新时期廉政政策评估的理论分析和建构思路，本文主要内容关键词为：新时期论文,思路论文,理论论文,政策论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：19035-01
文献标识码：A
文章编号：1009-8860(2013)02-0115-07
近年来，一些地方政府和职能部门把廉政政策评估作为一项廉政创新活动加以开展。受理论支持和实践水平限制，这些探索虽然取得了一定成效，但如何实现评估本身的科学性和规范性仍是一个现实问题。廉政政策评估是一项技术性的工作，更是一项政治性和社会性的工作，说到底是一项廉政工程。本研究旨在从理论研究层面分析廉政政策评估的价值、体系和对策，为推进廉政政策评估工作提供参考。
一、廉政政策评估的实践意义
中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出：“做到制度建设与反腐倡廉决策相统一……党内制度建设与国家法制建设相协调。对现行反腐倡廉法规，已经过时的要及时废止，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，实现制度建设的与时俱进。”《中国的反腐败和廉政建设》白皮书也强调：“中国今后将更加注重法律法规制度的贯彻实施，并根据形势发展的需要继续制定新的、修订原有的反腐败和廉政建设法律法规制度，使之不断发展和完善。”要实现这些要求，离不开廉政政策评估，这些要求也为廉政政策评估提供了工作依据。
廉政政策评估是推动廉政政策发展的动力机制。当前，中国廉政政策体系正日益形成，廉政政策法规的建设正从片面重视数量转向重视质量，从单纯重视制定出台转向重视修订完善。廉政政策评估是完善廉政政策体系的一条重要途径。借助廉政政策评估，官方决策主体可以发现决策问题，不断修正决策方式，进而提高决策质量。虽然政策评估重视事后的影响评估和效果评估，但这并不意味着廉政政策评估不应重视事前的决策评估。
廉政政策评估是实现反腐倡廉建设科学化的内在要求。反腐倡廉建设科学化是廉政理念科学化、廉政制度科学化和廉政技术科学化的统一。这三个方面内容是否达到统一，是否达到科学化水平，都需经评估加以检验。廉政政策评估本身属于廉政理念的实践化，评估系统的各方面都需要廉政理念的论证和支撑。廉政政策评估的实践化有利于廉政理念的科学化发展，而廉政理念是否适应特定的社会条件和工作环境，符合国家政治发展的内在规律，需要通过廉政政策评估来检验其生命力、解释力和发展力。廉政制度本身属于廉政政策评估的主要对象，也是人们关注的评估重点对象。廉政政策评估能够为廉政制度提供科学化信息和发展方向，廉政制度的制定、执行和监督是否达到预期目标、廉政制度是否具有针对性和有效性、是否形成了完整的制度体系等，都可以通过廉政政策评估获得相关依据。
廉政政策评估有利于廉政建设的国际交流。根据《联合国反腐败公约》规定，我国廉政工作应与基本要求相一致，履行国际义务，完成各项约定的廉政建设任务。但从实践情况来看，我国的廉政法律制度与该公约规定相比，还存在某些不一致或不吻合的地方。若不及时加以改进，这些问题很可能会对我国廉政建设的国际声誉产生负面影响。因此，有必要发挥廉政政策评估作用，对现行廉政政策体系与《联合国反腐败公约》规定之间的差距及其影响程度进行评估，探讨原因并寻求解决办法。这样，才能视具体情况对廉政政策进行增订、修订或废除，从而保证我国的廉政政策体系与国际惯例相一致。
二、廉政政策评估的类型特征及指标要素
按照评估对象，廉政政策评估可分成两种：廉政政策质量评估和廉政政策绩效评估。廉政政策质量评估旨在分析廉政政策的结构、语言、逻辑、形式等是否符合要求，是否体现规范性和合法性。廉政政策绩效评估旨在分析廉政政策实施成效、对政策环境的适应程度以及对政策问题的反映程度等。廉政政策质量评估属于静态评估，重视文本分析和结构分析；廉政政策绩效评估属于动态评估，涉及政策绩效信息收集和信息跟踪，是一个完整的分析过程。
