略论当前中国宏观经济政策的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,政策论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、略议货币政策
这几年实行积极财政政策的同时，实施了稳健的货币政策。稳健的货币政策在配合财政政策方面发挥了积极的作用。按照人民银行的总结，稳健货币政策的内容是：适当增加货币供应量，加大对经济发展的支持力度；通过央行的政策法规和窗口指导，引导商业银行的贷款投向，提高信贷资金的使用效益；加强对银行的监管，促进商业银行的制度更新，为有效传导央行货币政策创造条件。
在增加货币供应量方面，央行从1998年开始就采取了一系列措施，取消了对商业银行的贷款限额控制，两次下调法定存款准备金率，连续八次下调存贷款利率等。从1998年到2001年全部金融机构各项贷款分别增长15.5％、12.5％、13.9％和11.8％，稳健的货币政策有力地支持了积极的财政政策，促进了经济发展。
受国际经济环境及内需不稳定的影响，2001年我国经济增长率逐步下滑，居民消费品价格指数2000年5月份开始由负转正并持续16个月保持正增长的局面，2001年9月被打破，同比指数出现负增长，11月12月连续下降。今年1～2月全国居民消费品价格总水平比去年同期又下降0.5％。工业品价格指数和商业零售价格指数下降时间更长。前几年随需求的不足和经济下滑出现的通货紧缩趋势，现在又加重起来，引起人们的关注。有人认为，货币政策的“紧缩”是造成这种情况的重要原因之一。他们认为，要彻底改变这种状况，有必要改变当前的货币政策取向，对实行实质性的“紧缩政策”进行调整，迅速实行“积极的”、“宽松的”，也就是扩张性的货币政策。先看近年来货币供应量是不是偏紧？从货币供应量M[,1]、M[,0]和金融机构贷款指标看，不能不承认有这种情况。2001年市场现金流通量M[,0]增长7.1％，增幅比2000年4 月高峰时回落14.1个百分点，比2000年末回落1.8个百分点，比1997年到2000年年均增长13.6％低了6.5个百分点。今年1月末，市场现金流通量比去年同期又下降1.7％。2001年狭义货币M[,1]增长12.7％，增幅比上年6月高峰时回落11个百分点，比上年末回落3.3个百分点，比1997～2000年年均增长15.5％低了2.8个百分点。今年2月末狭义货币M[,1] 余额同比增长10.6％，又比去年增幅减低。对货币供应量有明显影响的金融机构贷款余额受需求减少和信用渠道变化的制约，去年仅增长11.6％，增幅比上年低1.8个百分点。今年2月末，贷款余额增长进一步降为10.6％。货币供应量增速偏低，特别是贷款增幅下降，对当年经济走势无疑会有相当不利的影响。
对于货币供应量是否偏紧，也有从其他角度（从M[,2] 的角度）来分析的意见。他们认为，我国货币供应存量和增量已经很多，从1978年到2000年，国内生产总值年均增长9.5％，零售物价指数年均增长5.92％，而广义货币供应量M[,2]年均增幅为23％， 高于经济增长和物价上涨率之和。广义货币量与国内生产总值比值呈上升趋势。M[,2]与GDP之比，1998年为1.31，1999年为1.46，2000年为1.52，其比例之高居世界各国前列。2001年M[,2]增长14.4％，增幅也比上年提高2.1个百分点。所以不存在货币供应偏紧的问题。但广义货币中的准货币在我国大量是居民暂储不用的储蓄存款。我国居民储蓄率甚高，储蓄存款余额不断上升，2001年增长了14.7％，增速比上年末高了6.8个百分点。今年2月末储蓄存款余额同比增长16％，增幅比上年同期高7.8个百分点。 储蓄存款余额对GDP比例的升高导致M[,2]对GDP比例的升高。 但储蓄存款在我国一般不作为商品劳务交换的媒介，因而其增长也不能确切衡量货币供应量的增长。这一观点也没有考虑我国货币流通速度长期下降的趋势。事实上，高的并上升的M[,2]对GDP的比率，既包括了通货膨胀的年代，也包括了通货紧缩的年代，不能确切反映货币供应的短期变动是否合适。
