关于PPP项目实施绩效管理的几个重要问题
●梅建明 张 宽
【摘 要】 随着PPP项目的落地率逐渐提升，许多项目将陆续进入运营阶段，实施PPP项目绩效管理的重要性和紧迫性日益显现，而在目前PPP项目绩效管理操作的实务中还存在着诸多问题，如评价指标体系碎片化、评价指标设置不合理、评价方法单一等问题。本文探究了目前PPP项目绩效管理的重要问题，主要研究了PPP项目实施绩效管理的紧迫性、PPP项目绩效评价指标体系的构架以及对PPP项目绩效评价方法进行了梳理分析。建议健全PPP相关法律制度体系、完善绩效评价理论和方法、加强全生命周期绩效管理以及加快人才培养等。
【关键词】 PPP项目 绩效管理 绩效评价
一、引言
随着我国经济进入了由高速增长转向高质量增长的新常态，人们对于公共产品和服务的需求逐渐增加，这与目前各地方政府所具备的公共产品供给能力之间存在着一定的缺口。为了解决这种现状，提高公共产品的供给效率，同时也为民间资本创造更广阔的投资领域，2014年财政部发布了 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，开始大力推广PPP模式在公共基础设施领域的运用。所谓PPP(public-private-partnerships)，指政府和社会资本以为社会提供公共产品和服务为出发点，达成特许权协议，形成一种利益共享、风险共担、全程合作的伙伴关系。PPP模式有效解决了政府在基础设施方面资金短缺的问题，使得市场的优势得到发挥，因此PPP作为新型公共基础设施和服务的供给模式得到了各方的青睐。根据财政部PPP中心2019年6月月报数据显示，自2014年来至今，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目共有9036个，总投资额达到了13.6万亿元，累计落地项目数5811个，投资额为8.8万亿元，落地率为64.3%。随着PPP项目的陆续落地和实施，PPP项目的绩效管理就提上议事日程。
根据 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）等文件规定，要全面实施PPP项目绩效管理，将PPP项目支出纳入政府年度预算，强调落实按效付费机制，让绩效管理成为规范PPP项目发展的重要举措。因此无论是从顺应国家财政预算制度改革层面，还是从规范项目运作、项目付费依据角度，PPP项目绩效管理都显得尤为重要。目前财政部对PPP项目绩效评价管理还没有形成系统的标准和规范，所以亟须构建出针对PPP项目的绩效评价框架体系，从而全面实施对PPP项目的绩效管理，实现按“效”付费，保证公共产品和服务的供给质量和效率。
整体来看，目前学界从不同行业、阶段、维度、理论方法对PPP项目绩效管理进行了深入研究，但理论层面偏多，主要集中于框架性的探讨，缺少对于PPP项目绩效管理具体问题的分析，因此对于当前实施PPP项目绩效管理所面临的重要问题进行探究极为重要，这对于我国现阶段PPP项目的发展有着重大的理论和实践意义。
二、PPP项目实施绩效管理的必要性
（一）PPP项目绩效管理的政策要求
在PPP项目的发展过程中，PPP项目绩效管理对于PPP项目的顺利发展起着关键作用。国家相关部门出台的多个PPP相关政策规章和实施细则文件都提到了对与PPP项目绩效管理相关的要求，最早的是财金〔2014〕76号文，提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”随后相继发布了财金〔2014〕113号、发改投资〔2014〕2724……财金〔2019〕10 号文、财金〔2019〕39号文等（如图1）都提到了PPP项目绩效考核、绩效监测、绩效评价等绩效管理范畴的内容，着重强调了实施PPP项目绩效管理的重要性和必要性，明确指出所有PPP项目回报收益必须与绩效评价结果挂钩，并将评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策和完善PPP模式制度体系的参考依据。