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一
从1994年元旦起，中国正式实行中央、地方分税制。这是建国以来规模范围最大的一次制度创新，也是对中央与地方之间利益格局的一次重大调整，引起国内外各方面的广泛关注。两年来实施分税制对中国经济发展、中央与地方财政收入和支出状况产生哪些影响？如何客观地、公正地评价这一制度创新的结果和作用？作者试图作一初步分析。
实行分税制，从一定意义上来看，改变了中央与地方之间的博弈格局，特别是中央与地方之间的财政关系。在新的制度安排条件下，他们之间的博弈关系、博奕规则、信息结构发生了很大变化，因而产生了不同的博弈结果。
在分析问题之前，作者对中央与地方财政关系的研究所使用的经济指标和统计数据作必要的说明。 计算数据来源于《中国统计年鉴》（1995），全国各省市自治区1993—1995年统计年鉴（暂缺西藏数据），使用了1992年、1993年和1994年3年各地区数据，暂缺1995 年各地区数据。主要指标包括：GDP（国内生产总值）、人均GDP、地方财政收入（不包括中央专有收入和国税）和地方财政支出、人均地方财政收入和财政支出。假定中央对地方的财政援助额或财政转移支付额（中央对地方的体制补助、中央对地方的各类专项拨款、年终结算补助、中央对地方按1993年税收基数的返还额，减去地方对中央的体制上缴）等于地方财政赤字，即等于地方财政支出减去地方财政收入，并计算了各地区人均中央财政援助额，以及各地方财政对中央财政的依赖度，即中央对地方财政援助额除以地方财政支出。研究结果表明：
第一，中央财政收入占全国财政总收入比重有较大幅度提高。
第二，实行分税制明显缩小了各地区人均地方财政收入相对差距。
第三，提高了各地区对中央财政的依赖度。除江苏、浙江之外，沿海发达省区在实行分税制之后，都由中央财政依赖地方型，变为地方财政依赖中央型。这表明，实行分税制之前，中央有求于沿海发达地区，实行分税制之后，沿海发达地区不得不有求于中央财政返还，否则这些省区也无法维持下去。不同的制度安排改变了中央与地方的博奕关系，初步形成了“主－从博弈关系”（leader-follower game），有助于加强中央宏观调控能力。
第四，统一税制，简化税种，取消地方减免税审批权，促进公平竞争，也促进了产业结构调整和资源重新配置。将原有6 种财政大包干制统一为一种体制形式。撤并了一些重复和过时的税种，同时又设置了一些新税种。中央与地方之间的结算项目由原先的46项简化为15项。建立了以增值税为主体，消费税、营业税为辅助的税收征管体系。统一不同所有制企业税率和税赋，促进不同企业之间的平等竞争。企业减免税的审批权归中央，无论是中央税还是地方税，不经国务院批准，任何地方、部门都无权批准，强化了税制的统一性和权威性。将消费税划为中央收入后，大大抑制了各地发展“小烟厂、小酒厂”的积极性，不少企业已停产或转产。实行增值税共享，中央得大头（75%），也抑制了地方政府干预企业的利益冲动。
第五，作为一项制度创新，在没有发生重大社会动荡的情况下，“初战告捷”。
二
需要指出的是，建立分税制并非是一帆风顺的，这是一项艰难的制度创新，还尚未实现分税制的目标，突出表现为以下几个方面：
第一，中央汲取财政能力进一步下降，且处于历史最低点。中央财政支出占GDP比重1993年为5.67%，1994年降为3.90%，1995 年又进一步降为3.54%。令人费解的是，实行分税制，不仅未能提高中央财力，反而使中央财力进一步下降，中央财政已濒于“破产”的境地。正如国务院副总理朱镕基一再警告：中央一穷，中国就要分裂。
第二，现行财政的作法仍保留了旧体制的特征。按1993年税收基数返还的作法，是中央与地方关于建立分税制过程中讨价还价的妥协结果，或者说是中央向某个发达地区作出过多让步的结果，改变了原定的方案。正如一位四川省领导人对我讲，我们不晓得是受中央指挥，还是受××省指挥。这一作法的主要缺陷：一是不规范，与国际通行的财政转移支付相差甚远，“基数法”照顾了原有的财政分配利益格局；二是不统一，仍保留了财政大包干制的“一省一率”、“一省一额”的作法，财政贡献与经济贡献不成比例；三是不公平，欠发达地区与发达地区之间所获中央财政援助额分配不公平，发达地区的不同省区之间也不公平。这种财政资源不公平、不合理的分配，也反映了不同地区拥有的政治资源极不平衡，与中央讨价还价的能力大为不同。我们发现，凡地方领导人是政治局委员，都会对中央决策产生重要的政治影响，所获中央财政援助额就比相近人均收入水平的地区“占便宜”，当然，其收益也大大高于欠发达地区。这表明，政治资源不平衡也是导致经济资源不平衡格局的根源。
