从“打破”官僚制到超越官僚制——当代中国执政党建设的另一种逻辑分析，本文主要内容关键词为：官僚论文,执政党论文,当代中国论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来，在我国执政党的发展历程中，由于长期受社会革命改造生产关系、社会关系思想的影响，打破一切组织的等级化、专业化是其基本逻辑，亦即以“打破”官僚制为突破口，改善党群、干群关系，最终实现中国共产党领导无产阶级革命的理想蓝图。改革开放以来，随着国家法治化进程的加快，社会建设目标的提出，制度化建设在党的建设及国家建设中占据重要位置，党内对建立理性官僚制的呼声越来越高，如干部人事制度改革、行政体制改革、公务员制度的建立等等。但是，在制度化、法治化建设的同时也出现了一股超越官僚制的潮流，以责任、回应、公平、合理、参与、透明等为价值标准，以建立社会主义和谐社会为价值目标，探索新时期执政党建设的新途径。因此，当代中国执政党建设出现了另一类批判和扬弃官僚制的逻辑。
一、官僚制的学术含义
学术意义上的官僚制(Bureaucracy)又称为科层制，是德国社会学家马克斯·韦伯通过对工业社会的近距离观察归纳出来的建立在法理权威基础上的组织模式。官僚制有六个特点：(1)固定的劳动分工，即人员的专业化；(2)职员的等级制，即等级化；(3)指导个人行为的一系列规章，即规范化；(4)公、私财产和权力的分离，即法理化；(5)技术资格基础上的人员选择，即技术化；(6)对参与者而言的职位雇佣，即职位分工。官僚制存在于一切现代组织之中，包括政党、政府、企业、工会、社会团体等。在官僚制中，服从是实现组织目标的手段，下级选择服从，是因为他们认为规章或秩序是实现目标最好的方法，因而遵从秩序，而把合理性和平等的伦理搁置一旁。
与传统型组织(依赖继承式权威或魅力型权威建立的组织)相比较，官僚制立足于工业社会发展进程中所需的理性精神，其形成有以下背景：就文化根源看，近代西方理性为官僚制的成长提供了思想源泉；①就经济层面看，市场经济的迅速发展在数量与质量上都对组织管理提出了新的更高要求，组织管理必须精确、有序，能够可持续地完成各种任务，而传统的组织管理模式则不具备这些特征；就政治层面看，随着人们政治参与能力的提高，公共生活面临越来越多的社会压力，要求各种公共组织更加具有效率、守法、程序公正；就法律规范层面来看，现代法律是一种“理性的智慧”，它排除了实践中的功利主义和各种道德解释的可能性，从而使现代组织管理转变为一种可以计算、控制和预期的活动。因此，作为一种组织模式的官僚制具有以下优点。
第一是严格的效率取向。官僚制的优势是精确、迅速、明确、可持续性、保密、统一性和严格服从，因而富有效率。第二是注重法律和程序。韦伯认为，官僚制的理性体现在它的“形式主义”精神。形式化的、非人格化的普遍主义精神是组织文化的精髓，形式化的法律与明晰的规则确定了机构与个人的权限范围与职责内容，个人服从法律与组织规则，不掺杂个人私情。第三是专业知识与专业技术。官僚制要求组织内部的从业人员具有专业技术与专业知识背景，这对于提高组织效率和追求公平精神大有裨益。第四是官僚制的普适性。韦伯认为，官僚制“形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”②。
如果把工业社会看作是农业社会的继替，那么官僚制的出现则是为了否定或破除官僚陋习。所谓官僚陋习，是产生于小农经济、宗法政治基础上的一种依历史沉积、因循守旧而形成的旧式官僚作风、官场规则、官场斗争等隐性或显性的政治行为，包括一整套腐败的经验、文牍主义的风格、裙带主义的用人办法、任人唯亲的办事规则等。传统政治中的门阀制度、血缘、地缘、亲缘是官僚陋习的文化根基，拉关系、讲派系、腐败、封闭、保守是官僚陋习的表现形式。因此，理性官僚制的出现正是为了克服官僚陋习的弊端，其中官僚制理性是为了遏止官僚陋习中的人情主义，官僚制的专业分工是为了遏止官僚陋习中的裙带主义与政治分肥，官僚制的上下服从是为了遏止官僚陋习的散漫与无纪律，官僚制中的政治中立是为了遏止传统政治中的庇护关系，等等。当然，作为一种文化积淀下来的官僚陋习并不容易被根除，相反在一些国家却根深蒂固。