此外，2018年9月，国务院发布了 《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出要积极开展政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理。因此全面实施PPP项目绩效管理不仅是贯彻落实我国PPP项目相关政策的内在要求，而且顺应了国家预算绩效管理制度改革的趋势，为国家治理体系和治理能力现代化建设做出了有力的推动。
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图1 我国PPP项目绩效管理相关政策梳理
（二）PPP项目发展的现实需要
根据PPP项目各实施阶段的具体目标要求逐级设定绩效评价指标。主要包括基础指标、行业指标、经济指标、社会指标、环境指标。其中基础指标是指适用于大多数PPP项目都需要考核的指标，如安全管理、卫生管理等。行业指标则根据具体行业，设计具备行业特点和标准的绩效评价指标，如轨道交通运输行业的车流量，环境保护领域中的水污染治理等。经济指标主要是根据项目产生的经济效益而设计的考核指标。社会指标，主要就项目对当地人文环境、社会价值等影响方面设计的考核指标。环境指标体现的是生态效益，主要是根据项目的运行对环境所产生的可能影响方面设计考核指标，比如噪音污染等。上述指标的设定都属于静态指标，由于PPP项目的合作周期一般在10年以上，因此不同时期应结合项目实际情况对绩效评价指标进行动态调整和更新，以适应不同时期项目绩效考核内容，避免考核内容空洞流于形式，实现PPP项目绩效评价动态管理。
（三）PPP项目全生命周期发展要求
物元分析法是一种通过引入物元理念，能够将“质”和“量”的评价分析进行有机结合的系统的科学评价方法。主要是对矛盾问题或者不相容问题进行研究分析，旨在找出解决矛盾问题或不相容问题的内在规律和方法。这种方法能够解决对于矛盾问题的评价，具有思维科学、系统科学、数学三个学科的特点，但是依赖于经典域和节域的确定，而经典域和节域的确定标准可能受行业数据限制。目前已有学者运用这种方法对具体的PPP项目进行过绩效评价的尝试，但整体而言，研究偏少，存在着一定的操作难度。
三、PPP项目绩效评价指标体系的构建
PPP项目绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的主要技术指标，应根据PPP项目绩效评价的主体、目标、内容以及不同实施阶段的产出需求，结合相关政策法规、行业标准和技术规范、项目实施方案以及项目合同等，科学合理的设定绩效评价指标，并尽可能做到量化、明确、可靠、客观、合理。而对于PPP项目绩效评价指标体系的内容设计应以PPP项目的全生命周期为基础，包含PPP项目建设期评价指标、运营期评价指标，以及移交阶段评价指标。其中建设期评价指标的设定主要围绕工程进度管理、项目质量、安全管理、合同管理等维度，并且以竣工验收合格为前提。运营期评价指标的设定主要围绕项目产出、公司运行管理、资源运用控制、安全管理、信息公开、经济效益、社会效益、生态效益、公众满意度、可持续性等维度，以结果导向为原则。移交期评价指标的设定主要围绕移交清单、移交技术要求、移交时项目设施状况、验收及移交前后公共服务的持续稳定达标供应等维度。从PPP项目绩效评价指标体系构建框架来看，主要包括指标的设定、指标权重以及评价标准。
（一）按级次设定指标
根据财政部PPP中心2019年6月报数据显示，政府付费类PPP项目占比24.7%，可行性缺口补助类PPP项目占比66.2%，使用者付费类PPP项目占比9.1%，政府负有支出责任的政府付费类和可行性缺口补助类合计占比达到了90.9%，这就意味着未来政府会面临着巨大的财政支出压力。国办发〔2015〕42号文明确规定，无论是政府付费类还是使用者付费类项目都要与绩效评价结果挂钩，因此在当前时期，PPP项目绩效评价管理显得格外重要，它不仅是社会资本方获得投资回报的依据，而且是改善政府支出绩效，提高财政资金使用的经济性和效率性的重要手段。