第三，中央财政援助比税制改革前扩大了各省区人均地方财政支出的相对差距。现行的财政转移支付是有利于高收入地区，尽管它们的财政收入能力指数下降，但是其财政支出能力指数却在大幅度提高。“堤外损失，堤内补”，但堤内补偿要高于堤外损失。而低收入地区普遍吃亏，“堤外损失，堤内也损失”，这就是为什么这些省区对中央大为抱怨的主要原因。
第四，中央对各省区人均财政援助额与人均GDP水平相关性极低， 不利于缩小地区经济发展差距。从国际经验看，一个国家各地区人均地方财政收入与人均GDP呈正比，中央对各地区人均财政援助额与人均GDP呈反比，以便均衡人均地方财政收入与人均GDP的相对差距。 在中国，我们发现，各地区人均地方财政收入与人均GDP 呈良好的线性关系，但是，1994年人均中央财政援助额与人均GDP都不呈线性关系， 高收入地区常常获得极高的人均中央财政援助额。实际上，每年中央对地方的财政援助和转移支付额高达2000多亿元，1994年为2337.55亿元， 1995年上升为2470.62亿元，1996年计划为2577.35亿元，但是这一巨额支出，不仅没有能够均衡各地区的人均财政支出相对差距，反而扩大了这一相对差距。
由此可知，分税制作为一项重大的制度创新，已初战告捷，初见成效，由于这项制度本身势必调整原有利益格局，是一场艰难的制度创新，我们还远未达到目的彼岸，从长远来看，它的建立使中国在处理和解决中央与地方关系的制度化方面有了一个历史性的良好开端。
三
为此建议：
第一，进一步提高中央财力，加强中央宏观调控能力。中国作为一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的大国，实行高度集中的中央集权体制是不符合中国国情，同样实行过度分散的地方分权体制也是不符合中国国情。中央集权与地方分权既是对立的，也是统一的。人们往往强调两者的对立，而忽视和追求两者的统一。我们应当实行中央集权－地方分权混合体制，即在地方分权的基础上实行中央集权，在中央集权的领导下实行地方分权，进而达到两者之间的统一与平衡。在这里中央集权和地方分权是互为前提、相互依赖、相互作用的，是不可缺一的。需要指出的是，在目前过度分权的情况下，实行重新集权是十分必要的，它并不是要退回到传统的中央集权体制，相反是在市场经济的微观基础上重新集权，使中央政府能够集中更多的财力，便于“集中力量办大事”，平衡各地方的财政能力；其次加强中央银行的地位与功能，能够有效维持社会的货币稳定，并有效地控制通货膨胀。
提高中央财力是实行分税制的首要目标，也是实行财政转移支付制度的前提条件。提高中央财力，不仅仅是提高中央财政收入和支出的绝对数，最重要的是提高中央财政收入和支出的相对数，即不断提高中央财政收入和支出占GDP的比重。 近期目标是抑制这两个比重继续下降的趋势；中期目标是使这两个比重逐步提高到10%左右；长期目标是要使这两个比重分别达到15%和12%以上。我认为，办法总比困难多，大幅度提高中央财力有很大的潜力，也有现实的可能。可以认为，这两个比重是否上升或下降是反映和衡量实行分税制实际效果的最重要的指标。
需要指出的是，我在与省级领导人座谈时，他们十分赞同“大力提高中央财力”的观点，在涉及“为什么实行分税制后中央财力还在下降？”这个问题时，他们一针见血地指出，这是中央缺乏政治权威的表现，同时中央也缺乏必要的经济惩罚和行政手段。因此，中央应当树立和强化政治权威，绝不允许任何地区以任何理由获得法律和制度规定之外的特权。
第二，依照宪法，中央财政本级重新集权，国务院及其财政部要能够集中财力，办几件全国性大事。从中央与地方的关系来看，中央财力严重不足，中央缺乏政治权威，表现许多各自为政的、闹独立性的地方分散主义。从中央与各部门之间的关系来看，中央本级财力极其分散，大部分财政支出分散到国务院56个部委的手中，实际上国务院总理并没有多少实际财力支配权，大部分由部长、司长甚至处长“打油打醋”了，无法集中中央的有限财力办成几件大事。对此，地方领导人很有意见，不得不“跑部钱进”。一位省长对我讲，他的专职任务是“进京跑部”，不仅要跑一个部，而且还要跑56个部委。中央本级财力分散，许多部门成了不同的利益集团，以追求本部门“预算支出最大化”为目标，强调本部门的局部利益，无论是在财政预算还是投资分配“寸利必争”，进行“明争暗斗”，“相互扯皮”。这已经是公开的秘密。