对于目前物价走低的原因，也有论者认为不是货币量供应不足，而是经济结构低水平重复建设，致使大部分商品供过于求。但经过几年来努力调整，经济结构问题已有所改善。而同样的结构，既支持了2000年到2001年将近16个月消费价格指数的正增长，现在又与物价水平的下落相伴随，这就难以解释。恐怕是既有结构问题，也有总量问题，即货币供应量偏紧的因素。
正是因为存在着货币供应量偏紧的问题，央行在宣布今年继续实行稳健的货币政策时，强调继续保持货币信贷总量的适度增长，进一步加大对经济发展的支持。保持货币信贷总量的适度增长，这是稳健的货币政策题中本来应有之义。当然，货币信贷总量的“适度增长”是一个弹性很大的概念，因为决定货币供应量“适度增长率”的因素很多，是很难测算的，只能依靠实物经济的运行状况进行分析，主要是依靠物价走势来判断。2002年货币信贷的预期目标：M[,2]增长13％左右，M[,1]增长13％左右，M[,0]现金投放在0.15万亿元以内， 全部金融机构贷款预期增加1.3万亿元。与此相对应，2001年货币信贷的预期目标是：M[,2]增长13～14％，M[,1]增长15～16％，M[,0]现金投放限制在0.15万亿元以内，全部金融机构贷款预期增加1.3万亿元左右。2002年与2001年这几项指标对比，可以看出2002年M[,2]增幅是2001年目标的低线， 同时又低于2001年的实际增长水平（14.4％）。2002年M[,1]的增幅比2001年目标下调了2～3个百分点，接近2001年末实际增长水平（12.7％）。现金净投放和贷款预期规模不变，分别为0.15万亿元和1.3万亿元。 但是如果考虑到现金总额和贷款余额规模在不断扩大，基数不断加大，2002年现金投放和贷款的增长率，实际是下降的。国债投资也有这个问题。国债今年0.15万亿元，规模与上年相等，实际力度下降。如果国际经济形势不能迅速改观，以现在财政政策和货币政策的力度，可能不足以支持保持经济增长不进一步下降。因此看来今年货币信贷的目标有点偏紧。考虑到目前通胀率仍处于偏低的状态，货币供应量的目标似应适度放宽，或者在执行中适当放松。
当前积极扩大货币信贷总量，既有可能也有必要。目前银行资金比较充裕，利率水平比较低，市场物价相对稳定，这些都有利于通过增加货币信贷总量来支持经济发展。从客观需要来说，有不少地区、不少行业、不少企业，对银行信贷的要求仍很大。要适度放宽对贷款的限制，进一步加大对企业技术改造、中小企业及农户的金融支持力度，调动信贷工作人员营销贷款的积极性，处理好防范风险与银行盈利的关系，防止信贷过度萎缩情况的出现。
值得注意的是，近年来银行信贷资金向大企业、大项目、大行业等“大户”集中趋势不断加强。信贷资金向“大户”集中，一定程度上满足了大企业、大项目、大行业的资金需要，但过分集中到“大户”的信贷资金，产生的效益并不一定高，造成了资源浪费，助长“大户”冒险经营超常投资，使信贷资金面临风险不小。同时，信贷资金大量集中到“大户”，使中小企业贷款难的问题更加突出。商业银行应转变观念，主动深入企业，在防范风险的基础上，搞好信贷资金的合理分配，促进各种类型企业业务的平衡发展。还应注意的是，金融机构贷款增速减慢，主要集中在国有独资商业银行。股份制商业银行的贷款增速和信贷市场份额都在上升。这与国有独资商业银行信贷管理方式落后、贷款营销观念不强、信贷激励机制不健全等有很大关系。国有独资商业银行的改革深化和民间金融机构的发展，是解决问题的惟一出路。
我认为，适度松动货币信贷的供给，在继续坚持稳健货币政策的框架内可以做到，无需改变货币政策的取向，实施扩张性的（或“积极的”）货币政策。货币当局在坚持稳健的货币政策时，应向宽松方面使劲，解除货币供应量偏紧的情况，以防止经济增势继续下滑，促进经济增长。我认为目前我国的货币供应总量，也不宜过于放松。一来是我国银行的不良资产、坏帐近几年增长速度虽有下降，四家国有独资商业银行的不良贷款率2002年初比2001年初下降3.81个百分点，但目前仍有一万亿元多人民币的坏帐。在信用过分集中于银行，企业负债率还较高的情况下，过分扩张货币供应，盲目增加贷款，势必增加新的坏帐，加大金融风险的压力。二来是，尽管目前通胀压力不大，但随着货币信贷投放的加大，易引起物价上涨，要密切关注物价运行状况，及时采取措施，防止出现严重的通货膨胀，特别要防范在严重的通货膨胀情况下M[,2]中储蓄存款变现的冲击。我过去在一篇文章中说，通货膨胀率在负二到正三之间，都是可以允许的，稳健的货币政策也要把货币供应量掌握在这个相应的范围，只要通胀率向低限移动，就应加大货币信贷扩张的力度。随着通胀率接近上限，就应抑制货币信贷的投放力度以保持人民币币值的基本稳定，支持经济持续健康发展。这也是货币政策的本来目的。