（二）分配指标权重
指标权重是指指标在整个评价体系中的相对重要程度。不同PPP项目具有不同的目的和意义，项目要求和标准也存在着差异，因此对各指标的权重分配不能千篇一律，否则便无法发挥绩效评价激励约束机制的作用，如在轨道交通项目中，财政补贴与轨道交通运营安全和服务质量相挂钩，那么就要加大安全与质量相关考核指标在绩效指标体系中的权重，而环境保护类项目就可以以环境保护、污染控制作为考核重点。根据财政部办公厅于2019年5月发布的《关于征求对<政府和社会合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）>意见的函》（财办金 〔2019〕39号）中明确提到确定PPP项目绩效评价指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等，这四种方法也是目前学界、咨询机构使用较多的PPP项目绩效评价指标权重分配方法，具体使用要结合绩效评价指标的特点及要求来使用。
（三）确定评价标准
评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度，一般包括行业标准、计划标准、历史标准以及国家相关部门认定的标准等。因此，PPP项目绩效评价标准的设定不仅要依据现有的行业标准、计划标准、历史标准等，还要结合PPP项目各阶段的产出要求和利益相关者的要求，不能脱离客观现实条件，才能保证绩效评价结果的准确性和科学性。
四、PPP项目绩效评价方法
（4）要注重平时的维护和保养工作，保证相关设备不发生故障，尤其是要做好润滑和涂油工作，使得设备能够高效工作，提高处理效率[2]。
（一）平衡记分卡法
模糊综合评价法的核心要旨根源于模糊数学的隶属度理论，可以对一些边界不清晰、模糊的、不易量化的问题进行量化处理，最终进行定量评价，但是也存在着一些问题，如依赖于专家打分，主观性强；确定隶属度函数时较为繁琐，且没有一套统一的隶属函数方法。在PPP项目绩效评价过程中，一般会结合层次分析法来使用，先构建层次结构模型，然后采用模糊综合评价方法对数据进行统计分析，这样使评价结果更具科学性和可信度。
专家共识推荐:膀胱肿瘤电切术中应仔细止血，保持视野清晰，肿瘤切割完成取出标本后应再次镜检，重复止血，以减少术后出血几率。
图2 基于平衡计分卡法PPP项目绩效评价内容图
（二）关键绩效指标法
关键绩效指标（KPI）法是目前企业进行绩效管理过程中最为常用的一种方法。其理论原理又称“二八原理”，即：某一企业在生产创造价值的过程中，其内部20%的关键人员的付出为该企业贡献了其生产价值的80%，意味着往往最终目标的实现主要是因为少数关键因素在发挥着主导作用。因此，围绕PPP项目最终战略目标，找出影响PPP项目成功的关键因素，从关键因素中设定关键绩效指标，从而对PPP项目实施绩效评价并且持续改进。这种方法与平衡计分卡法有相似之处，都需要围绕最终战略目标进行绩效评价。目前在实务操作中还存在着一些问题，如针对项目成功关键绩效指标的确定，不能有效的反映关键影响因素的作用，契合度不高，存在着指标确定随意的情况，这样就使绩效评价结果不能真实反映项目执行状况，难以实现后续绩效管理过程中的“帕累托改进”。因此要加强KPI绩效评价能力，首要是提高关键绩效指标与项目成功的关键因素之间的匹配程度，从而增强指标设定的科学性和有效性。
（三）层次分析法
层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)是指在面临决策选择时，可以将影响决策的相关因素按照不同级次目标进行分解，根据各级次目标的相对重要性的排序设置相应层级指标并赋予相应的定量权重，然后逐级比较分析，从而做到定性和定量指标有机结合的综合评价。这种方法的优势在于能够系统性的对决策进行评价分析，简洁实用，但是对于定性的因素考虑较多，定量的数据分析较少，主观性较强。目前在PPP项目绩效评价研究中，许多学者会运用层次分析法来设定PPP项目绩效评价指标的权重，科学性和实用性均较强。