中央财力极度分散的根本原因是中央财权的统一性受到严重破坏，表现为财权分割。目前中央许多部门不仅依然具有计划经济模式保留下来的过度干预的行政权，例如对直属大中型国有企业的行政干预，而且还拥有变相的财权和庞大的财源，例如各种名义的基金：铁路建设基金、电力建设基金、交通建设基金、港口建设基金、民航基础建设基金、育林基金、煤代油基金，还有养老保险基金、失业保险基金。据财政部统计，1994年这些列入财政预算之外的各类基金筹集额高达2000亿元，相当于财政收入的40%，属于预算外之预算，即属于由中央各部门控制的“第三预算”。中央统一财权的肢解，导致中央统一财政的分散，进而破坏中央政府权威性以及政策效力。
国务院重新集权是有宪法依据的。按照《中华人民共和国宪法》规定，国务院是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制。各部委是国务院的职能机构和办事机构。因此，国务院要适当地集中中央本级财政，至少要使每年新增中央本级财政收入集中于国务院总理手中。应当明确的是，宏观经济调控权属于中央政府，中央财政政策决策权和财政支配权应属于国务院。财政部根据国务院总理的指示制定中央本级财政支出分配方案，并报全国人大及常委会审批。建议将中央有关部门的各类基金统一归口财政部征收与管理，并按年度计划申报、审核、批准，列入中央财政预算支出专项，由财政部和审计署严格监督和审计。
第三，开辟中央新税源是提高中央财力的重要途径。实行分税制以来一个十分突出的问题是中央财政收入增长率大大低于地方财政收入增长率，这反映了中央与地方汲取财政能力以及效率差异甚大。现在的问题是如何有效地提高中央财政收入增长率。提高中央财力的重要途径之一是开辟新的中央专有税收来源，特别是那些便于统计、易于征收、方便督管的全国性专项收入，这比直接从地方强制性地汲取相应的财力政治压力要小得多。
开征股票、债券、期货、外汇等交易税。早在1936年J.M.凯恩斯就提出对股票交易实行征税。他认为，这有利于稳定股票市场，强化长期性基本因素的影响力，防止股市短期投机者的投机行为。1978年美国耶鲁大学经济学教授、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·托宾提出对国际外汇交易征税。他认为大量外汇交易都是为了套汇和投机，通过汇率的波动和国际利差迅速成交而谋取暴利，对合理的长期投资没有什么贡献。1995年联合国人类发展报告建议在全球实行外汇交易征税制度，作为控制全球外汇投机交易的办法（UnitedNations,
1995.
HumanDevelopment Report in 1995,Oxford University Press.）。 实际上，股票和债券等有价证券、期货、外汇交易是富人之间的交易。对富人多征税是国际通行的惯例。建议对股票、债券（包括企业债券和国债）、期货、外汇交易再征收中央专项交易税0.3%（它不同于印花税， 也是0.3%），利用经济手段减缓各种交易的投机性，支持长期性投资， 又不妨碍国内资金流动和国内贸易，并且为国家创造巨大的税收潜力。由于这一新税种便于征税，中央每年可直接获得400 亿元以上的专有收入。1994年仅上海一地有价证券（包括债券、股票等）总额约5.1 万亿元，超过当年全国GDP总量（4.5万亿元），若收取0.3%的交易税， 可获得153亿元的交易税。同时对房地产、 土地以及其它不动产交易征收一定比例的交易税。上述交易税是一笔相当可观的中央专项收入，这比从沿海发达地区征收相同的税收要容易得多，收税成本低得多。
在全国范围内开征社会保障税，作为中央专项收入。实行社会保障是国家的基本职能之一。随着市场化过程，建立和完善全社会范围内的社会保障体制是中央政府的一项基本任务。征收社会保障税是各国政府通常的作法，作为基本社会保障方面都是在全社会范围内制定统一标准、统一征收、统一管理，以便在全社会范围内实行公平分配。根据世界银行统计，在发达国家社会保障税占中央税收总额为28%，发展中国家为6%，而中国1994年还没有实行社会保障税。 实际上我国实行的是社会保障费，但征收十分分散，民政部、劳动部、人事部分别有不同的规定和征收资金，且以“费”的形式而不是以“税”的形式征收，既不统一，又无人监管，在地方大都成为这些部门的“小金库”，连地方政府和人大都无权过问，而且各地方人均支出标准差异甚大，不利于公平分配。这是因为即使由地方政府承担收入公平分配功能，但是在全国范围内收入分配可能是十分不公平的。美国就是把社会保障税集中在联邦政府手中，对全国居民收入进行再分配。建议将现有分散在各部门的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商户）实施社会保障税制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，并列入中央专有支出。严禁各部门自行规定、自行征收、自办金库的作法。根据国际经验，实行社会保障税是公民的政治反对压力最小的税种，因为该税种与公民的切身个人利益密切相关，他们也希望借助国家的力量，以保障在老年时期获得稳定的基本收入。因此要充分利用城镇职工人均收入水平迅速增长的有利时机，及时推出社会保障税的法案是十分必要的。