二、再谈减税政策
扩张性财政政策，一般包括增加支出和减轻税负两个方面。增加支出即通过增发国债，增加政府有购买能力的支出，以促进投资需求和消费需求。减轻税负则通过运用税费杠杆，将购买力留于民间，以促进民间的投资需求和消费需求。增支和减税，其对促进需求刺激经济发展的效果是相似的，都可以说是增加需求的政策。但减税措施更直接启动民间需求，为增发国债所不能及。同时减税使企业降低成本，增强竞争力与提高供应的积极性，所以“供应学派”又把它算做“供给”政策，即向供给方面倾斜的政策。意思实质上是一样的，不失为治理通货紧缩或通货紧缩趋势的一种手段。
我国实施积极的财政政策，实质上就是扩张性的财政政策。但迄今我国政府只从增支方面，采取增发国债增加政府支出方面的措施，而不强调减税方面的措施。相反税收总量这几年在大幅度增加。虽然，我们实际上也采取了一些减免税费的措施，如出口退税、停征固定资产投资方向调节税、用国产设备进行技改的税收抵付、房地产二级市场减免税、支持西部大开发、支持农业的优惠政策，等等，但没有形成系统的减税政策，也没有讲减税政策。事实上，税收总量又在大幅度增加，因此，我国财政政策中似乎存在支出与收入政策不太协调的矛盾，政策效应有被削弱的问题。政府一方面扩张国债投资与支出，另一方面又不断加大税收增幅，1994年全国税收收入加总不过5070.79亿元，5年时间，到1999年增加到1万亿元；又2年时间，到2001年跃增到1.5万亿元。税收增长速度又大大超过GDP增长速度，如去年我国税收增长19.8％，比GDP增长7.3％超过近两倍。
据国税总局金人庆提供的数据，去年税收增长19.8％中， 大约有9％与当年经济增长、效益提高直接有关，约占总增收额的50％。其次是费改税等政策性、一次性因素增加了大量收入，约占总增收额的35％，余下来的是加强税收征管因素，大约占总增收额的15％。应该说，1994年确立现行税制以来，税制格局并未做什么调整，税收政策亦没有什么重大变化，既没有增设税种（恢复征收利息所得税及开征股票交易印花税是例外），也没有扩大税基，也没有提高税率。税收的增长基本上是经济发展、效益提高、税源增大，某些一次性的政策性因素以及打击走私、加强征管的结果。税收的这种高速增长有其正常合理的一面。目前我国总体税收收入只占GDP的15.8％，而发达国家一般在30％左右，发展中国家也在约20～30％之间，我国税收比GDP 适度超前增长（不是过度超前），也是适当提高我国财政收入占GDP比重所必需。因此， 普遍的大面积的减税目前并没有必要，也不现实。
进一步扩大内需，要运用多种手段。为了更好地调动企业经营与投资的积极性，降低企业成本，提高居民消费倾向，进一步减轻税费负担的手段还有用武的余地。在全面普遍减税没有必要而且有实际困难的情况下，可以实施结构性的减轻税费负担的措施。我们已经事实上采取了若干减税措施，进一步减税的空间还是存在的。例如内资企业所得税率是33％，高于一些发达国家税率水平，与美国累进税制最高档次税率相同，但美国税前扣除项目多，而我国由于企业盈利水平很低，相对而言企业所得税率偏高。同时外资企业所得税率因享受超国民待遇只有15％，差距甚大，有必要降低内资企业所得税率，统一内外资企业税收待遇，形成公平合理的税收环境。又如我国现行增值税税率为17％，若折算成消费型增值税，则税率高过23％，而大部分国家低于20％。要探索增值税由生产型向消费型转变，以刺激企业投资的积极性。个人所得税起征点800元，已明显不符合现时居民收入与消费状况，应适当提高起征点。要加快税费改革步伐，特别是结合农村税费改革，切实减轻农民负担，增强农民购买力。对中小企业实行一定的税收减免、也有潜力可挖。
有一种意见认为，中国税收以间接税为主，而不是企业所得税与个人所得税，减税不能直接给企业带来减税的效益，无非是导致物价下降，不利于经济增长。首先，我们要实行的是结构性减税，可先选择直接为企业和个人带来减税利益的税种实行减税。其次，间接税也不是不能带给纳税人以减税利益，物价下降使企业进货成本下降，消费者也因此而获益。再则物价受供求关系决定，不一定随税率下降而下降，不排除税率降，需求升而导致物价的反向变动。再就是，在全球化格局下，资本会向税率低的地方流动，这里既包括直接税也包括间接税。如果其他国家税率一减再减，而我国税率保持不动，无疑会削弱我国的国际竞争力。