（四）模糊综合评价法
纵观我国整个PPP项目绩效管理的发展历程，目前无论是从国家层面还是具体项目，都对PPP项目绩效管理工作十分重视，并且对绩效评价指标体系的构建和评价方法的确定上做出了一些探索，取得了一些成绩，但是仍然还需要进一步努力，对此提出几点建议：
BSC（Balance Score Card,平衡计分卡）是目前学界研究最多、认同度最高的PPP项目绩效评价方法。它由哈佛商学院罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿于1992年发明，这种方法以项目最终战略目标为核心，突出强调“平衡”理念，不再局限于使用单一的财务指标去评价项目组织绩效，而是围绕财务维度、顾客维度、内部流程维度、学习与成长维度共四个维度去设计绩效指标，从而全面的、多维度地对项目组织绩效进行评价。这种方法对于PPP项目绩效评价的适用性就在于方法本身所贯彻的“平衡”理念，首先，可以平衡多方利益。由于PPP项目参与主体众多且各主体之间利益关联度较高，存在一定的“利益联动性”，因此考虑到这一特点，PPP项目所追求的最终战略目标应以所有利益相关者的目标诉求为集合，综合考量并保障各方利益诉求能够有效实现。其次，可以平衡PPP项目的经济性和社会性。PPP项目是以公共基础设施作为实施对象，具备着公共产品的特性，因此不仅要关注PPP项目所产生的经济效益，还要以PPP项目的社会性和公益性作为评价重点，不能有所偏倚。最后，可以平衡PPP项目的短期和长期目标。PPP项目一般符合地方政府的发展战略规划，并且投入大、合作周期长，因此PPP项目的短期目标是项目顺利完成，而长期目标应该注重PPP项目的长远发展，为地方经济社会的发展所做出的贡献，不能局限于眼前。结合上述分析，根据平衡计分卡法的平衡理念和PPP项目自身的特点，可明确PPP项目运用平衡积分卡法进行绩效评价的基本内容（如图2），具体维度的设置可根据PPP项目的实际情况进行添加，比如对于垃圾焚烧或者污水处理类PPP项目，对于环境的影响至关重要，为了突出评价重点，可单独设立环保维度进行绩效评价。
（五）物元分析法
PPP项目不同于传统的政府投资项目，PPP项目全生命周期包括识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，因此项目合作周期长、项目内容复杂、管理难度高、未来的不确定性较大，那么其存在的风险也远远高于一般投资项目，要保证PPP项目全生命周期各阶段的平稳运行，就需要做到各阶段各环节的风险可控。同时政府和社会资本方还仍然存在着长期的“委托-代理”关系所产生的信用问题，很有可能由于信息不对称而使双方造成损失，不利于PPP项目最终公共服务利益最大化目标的实现。因此要以绩效管理为手段，充分识别PPP项目全生命周期各阶段所存在的风险，控制项目风险发生的可能性，从而保证良好的市场条件，提高社会资本参与的积极性，激励社会资本强化技术创新、管理创新，从而最大程度的保证公共产品或服务的质量和效率，为社会公众提供更多优质的公共服务，同时能够监督社会资本切实履行相关职责和义务，降低政府参与PPP项目中因信息不对称所造成的风险损失，提升政府投资决策质量和行政监管水平，保证PPP项目平稳规范的高质量发展。
粒粒背着柔软的羊皮手套走在顺古镇，走到古旧的青石小路上，高跟鞋哒哒作响，敲碎了一巷子的清寂。真是美，小巷子，石板路，树是绿的，草是青的，河水清凌凌蜿蜒，猛然从繁华的大都市置身其中，好像进入了另一个世界。