1.廉政政策质量评估及其指标要素
廉政政策质量评估指标体系是以立法后评估理论和廉政政策理论为基础，综合运用数学统计方法，对一定时期、一定层次、一定范围内的廉政政策的质量进行全面、系统地测定和评价，以把握廉政政策发展现状的一系列指标的总称。廉政政策质量评估指标体系具有三个基本要素：基本标准、指标和指标内容。基本标准分为实质标准、法理标准和形式标准，前两个标准从内在维度来评估廉政政策，第三个标准从外在维度来评估廉政政策质量。实质标准主要考察廉政政策的价值水平，法理标准主要考察廉政政策的法律依据，形式标准主要考察廉政政策的文本质量。结合立法后评估理论和实践，特别是已有研究成果和实践成果，基于廉政政策质量评估的目标和要求，本文拟定了一个廉政政策质量评估指标体系，如表1所示。
为了保证这个质量评估指标体系内容的有效性和规范性，笔者征询了法律专家的意见，请他们从立法角度对指标的内容、层级、用语等提出建设性意见。参考这些意见，经过多次修改，最后形成廉政政策质量评估指标体系。
实质维度主要考察廉政政策是否符合人类价值和决策要求。廉政政策的制定和执行除了在形式上符合立法和制度建设要求外，在价值层面上要为正义、廉洁和公平的实现提供支持。廉政政策若存在价值缺陷，不仅其自身无法取得预想的绩效，而且会对整个廉政政策体系的公信力产生负面影响。
法理维度主要考察廉政政策是否符合法理要求。廉政政策目的要明确，针对特定的廉政问题，模糊不清的政策目的不利于政策执行者把握政策界限；政策目的要具体，阐明该廉政政策是倡导行为，还是规训行为；政策目的要合理，即政策所设定的目标不能过高也不能过低，否则该廉政政策无法付诸实现或缺乏现实意义。廉政政策要对可能发生的违规违法行为以及相应的惩处措施进行界定，以利于政策执行者根据后果程度进行处理，避免因处理标准不一致所造成的争议。
形式维度主要考察廉政政策的制度文本形式是否符合规范要求。廉政政策条款要有一定的宣示性和号召性内容，但决不能仅仅满足于宣示和号召，否则，廉政政策根本没有实际效力可言，而只是一种宣传工具。当前，中国廉政政策效力不足的重要原因就在于宣示和号召性内容过多，难以解决实际问题，致使政策在具体执行过程中常陷入“无法可依”困境。
2.廉政政策绩效评估及其指标要素
廉政政策绩效是一个三维结构，可以分成适应性绩效、执行性绩效和发展性绩效。其中，适应性是廉政政策的外部绩效，执行性是廉政政策的内部绩效，发展性是廉政政策的结合绩效，三者共同构成廉政政策的总体绩效。
廉政政策的适应性绩效是指廉政政策对政策环境及其变化的适应程度。廉政政策适应性绩效是廉政政策总体绩效的基础，只有具有适应性绩效的廉政政策才可能符合政策需求和在现实条件下产生政策效果。廉政政策适应性绩效表现为主动反映廉政问题，而廉政问题是廉政政策过程的起点。廉政政策适应性绩效与政策反应意愿、能力、时效和范围呈正相关关系。这要求廉政政策主体能够及时捕捉廉政问题的发展动向，提高决策效率和议程选择能力，主动针对廉政问题作出政策创新。廉政政策适应性绩效还表现为廉政政策本身的自觉调适。廉政政策本身是一个自适系统，对于本系统内部发生的变化，廉政政策应具有自我调适能力，以保持系统结构的稳定性和系统功能的完整性。
廉政政策的执行性绩效是指廉政政策接收、政策准备、政策宣传、政策监控等环节的效能和政策结果。政策接收是廉政政策执行的起点。只有正式接收到政策文本，由主管领导签署意见，再转给主管部门研究落实之后，廉政政策才可能得到贯彻执行。物资准备和组织准备是廉政政策执行的保障机制。物资准备主要包括政策执行所必需的经费和必要的设备，旨从实体方面保证廉政政策的执行。组织准备主要包括机构和人员准备，旨从结构方面保证廉政政策的执行。政策执行机构和人员之间要建立必要的组织、沟通和控制机制。廉政政策执行涉及到政策对象的各种利益，甚至会对原有利益格局产生冲击，一些政策对象出于既得利益考虑会百般干扰政策执行，以致产生政策执行阻滞或政策失真。为此，必须建立一个完善的政策执行纠偏机制，实行政策监控。政策监控是一个信息反馈过程，对廉政政策执行具有预防性和补救性作用，可以防范和修正政策执行偏差，防止政策执行和落实不到位。可见，廉政政策执行性绩效是过程绩效与结果绩效的统一，既要考察廉政政策执行过程各个环节的绩效，又要考察廉政政策执行结果的绩效。