当然，官僚制并非没有缺陷，官僚制也容易滋生官僚主义，这是一种“现代病”。默顿在《官僚制结构与个性》一书中指出，用来确保运转可靠性和充分性的结构手段——规则、纪律、等级制职业等，“也导致过度遵从规章的结果，而这样一来，往往会诱发胆怯、保守主义和技术主义等问题”③。因而，作为一种组织形态的官僚制因其惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸和无效率而遭到批判。“官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主的矛盾；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。”④实践中的官僚制弊端表现为两个方面：一是参与者难题，即参与者在组织中所表现出的异化、不平等、对组织规则的盲从；二是公众难题，即公共组织对公众的诉求可能会因为专业分工、行政管理者专业知识的增加、行政管理阶层利益的发展、信息不对称、激励手段的多样化等因素而对公众诉求回应不及时或拒绝回应。⑤
二、“打破”官僚制：破除官僚主义
以马克思主义为指导思想的中国共产党，不能不受马克思批判官僚制思想的影响。马克思在对资本主义的批判中提出，官僚制组织(主要指资本主义企业)并不是一种简单的以有效完成工作任务为目标的生产系统，而是一种对人的控制和实现利润最大化的权力系统。因而，在分工与专业化面前，工厂工人变成了机器的附属物，只需具备最简单、最单调、最易获得的技能。马克思指出，在自动化工厂里出现了一种趋势：每项工作都被平等化为同一水平，都必须由机器管理员完成。从工厂的等级制度与专业分工入手，马克思批评了建立在理性精神之上的资本主义制度如何使人“异化”，而政治国家则让这种不平等与“异化”达到了顶峰。所以，打破官僚制就是为了建立一个在平等和自由基础上的、以消亡政治国家为目标的共产主义社会，在那里每一个人的全面发展是整个社会全面发展的前提。
与韦伯从“秩序”的角度看官僚制不同，马克思从“冲突”的角度看待官僚制，并发现了官僚制的最大弊端——人在官僚制中的“异化”。马克思批判官僚制的思想影响了中国共产党人在革命战争年代对军队和政党组织等级化的看法。这种反官僚制情怀首先体现在对革命军队的改造中。⑥新中国成立以后，为了实现社会平等，必须“打破”官僚制。毛泽东对所要构建的社会主义大厦做了系统设计：分配大体是平均的；供给制是一种比较好的形式；各种社会组织内部分工都要打破；社会成员的身份是多重的，等等。毛泽东对社会主义时期存在的干部特殊化、官僚主义、等级制度十分不满。他指责，发薪水都要分等级，衣分三色，食分五等，结果是脱离群众，兵不爱官，民不爱官。他还把“等级森严，居高临下，脱离群众，不以平等待人，不是靠工作能力吃饭，而是靠资格、靠权力”等现象看成是资产阶级法权。他说，这种不平等的干群关系必须根除。⑦为此，在人民公社体制中，大力提倡干部下基层，与农民“同吃、同住、同劳动”，倡导干群平等、工农平等；在企业管理中大力推行“鞍钢宪法”，强调“两参一改三结合”，以建立干部、技术员和工人的平等关系；为了达到打破和遏止执政党的官僚化趋势，甚至不惜发动群众运动来监督和遏制党内干部的腐败与官僚主义现象。