扩大增值税征收范围，特别是加强对第三产业增值税范围。由于增值税的75%属于中央，因此提高中央财力的一个重要途径是要不断扩大增值税的范围。目前增值税的征收范围主要是在第二产业，而占GDP 总量近1/ 3的第三产业大多以营业税的方式征收，实际赋税率十分低下。这表明，第三产业对税收的贡献比例太低，因此有必要逐步扩大增值税的征收范围。世界银行最近建议，中国增值税的范围应由目前的70%提高到本世纪末的85%（World Bank,1996, The Chinese Economy:Fightiong Inflation, Deepening Reforms, The World Bank,Washington,D.C.）。我们认为这一建议是可取的。
第四，中央专有收入作到“应收”、“尽快”，防止各种减免税和“开口子”造成的中央专有收入大量流失。关税从来都是中央政府的专有收入，但也是中央专有收入的最大漏斗。仅以1993年和1994年为例，全国关税税收分别为256.47 亿元和330 亿元， 同期海关进口额分别为5285.3亿元和10424.6亿元（《中国统计年鉴》 （1995） 第218页和第537页），实际关税税率分别为4.85%和3.71 %，大大低于名义关税税率36%的水平。 若按名义关税税率计算， 中央实际关税流失额分别为1646亿元和3423 亿元； 若扣除必要的减免税，中央实际关税流失也在1000－2000亿元以上，而且外贸进口额越高，关税流失就越大。中央及中央有关部门对特区和许多行业实行五花八门的税收减免，开大大小小的“口子”，导致大量关税名正言顺的流失。建议今后还要进一步降低名义关税税率，取消各种减免税，提高实际关税税率，大量增加关税税收。中央要想提高财力，首先要把自己的“口袋”的钱看住，防止大大小小的“耗子”明目张胆地“偷窃”中央财力。在关税问题上，中央要理直气壮，决不允许任何地方和部门进行“讨价还价”。
第五，取消按1993年税收返还的作法，尽快建立规范的、统一的财政转移支付制度。按1993年基数对地方“税收返还”的办法弊端很大，这是过渡性的措施，也是权宜之计，要尽快结束旧体制，向新体制过渡。 另外， 要逐步缩小地区发展差距， 也要求改变这一制度。 取消按1993年税收返还的“基数法”，就是要重新“洗牌”和重新“摸牌”。其含义：一是中央要把名义收入变为实际收入，即凡属于中央专有收入，增值税、消费税收入，以及与地方共享税收中央部分收入，这些名义收入真正成为中央财政收入，用不着算在地方收入的头上，所以要重新“洗牌”。二是重新“摸牌”，按“因素法”确定各地区财政转移支付额，最重要的因素是按各省区人均GDP水平排序， 有区别地分配中央财政援助额，人均GDP水平相对于全国人均水平越低的地区， 所获得的人均中央财政援助额越高，而高于全国人均GDP 水平的高收入和上中等收入地区，不应获得中央财政援助额，即使获得中央财政援助额，也不应高于低收入和下中等收入地区人均中央财政收入援助额的水平。其次要考虑到少数民族自治地方（指自治区和自治州）的特殊情况，按少数民族人口占总人口比重这一指标作财政转移支付方案的一个权重因素，这一比重越高的地区，所获得的人均中央财政援助额就高。
建立规范的财政转移支付制度其目标有三条：一是能够缩小各地区人均地方财政收入的相对差距，使转移支付之后的各地区人均地方财政支出的相对差距不致过分悬殊；二是保证在全国范围内，各地区人民能够享受全国最低的公共服务，诸如基础教育、基本卫生服务、基本计划生育服务、基本计划生育服务、饮用清洁水、村村通电和减少绝对贫困人口；三是帮助欠发达地区建设和改善基础设施，特别是跨区域性的铁路、国道、大型航空港、光缆通讯等。财政转移支付可分为小口径和大口径两种：凡由财政部核发的对地方政府的财政转移支付额属于小口径：凡属由国家计委和中央部委的重大项目投资和基本公共服务拨款再加上小口径属于大口径，应列入财政部统一监管的范围之内。设计这一方案的依据，不应取决于某些地区的经济既得利益和政治实力，而取决于全国范围内能否有效地缩小地区发展差距。