再一类问题是财政负担方面的。一是政府每年发行国债总是要还的，要依靠税收收入来归还。二是减税导致经常性开支难以保证。三是减税必然降低财政收入占GDP份额，增大赤字规模和政府债务负担。 对此我们要说的是：（1）减税措施刺激需求促进经济增长， 最终带来税源的扩大，对国债本息的偿付也是一个保证。（2 ）减税通常指降低法定税率，而税收多少，还受税基宽窄，征管强弱等因素的影响，减税不一定意味减收，从西方国家20世纪80年代税制改革的经验看，由于实行“低税率、宽税基、少减免、严征管”，税收总额不一定减少，甚至有可能增加。由于我们的减轻税负是结构性的有选择的，税收总额一般随着经济的发展而增加，不致于下降。近年来我国税收增幅很大，财政有能力抽出一部分用来支持税制改革。当前调整财政支出结构，压缩财政支出仍有较大潜力。加强税收征管、控制减免、增加收入的空间仍然很大。考虑到现在正是需要采用减轻税收负担作为刺激景气扩大内需的手段，此时不用，更待何时？即使降低国税如果造成财政收入缺口，有人建议可由增发国债来弥补，即对积极财政政策适当转型，国债资金的运作由目前的直接投资转向部分用以支持减税以利税制改革，从而刺激投资和消费的增长，这也不是不可以考虑的。现在还没有到这一步，目前财政政策转圜的余地还是存在的。
三、也说民间投资
1998年以来，我国提出了扩大内需的方针和积极财政政策。扩大内需是适应我国人口众多大国国情的长期方针。积极财政政策是以国债投资为主要内容的短期政策。这项政策的持续时间，要看国际需求变动、民间投资启动和债务承担能力来定。目前世界经济持续不振，民间投资启动乏力，加以债务赤字负担能力还有余地，积极财政政策退出时间一再推迟，有变为中期政策之可能。几年来实施积极财政政策的确发挥了巨大作用，国债投资既在短期内促进了国内需求，又为国民经济的长期发展打下良好的物质基础。但持续使用国债投资，会增强政府对经济的直接干预，与市场取向的改革目标相抵触；政府投资一般效率较差，随着时间的推移国债项目逐步转向低效益或无效益，出现国债投资效益递减现象；政府工程质量一般难以保证，而且容易产生腐败。所以以政府投资引导民间投资，并逐步弱化中国投资增长对国债投资的依赖，十分迫切。
中国在改革开放前实行计划经济，国家投资占了极大的比重。改革开放20年来，我国民间投资迅速增长，年均增长26.7％，比国有经济投资高出近10个百分点。1980年我国民间投资仅有165亿元， 占全社会固定资产投资的18％。至2000年民间投资高达1.5万亿元，占全社会固定资产投资的45％，是1980年的91倍。1996年以前，除1989年、1990年两年压缩投资的特殊年份外，民间投资增长速度一直保持在20％以上，1996年19.6％，从1997年投资增速开始减慢，当年增长8.6％，1998年增长10％，1999年增长6.7％，2000年有所回升，增长了18.0％。
2001年，民间投资再次降速，集体与个人投资分别增长了8.1％ 与12.7％，仍低于国有及其他类型投资增长12.8％的速度。这样看来，指望政府投资强劲地拉动民间投资，或者指望民间投资能弥补积极财政政策一旦退出，国有投资增速下降留下的增长空间，存在相当的难度。
民间投资不振，不是说民间没有资金。统计显示，目前我国民间储蓄已逾7万多亿元，如果加上居民持有的现金、外汇、债券等， 实际民间金融资金存量已超过10万亿元，大部分没有进入投资领域。即使是民间投资相对比较活跃的浙江省，目前仍有3500亿元民间资金闲置，占到其总量的2／3。民间投资出现较大的下滑，既有与国有经济相似的市场环境等制约因素，也受到思想观念、体制、法规、政策等方面的影响。社会上对民间投资存在偏见，有些地方和部门对民间投资仍有歧视，使其难以享受与国有投资同等待遇，如在投资、融资、税收、用地，用电等方面不能一视同仁，特别是市场准入限制和融资渠道不畅，是导致民间投资乏力的主要原因。