发展性绩效反映了廉政政策自身的发展能力。政策创新是政策主体对环境挑战作出积极回应的结果[1](P187)，廉政政策要保持发展性绩效，需要不断创新政策内容和工具，为政策发展提供不竭动力。廉政政策执行一方面要贯彻执行上级的政策指令，保证政令畅通，另一方面要结合本单位实际，把政策指令具体化和实践化。这需要廉政政策主体开展政策创新，实现廉政政策目标并实现超越。可以说，发展性绩效内含了廉政政策创新成果，廉政政策创新程度是推动发展性绩效水平提高的因素。
根据上述廉政政策绩效结构的内容分析，结合调研分析，本文认为，廉政政策绩效评估的指标要素如表2所示。
三、廉政政策评估的现实困境
1.评估指标的难确定性
评估指标是廉政政策评估的核心，指标的准确性程度直接影响到评估成效。在现实中，办案是纪检监察部门的核心工作。相应地，办案能力被作为考核纪检监察部门工作绩效的重要指标，办案数量和比率被作为考核廉政政策绩效的指标。从理想意义上看，腐败案件查处越多，表明廉政工作的成效越大，廉政政策绩效越高。但深究下去，腐败案件查处数量和比率并不能真实反映某一廉政政策的绩效，也不能真实反映纪检监察部门的廉政工作成效。因为并不是所有的廉政政策都能产生明显的廉政效应，也不是所有的腐败行为都会因某一廉政政策的出台而马上受到查处。并不是说，某个地区案件查处越多，这个地区的腐败程度就一定高，案件查处数量少的也并不代表这个地区的廉政程度就一定高，其原因在于“腐败黑数”的存在。“腐败黑数”存在两种类型，一种是绝对腐败黑数，这些腐败行为已经实施，但未被发现和未受惩处；另一类为相对腐败黑数，这些腐败行为虽然已被察觉，但是由于各种原因未被法律追究。单纯采用客观评估法，依靠纪检监察部门提供的数据特别是办案数量和比率来评估廉政政策绩效，不可能全面反映特定廉政政策的执行绩效及其绩效水平。评估指标的难确定性给廉政政策评估带来工具方面的挑战，国际上普遍采用的主观感知分析和个人经历分析方法给本研究提供了参考。
2.评估工作的敏感性
受政府政绩冲动思维的影响，在政府部门及其负责人看来，廉政政策过程的每一个环节都与部门业绩和个人业绩联系在一起。因此，开展廉政政策评估，可能是为了完成上级的政治任务，在相当程度上充满了政治敏感性。比如，政府内部评估动员大会往往既是评估宣传、信息沟通的需要，也是过度敏感的反应。敏感性来源于两方面的压力：一方面，来自于政策制定主体的顾虑。廉政政策评估是决定廉政政策是否继续、调整或重新制定的重要依据。若某项廉政政策经评估后被证明是低绩效的，根据评估处理要求，为了保证廉政体系的完整性和有效性，应该对这个廉政政策进行调整。但政策制定主体特别是主要领导倾向于把廉政政策的失效等同于部门形象和个人形象的受损，因此，出于部门利益和个人利益的考虑，会有意阻挠政策评估的处理，甚至干预廉政政策评估工作。这样，廉政政策评估过程将难免受到人为因素的影响，评估工作将陷入困境或失去公信力。另一方面，来自于社会公众的期望。当一项廉政政策出台后，社会公众总是期望这项廉政政策能够达到大力遏制腐败的效果，当政策期望与实际绩效存在差距时，社会公众会对整个廉政政策体系产生怀疑，甚至还会质疑政府的公信力。由于过分顾及政府的形象和公信力，廉政政策评估工作及其结果公布将仅限于政府内部，社会公众因此失去了参与评估的机会，也无从获知廉政政策评估结果。
3.评估信息的稀缺性