第六，赋予地方必要的征税权，取消预算外资金，纳入正税，严禁乱收费。与国际比较，中国不仅中央财政收入占GDP比重过低， 而且地方财政收入占GDP比重也比较低。随着经济发展和对外开放。 不仅需要调动中央的积极性，而且还需要调动地方的积极性，不断提高地方汲取财政能力，从一定意义上看，实行分税制就是实行集权与分权的混合模式。除了中央财力集权之外，地方应具有相对独立的财权。中央应赋予地方（主要是省级）必要的征税权，允许开辟地方税种和税源，如商品和服务零售税等，作为权力制约，必须上报国务院及财政部批准。同时取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入正税范围，中央可以不收上来，但要做统一规定和统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收入和支出预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。严禁各地方和单位设置“小金库”，任意支配自有资金。
将排污费改为排污税，并作为地方政府财政专项收入。目前征收排污费有许多弊端，一是征收费用太低，不足以扼制环境污染继续恶化的趋势；二是征收排污费不具有强制性，征收标准随意性极大；三是排污费成为环保局的“小金库”，无人监督其使用和支出，部分排污费成了维持机构运作的“吃饭”费。建议授予地方政府根据本地区的实际情况制定地方排污税征收范围和征收标准，作为地方专项税收，列入政府治理环境污染专项费用，环保局正常运作支出应列入行政事业支出，“各算各的帐”。
开征不动产税，作为地方专项税收。
强化个人所得税征收，提高个人所得税占税收总额的比重。
第七，依据宪法，取消计划单列市和副省级建置，恢复省辖市体制。根据《中国人民共和国宪法》第三十条规定，“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为市、县。自治州分为县、自治县、市。”宪法的这一规定是中国划分政府结构、层次的合法性依据，也是划分各级政府行政权和财权的基本依据。这表明，中国是实行四级政府运行结构，而目前有14个城市由省辖市升格为“计划单列市”，现在又未经全国人民代表大会审议和通过而升格为“副省级”序列，因此中国的行政和财政单位由原来的30个省、自治区、直辖市变为所谓44个省级和副省级单位。显然，所谓副省级序列缺乏宪法依据，也未通过合法程序，使之“名正言顺”，同时也打乱了中国四级政府运行结构，有些省的领导人向我反映这些副省级单位已经成为“独立王国”，变为“省中之省”。这些副省级市本来应当成为各省的经济中心和增长极，由于人为的升格，享受省级行政权、副省级待遇，与所在省形成矛盾。因此建议取消上述14个副省级序列，恢复原有的省辖市建置，中央不再直接领导和管辖这些市的行政与财政事务，将这些权限包括中央与地方共享税收返还给所在城市的省级政府。为了避免引起社会动荡，仍可保留这些城市主要领导人的副省级待遇。需要重申的是，中国划分为30个省、市、自治区的建置不应随意打破或随意变更，即使重新设置，也应按宪法第六十二条规定由全国人民代表大会“批准省、自治区和直辖市的建置”，在全国人大没有批准之前，国务院也无权设置副省级单位。
需要指出的是，制度建设是一个现代国家重要的基本建设，它高于也重于经济增长的基本建设。从短期看，它关系到中国市场经济改革是否成功；从长期看，它关系到21世纪的中国是否长治久安。任何一项重大制度变革，都是对现有利益格局进行调整，必然触及某些利益集团的既得利益，也会受到不同程度的反对和阻挠。从近代世界史看，美国宪法的制定，法国拿破仑法典的制定，日本明治维新的改革，都曾遇到了更为强大的诸多利益集团的反对。而这些变革都是强制性的，并非是自发性或诱导性的。同样，中国的分税制度改革也具有强制性。中央领导人在1993年选择有利的时机，及时推出分税制，在一个拥有12亿人口的发展中大国，进行这场极其深刻的制度变革，其历史功绩和深远影响亦超过美国的制宪家、法国的拿破仑和日本的改革家。现在问题的关键是，分税制已迈出了决定性的第一步，既不能停下来，也不应退回去，只有义无反顾地、谋有策略地向前迈出第二步，即建立财政转移支付制度。
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