但是，随着社会主义改造的基本完成，国家权力扩大了对社会生活的控制，一切社会组织都被官僚化了。这就加大了官僚主义存在于政治和社会生活的可能性。1956年波匈事件以后，毛泽东认为事件的导火线是官僚主义，进而愤慨地批判党内的官僚主义现象。他说：“有些人如果……搞官僚主义，见了群众一句好话也没有，就是骂人，群众有问题不去解决，那就一定要被打倒。现在这个危险是存在的。”接着又说：“我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众、压群众，总是不改，群众就有理由把它革掉。我说革掉很好，应当革掉。”“大民主也可以用来对付官僚主义。”⑧
在既有组织难以寻求“革命”力量的情况下，“打破”官僚制、反对官僚主义只能寻求群众的力量，通过发动群众运动来抵制犯有官僚主义的党委或政府、企事业单位，如开门整党、整风运动的出现。在执政党的领导下，这一切都在有序进行，并在党的领导、群众运动和反对官僚主义三者之间形成了一个互相钳制的动态平衡结构。但在“文革”期间，随着群众运动规模的扩大，“踢开党委闹革命”使党的领导被破坏，平衡结构被打破，社会陷入无序。
总之，改革开放前，“打破”官僚制具有多种含义：既有中共领导人追求社会平等的共产主义的理想情怀，也有对现实生活中社会高度组织化所产生的官僚主义泛滥的担忧；既有对官僚主义困扰的危险的警惕，也有对根存于传统社会中形形色色的官僚陋习的反抗；既有对党的组织生活中人际关系不平等的不满，实现对政党组织的改造，也有打破不平等的人际关系格局，实现对社会结构的改造。从以上特征看，新中国成立后的“打破”官僚制、反对官僚主义运动其实是中共领导的社会革命思维的延续，其目标主要是针对国家在组织化进程中的各种弊端。
三、官僚主义与官僚陋习的新发展
理性官僚制是在执政党提出的“法制化、制度化”建设的背景中逐步完善和发展起来的。改革开放以来，中共对其组织形态进行了调整，表现为：(1)逐步放松对社会的控制，用部分的社会自主治理结构取代全社会的官僚化结构，从而实现国家与社会的部分分离；(2)进一步提拔和任用技术官员；(3)推进党和国家领导体制改革，推进行政体制改革，建立公务员制度；(4)运用市场化力量克服官僚制的弊端；(5)以党内民主带动人民民主，通过二者的良性互动克服执政党、政府中的官僚主义。但是，在理性官僚制的完善与发展中，作为副产品的官僚主义开始滋生，同时官僚陋习也开始抬头形成了一种具有复杂面孔的党内不正之风。
针对不正之风的泛滥，党和国家领导人表现出了高度的警惕。邓小平同志指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中存在的一个大问题。主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。”⑨江泽民同志也指出：“官僚主义在很大程度上源于我国封建社会形成的‘官本位’意识……这种‘官本位’意识，流传了几千年，至今在我国社会生活中仍然有很深的影响。一些共产党员和党的领导干部，也不自觉地做了这种‘官本位’意识的俘虏，于是跑官、买官、卖官的现象就出来；弄虚作假，虚报浮夸，骗取荣誉和职务的现象就出来了；明哲保身，不思进取，但求无过，一切为了保官的现象就出来了；以权谋私的现象就出来了。”⑩
胡锦涛同志在2004年中纪委第三次全体会议上总结了党内包括作风漂浮、好大喜功、脱离群众等十种不正之风，并要求对之警钟长鸣。(11)
这表明，建立理性官僚制的过程遭遇了双重阻力：一是官僚制的副产品——官僚主义；二是从传统社会留下来的官僚陋习。从理论上讲，官僚制越发展，官僚陋习就越少，但官僚主义越来越突出；相反，官僚陋习越发达，建立理性官僚制的阻碍就越大，但现代官僚主义成分就越少，官僚陋习泛滥的破坏性更大。由此看来，要建立一个既没有官僚陋习也没有官僚主义的政党和政府几乎不可能。因此，必须寻求另一种途径：这个途径既不能违背我国正在积极推进的法治化、制度化建设目标，又必须坚决遏止官僚陋习，建立清廉的政党和政府形象。
四、超越官僚制：我国执政党建设的新探索
