的政治意识的形成、变革、传播和吸收。但是，最为根本的 ，还是支配着人们的政治行为，而且持久地、稳固地占据着人们的头脑，进而影响着人 的行为选择和塑造着政治人的政治主体素质。
政治文化研究认为，民主政治文化的培育在于教育，政治人的培育也在于相应的教育 或自身的道德作用。用阿尔蒙德的话说，“我们的研究使我们相信现代化的任何途径都 包含公民文化的种子。任何现代化建设都会把教育置于优先的位置；教育程度的提高将 产生公民文化的某些成分。因此一个富于想象的教育步骤有助于增加它的公民效益”[1 ](P593)。然而，文化氛围的形成、人性的塑造并非朝夕即可习得，唯有将这种服务理 念、道德追求制度化，内化到政治人的政治主体素质当中，成为一种自觉的信念才能达 到“治病救人”的目的。对此，新公共行政运动的探讨则具有补正的意义。
新公共行政运动着力探讨的是具有公共精神的行政人，如果我们把政治人和行政人都 看作为公共人的话，那么新公共行政运动的探索与政治文化研究有着异曲同工之妙。新 公共行政运动强调公共行政的“公共性”，并在此前提下为行政人进行定位，要求行政 人必须拥有公共精神，成为爱国主义(热爱政体的价值)和乐善好施(热爱民众)的公共服 务者。
新公共行政运动认为，传统行政学把行政组织中的人简单地等同于行政执行的工具， 忽视了人的主动性、创造性和价值选择，它要求政府行政人员价值中立，结果却导致了 职业主义和个人主义的滋生以及服务意识的衰退，致使公共利益受到损失。实际上，行 政人恰恰是决策者和实现政治治理的关键，因为，政治与行政相互渗透，政治机构对于 政策问题往往只提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定 并通过行政机关人力、物力、财力规划贯彻实行的。行政过程本身就是一种对各种权力 、价值、利益进行交换或分配的过程，也就是行政人员运用裁量权进行政治决策的过程 。因此，新公共行政运动认为，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积 极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识。也就是说，行政人除在 执行政策中尽职尽责外，更应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用裁量权来发展 公共政策，使政策能够更加有效地解决社会问题。这就是通过发挥人的主动性而实现体 系的良好运行，进而服务于人。
新公共行政学者将行政人定位为社会责任的承担者、全体公民的服务员，通过有道德 意识的行政活动去实现公众的利益，提供优质高效的服务。因此，它要求行政人员担负 起对社会的责任，把出色的政府管理与社会公平作为公共行政的基本原则。弗雷德里克 森还提出了行政人应该是作为代表性公民的公共管理者，认为行政人首先是公民，代表 公民利益，履行对社会公正的承诺，是公民和公共组织联系的主要桥梁，担负着公民的 职责，“进能治国，退能守法”，“寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威和 制度权威”，具有爱国主义和乐善好施的公共精神，这种公共精神也就是服务精神。
新公共行政学者还从美国宪法入手去分析公共行政的政治背景，认为宪法虽然将民主 政府建立在主权在民的基础上，通过多数决定、有限政府体制、三权分立制衡和联邦制 来保障民主。但是，现实的政治却受到立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体 政治和代理的政府政治的多方作用，公民却处于弱势地位，政府既不经济也无效率。解 决这个问题的根本出路就在于造就有效的公共管理者，即重视行政人的培养。
在关于行政人的培养方面，新公共行政运动做出了许多细致入微的探讨。比如，许多 新公共行政学者借鉴组织文化研究的经验，指出不同的组织有不同的文化，行政组织有 其自身的行政文化，行政人受行政文化的影响，如果政府中的主导精神是公民取向的， 那么政府的注意力将会集中在公共服务、公共利益和有效政府上。因而，造就出色的政 府的关键，就在于塑造良好的行政文化，培育具有公共精神的行政人。所以，新公共行 政运动提倡关注公正、公平和公共利益，主张让公共精神和价值导向在行政过程中发挥 更为积极的作用，从而使政府能够成为更加负责任的政府。在此，我们一定注意到，新 公共行政运动由于提出了培养行政人的任务，因而从呼唤公共精神而走向了对行政文化 的关注，这就使它汇流于文化研究的大潮之中去了。
标签：政治论文; 公共行政论文; 政治文化论文; 政治学与行政学论文; 社会公平论文; 政治学理论论文; 公民权利论文; 制度理论论文; 民主制度论文; 社会问题论文; 服务文化论文; 制度文化论文; 学术价值论文; 行政人员论文; 政治社会学论文; 经济学论文;