廉政政策评估必须保证评估信息的完备性和准确性，但在现实性上，评估信息是稀缺的。评估信息之所以稀缺，与评估信息本身的特性、政府内部信息公开程度以及廉政政策的实施特性有关。廉政政策绩效信息不是以现实的形态存在，而是存在于政策执行、政策监测和廉政危机具体处理过程之中。受条件限制，政府部门不可能对全部绩效信息进行全过程记载，难以保持完整性。廉政政策实施具有“内部性”，政府部门不愿意向外部评估主体提供内部运作细节，一些官员甚至有意把社会公众排斥在评估工作之外，也不愿意向社会公众提供政策信息。虽然近年来出现了公众评价政府的评议方式，但政府及其官员仍处于信息垄断的优势地位，一些“敏感”信息由于种种顾虑而未被列入公开范围。廉政政策实施具有特殊性，社会公众一般难以与政策执行人员直接接触，难以了解政策的实施过程，也无法获知具体评估信息。并且，社会公众存在一定的认知偏差，受先入为主观念或近因影响，一般不能有效地利用评估信息。评估信息的稀缺性严重影响了廉政政策评估工作的有效开展。
4.评估价值取向的潜在性
廉政政策评估价值是目的取向和工具取向的统一。目的取向旨在说明，为了实现廉政政策的目标，评估本身有其工作方向、重点和标准，并且这些内容与整个廉政体系是融为一体的；工具取向旨在反映评估是实现廉政政策目标、完成廉政工作的重要方式和途径。目的取向要求评估工作具有效果性，符合评估本身的工作规律；工具取向要求评估工作具有效率性，能够推动廉政政策发展，为实现廉政政策目标提供平台。二者在实际工作中是潜在的，需要评估主体加以现实把握。然而，廉政政策评估的价值取向与政府行为是相关的，都受到政府环境的影响，说到底都是政府价值的体现，深藏于廉政政策评估过程之中。在评估过程中，政府部门难以将二者区分，有时相互替代。比如，有的部门不善于运用评估工具，甚至对于评估工作存在畏难心理，生怕评估会增加工作负担。评估价值取向的潜在性给具体的评估工作带来现实挑战。
四、廉政政策评估的机制建设
1.战略导向机制
政府形态的变化和职能的发展对廉政建设提出了更高要求，廉政建设不应仅仅满足于反腐败，而应起到社会回应和利益协调作用。廉政政策评估是实现廉政战略规划的重要管理工具。在实际工作中，应当认识到廉政政策评估的多重战略价值，把评估工作与政府各级廉政工作相结合，根据不同政府部门的职能要求、廉政政策的特点和廉政工作的发展趋向等采取不同的评估方式，设计不同的廉政政策评估指标体系，有针对性地解决廉政工作问题。廉政政策评估坚持廉政战略导向，应实现三项内容：一是廉政政策评估要围绕廉政战略来设计整个评估工作程序，包括评估计划、实施方案、信息分析和结果运用等；二是应围绕廉政战略来思考廉政政策评估工作的发展途径和发展策略，从战略高度设计解决为什么和如何提高廉政政策质量和绩效等问题，推进廉政政策发展；三是廉政政策评估应纳入廉政战略管理，使之成为廉政战略规划的一部分，成为廉政战略执行的重要支持。这样，才能提升评估工作的权威性和应用性，避免为评估而评估的形式主义。
2.评估信息机制
完备充分的信息是廉政政策评估的基础，信息质量在很大程度了决定了廉政政策评估的有效性。分析评估信息机制旨在回答以下问题：主要的评估信息来源有哪些，评估信息的收集是否覆盖主要的廉政工作领域，是否有专门部门对不同来源的信息进行收集和处理，主要的评估信息需求有哪些，是否有通畅的评估信息传递渠道，是否建立起统一的数据处理中心对评估信息数据进行综合处理，评估信息能否有效满足不同利益相关方的需求，评估信息能否被有效利用，等等。廉政政策评估信息机制的建立健全是一个政治过程，涉及到信息公开、信息沟通和信息处理等环节，与政府部门和社会公众的利益密切相关。要实现评估信息沟通，应建立正式的沟通机制，借助工作会议、定期会面、书面说明等形式传递信息。除此之外，可以借助非正式的沟通方式进行评估信息沟通。
3.公民参与机制
廉政政策评估的政治本质决定了公民参与是评估工作的一部分。特别是在社会转型期，社会公共事务的治理主体日益多样化，治理方式日益多样化，政府要实现社会治理，必须与公民和社会组织合作，形成合作治理网络，政府公共事务的实现往往通过相互交往、信息交流、意向互换、彼此协商这些手段和途径来完成。[2](P71)与此相适应，公民参与廉政政策评估已经是公共治理过程中无可逆转的趋势，并理应成为公共政策活动中必要的程序构成。[3](P20)开展廉政政策评估，不仅仅是评估一些政策文本，分析一些调研数据，也是与社会公众进行交流和沟通，是对社会公众关心的廉政问题进行深入研究，及时准确地反映民意，回应和满足社会需求。