据了解，国家法律法规除必须垄断的少数行业（武器制造等）明显禁止民间资本进入和对一部分行业有100多项管制审批限制规定外， 没有对民间资本有特殊歧视性的规定。但在实际经济生活中，由于存在着行业垄断和部门与地方保护主义，对民间投资的市场准入设置了许多限制。民营经济在基础设施行业、新型服务领域、大型制造领域受到不同程度的限进障碍。广泛援引的例子是广东省东莞市80个行业中，允许外资企业进入的62个，而允许民营企业进入的只有42个。在许多领域，民营企业进入的审批，比国有企业和外商投资企业要复杂和困难得多。
资金短缺一直是民间投资能力的限制因素，当前民间投资资金来源主要还是靠自我积累，滚动发展，金融机构的信贷支持很有限，民间企业间接融资困难。国有银行商业化以后，在强化贷款风险防范的同时，没有建立起相应的资产运营的激励机制，“银行惜贷”心理严重。1998年以来，为刺激民间投资增长，政府陆续出台了一系列政策，要求银行“增加向中小企业贷款”，但由于经济运行过程中矛盾重重及民营企业本身素质的缺陷，使银行对其贷款存在抵押担保难、跟踪监督难和债权维护难等问题，实施效果不明显。由于存在所有制歧视，去年年底央行的一份调查显示，在所有企业中，私营企业的贷款满足率最低，只有60.4％，比国营企业低10.4个百分点，低于平均水平8.1个百分点。直接融资渠道也很狭窄，市场进入门槛高，量大面广的中小企业大部分规模小，层次低，上市难。由于体制内渠道解决不了融资问题，在浙江、福建、广东等私营企业发达地区，以民间融资为特征的地下金融市场颇见规模，甚至成为中小企业融资的主渠道。
为了提高民间投资的增长速度，逐步替代政府国债投资，要为民间投资创造一个平等的投资环境。在制定投资准入政策、投资融资政策、税收优惠政策、土地政策、出口政策、简化审批手续、加强民间投资的法律保护、项目建设过程中各种待遇等方面，要与国有投资一视同仁，为其在舆论、政策、法制等方面提供一个公平竞争的环境。
要拓宽民间投资领域，实行开放式的行业准入政策，除关系国民经济命脉的重要行业与关键领域外，其余行业都应放开让民间资金投资或控股经营，凡是允许外商投资的产业，应允许国内民间资本进入。
要拓宽融资渠道，建立和完善为民间投资服务的金融组织体系，在入世后按时间表开放外商金融机构的同时或之先，就应真正实现金融机构的对内开放。利用资本市场为民营投资服务，允许具备必要条件的民营企业运用发行债券和股票上市等手段进行直接融资。
以民间投资逐步代替国债投资的重要途径之一，是鼓励引导民间投资参与国债投资的基础设施和社会公共工程项目的建设，有重点地使用部分财政资金或财政贴息来带动。同时鼓励民间资本以兼并、收购、控股、参股、租赁、承包与托管等方式参与国有企业的改制和重组。
民间投资的启动与发展不仅关系积极财政政策未来的淡出，要预为之备；也关系我国目前入世后市场向国内开放。有关方面已感到启动民间投资的紧迫性，去年12月11日我国正式入世时，当天国家计发委就下发一项文件《关于促进和引导民间投资的意见》，这一文件差不多该涉及的问题都谈到了，思路比较完整，问题在于落实。我以为最重要的问题在如何消除制约民间投资的所有制歧视，打破怕民间经济冲击国有行业和部门的垄断利益等思想障碍。一些部门和实际操作人员在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上存在“宁国勿民”的观念，宁可对成问题的国资项目放行，也不愿对条件更优越的民资项目开绿灯，这个障碍不消除，在领域准入和融资渠道等方面的设限问题，不可能得到解决。
民间投资增速上不去，还与市场形势不振、市场行情不确定因素有关，投资哪些行业，哪些项目可以赚钱，没有把握。我认为，目前，某些有盈利空间或盈利有把握的竞争性行业，多为国有资本所垄断，不妨适时逐步让出给民间企业经营，国有经济不宜在此领域与民争利。更重要的是，为民间投资者创造一个持续向上、长期增长的市场前景和盈利预期，这要从多方面努力，特别要从扩大居民最终消费着手。不断增加居民收入，改善收入分配，扩大居民最终消费，这不仅直接有益于增进消费需求，而且间接拉动投资需求，带动市场需求全盘皆活。只有市场前景好了，盈利预期好了，民间投资才能活跃起来，一旦国债投资不得不淡出舞台，民间投资就能跟进，扮演角色。
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