社会主义和谐社会目标的提出，为新时期党的建设和政府创新指明了方向，即以实现党内和谐促进社会和谐。当前，各地各级党组织在提高工作效率、遏止官僚主义、树立清廉形象、改善党群、干群关系等方面进行了大胆探索。第一，党和国家领导人深入基层调研。为了弥补政党或政府多层级汇报体制中存在的信息截留、信息噪音等缺陷，党和国家领导人每隔一段时间就深入基层，了解基层群众的民生问题，作为党和国家决策的最新依据。第二，党内民主。党的十三大报告提出，以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。沿着这个思路，党内民主蓬勃发展，以保障党员主体地位、党内选举、票决制、党务公开、党代表常任制等为内容的党内民主正在各级党组织中有条不紊地推进。第三，协商民主。当前，协商民主在我国已经突破了西方话语的固有含义，开始体现在三个层面：一是各民主党派、无党派人士对执政党和政府事务的参政议政，即政治协商的过程；二是各级政府在出台公共政策前与群众进行协商的民主恳谈、民主听证的过程；三是在基层群众自治中出现的公民性论坛即社会协商的过程。协商民主有利于扩大不同社会力量参与党和政府的公共事务与决策，有利于促进党和政府决策的科学化、民主化。第四，电子政务。随着互联网技术的发展，以党务公开为目标的电子政务在各级党委政府中被列为重要工作目标，其中书记信箱、市长信箱、主要领导干部与网民在线交流等党群、干群交流模式已成为一种时尚。第五，县(区)、乡两级干部进村、进社区。县(区)、乡两级干部常年深入农村、深入社区，为人民群众解决实际问题，这对于探索“后税费”时代县、乡两级干部角色转变具有重大意义。第六，领导干部“大接访”。为了更加深入了解群众疾苦，切实为群众解决实际问题，中央要求全国市(地区)、县(区)两级党委、政府实行领导干部“大接访”制度，要求按照市(地)主要领导干部一个季度接访一次、县(区)主要领导干部一个月接访一次的标准认真处理好群众来信来访事件，按照合情、合理、合法的原则，尽量将各种社会矛盾处理在当地。第七，“一对一帮扶、结对子”。为了切实解决困难群众的生产、生活问题，帮助困难群众脱贫，各地党委、政府纷纷开展党员、干部与贫困群众“一对一”帮扶或称“结对子”的活动。第八，党内关爱与帮扶机制。为了激发普通党员、党员干部关心和帮助贫困党员，切实解决贫困党员的生产生活问题，最终实现以党内和谐促进社会和谐，近年来，各级、各地党组织都在大胆探索，积极寻求建立党内帮扶和关爱机制。
当前，我国执政党的建设中出现了一种新气象，既继承和发扬共产党的群众路线的精髓，以超越官僚制的新思路克服官僚主义和官僚陋习，建立牢固的党群、干群关系。
注释：
①[德]马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，三联书店1992年版第48页。
②[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，商务印书馆1997年版第248页。
③④转引自[澳]欧文·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版第47页。
⑤[美]理查德·斯格特：《组织理论》，华夏出版社2002年版第307—328页。
⑥[美]斯诺：《斯诺文集》第3辑，新华出版社1984年版第104—105页。
⑦席宣、金春明：《“文化大革命”简史》，中共党史出版社1996年版第66页。
⑧《毛泽东选集》第1版第5卷第324、326页。
⑨《邓小平文选》第2卷第327页。
⑩江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社2001年版第447页。
(11)胡锦涛：《在中纪委第三次全体会议上的讲话》，2004年1月12日。