不同的政府过程要求不同的公民参与类型和方法。信息获取型的公民参与，要求公民在参与过程中花费的时间和精力最小，公民以个人的身份参与而不是以团体的身份或名义参与。参与方法有：关键公众接触法、公民发起的接触法、公民调查以及新沟通技术等。政策理解型的公民参与，要求与公民分享决策权力，要求公民投入较多的时间和精力，同时要求将公民作为整体来看待，使公民对公共决策的认同形成集体意识或共识。参与方法有：公民会议、咨询委员会以及调解解决等。公众协商型的公民参与，要求参与各方很好地处理意见分歧，满足政府与公民之间实现利益的愿望和情感。伙伴关系型的公民参与要求在政府与非政府组织之间很好地处理决策过程中的意见差异。参与方法包括：申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色和保护公共利益的结构等。[4](PP5-6)基于廉政工作实际，公民参与廉政政策评估首先应以实现信息获取和政策理解为主，在此基础上，再把公民参与评估工作提升至公众协商层次。
制度化的公民参与是廉政政策评估主体多元化的发展趋向。对于社会公众而言，制度化要求把公民参与评估纳入法定的规则体系之中，用强制性的规则来保证公民参与行为，把制度要求融入公民参与行为，形成社会公众的制度认知和价值认同，并最终沉淀成社会公众自觉的行为模式。对于政府部门而言，制度化要求政府部门积极回应社会公众的利益需求，把政府回应纳入规范化的行政程序体系，生成公共精神和回应意识，实现回应的程序化和经常化。为此，要建立相应的保障制度，比如评估公开制度、评估咨询制度、评估听证制度以及评估责任制度，通过这些规范制度保证公民参与评估的合法化和有效性。
4.结果运用机制
结果运用既是评估的延续，也是评估的目的所在。对于社会公众而言，评估结果的运用是一种社会回应，体现对社会公众的关切。对于政府部门来说，评估结果的运用是一种信息分析，可以帮助他们发现廉政政策过程存在的问题和绩效，完善政策制定和执行环节。
要实现廉政政策评估结果的运用，首先应提供一个完整的评估报告。廉政政策评估报告既是政府了解廉政政策质量、绩效和主要问题，改进廉政政策制定和执行工作的依据，也是利益相关者和社会公众了解政府廉政政策过程的重要途径。评估报告的质量以及与评估问题的相关性在很大程度上会影响政府决策者对评估结果的运用。评估报告的分析一定要严谨，所应用的量化方法和非量化方法都应科学规范。报告分析应在不同利益立场之间寻求共同点，寻找最佳解决措施，以提高评估结果获得决策者的信任和使用的可能性。
廉政政策评估结果可以运用于廉政预警。廉政预警要求廉政政策评估报告的评估立场客观、分析视角综合、分析手段科学、分析人员专业，所提供的结论可直接作为预警参考。评估报告是对廉政政策质量和绩效评估信息的再加工和再提炼，是对廉政政策的质量和绩效作出的基本判断，而这些判断是廉政预警的信息内容，是决策者作出是否预警的重要决策依据。为了提高廉政预警的准确性和及时性，应把发现的政策质量和绩效问题传递给预警决策者，让廉政政策结果分析成为发现警源的重要手段。对此，在廉政政策结果报告中要深入分析廉政政策问题对廉政发展所带来的负面影响、对腐败行为的激励作用以及对廉政执行的消极意义，要针对可能发生的执行漏洞和腐败现象，有意识地提出廉政预警要求。廉政政策评估结果的运用既是廉政政策评估的终结，又是廉政预警工作的启动环节，因此，应当把廉政预警工作与廉政政策评估工作结合起来，以廉政政策评估为廉政预警提供基础和前提，把廉政预警作为廉政政策评估的深化和延伸。
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