理论界的分析主要集中于上述几种评价方法，而从国家政策层面来看，目前还没有PPP相关的政策文件对此进行详细说明，不过从2017年9月财政部印发的 《管理会计应用指引第600-603号——绩效管理相关应用指引》中可以看到，其中详细介绍了关键绩效指标法、经济增加值法、平衡计分卡法在企业绩效管理过程中的运用。但是在实际操作过程中，2019年5月湖北省荆门市印发了《关于进一步规范PPP项目绩效考核工作的通知》（荆政社合发〔2019〕1号）中明确提出了PPP项目绩效评价的方法有比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等。可见目前理论界和实务界对于PPP项目绩效评价方法的运用还存在着一定的出入，在实际操作过程中更加重视评价方法的可操作性，学界分析主要侧重于绩效评价方法对于PPP项目的理论适用性，缺少对于实际案例的运用和验证。因此对于PPP项目绩效评价方法的选择，应当做到“因事而化”，根据项目所属行业特点、运作方式、回报机制等实际情况差异化选择，选择最适宜该项目的绩效评价方法。
五、结论与建议
模糊综合评价法（fuzzy comprehensive evaluation method）是运用模糊数学和模糊统计方法，对影响实务优劣的各个因素进行综合考虑并科学的做出评价。
对于PPP项目绩效评价方法的运用，目前无论是在理论界或是实务界都有不少学者对此进行了探讨，经过对于文献的梳理发现，主要包括平衡记分卡法、关键绩效指标法、层次分析法、模糊综合评价方法、物元分析法等。
（一）健全PPP项目绩效管理制度体系和法律体系
PPP项目绩效评价管理离不开政府的指导与监管，因此国家层面首先应尽快制定出全面完整、科学有效的PPP绩效管理相关管理办法、实施细则、评价指南，明确绩效评价目标、原则、主体、方向，以及绩效评价服务的对象，最终形成系统的PPP项目绩效评价管理规范制度体系，从制度层面为全面实施PPP项目绩效管理提供根本保障。其次，PPP项目绩效评价仍由政府部门占主导，相较于社会资本拥有了更为强势的主动权和话语权。政府会基于社会资本提供的公共服务质量进行评价并支付相应费用，但政府绩效评价行为还缺乏相应法律体系的制约，恐难以做出符合双方最大利益的客观评价，导致在一定程度上损害社会资本的利益，同时也是对于双方契约精神的考验。因此可借鉴英国、加拿大等发达国家经验，健全PPP项目绩效评价的监管和法律体系，让绩效评价管理有法可依、有章可循，更加科学有效地发挥监管作用，保障合作双方的合法利益，推动PPP项目平稳规范发展。
（二）完善PPP项目绩效评价的理论和方法体系
PPP项目绩效评价需要完整的指标体系和科学、合理的评价方法，需要进行全方位、立体化的评价。目前，PPP项目绩效评价的主体、对象、目标和指标选取不能完整地反映PPP的全貌，评价体系设计缺乏系统性规划。绩效评价指标体系并不全面，在绩效评价指标的设计和权重的分配上较为片面，如将社会资本的日常工作数量等指标作为绩效考核的重点，规定运营过程中员工出勤天数、巡视次数等，并且绩效评价指标内容还存在着泛化的问题，如“不完整、不整洁、不完好”等评价指标没有量化标准，指标权重千篇一律，没有根据项目的实际情况进行科学的合理分配。而对于绩效评价方法，目前大多数PPP项目采用的是较为通用的KPI绩效评价方法，通过设置一些评价指标，由实施机构进行打分，然后根据打分结果作为政府付费依据，然而很多PPP项目并不适合采用KPI绩效评价方法，而仍然照搬照抄，没有根据PPP项目的属性对评价方法进行差异化选择，因此需要进一步完善PPP项目绩效评价的理论和方法体系。
（三）加强PPP项目全生命周期绩效管理
PPP项目绩效管理应该严格控制项目全生命周期各阶段绩效评价的要求和结果的运用，完善按效付费机制。目前在PPP项目中，对于大多数的政府付费和可行性缺口补助项目主要采用 “可用性+绩效付费”的回报机制，然而在实际操作过程中却变成了 “建设可用性+运营维护绩效付费”的方式，即大部分的政府支出责任与建设期的绩效评价结果相挂钩，只要满足了建设期的绩效评价指标，达到了竣工验收的标准，政府就要按照合同约定向社会资本方付费，相当于提前固化政府支出责任，而运营期的收益只跟运营期的绩效考核结果相挂钩，意味着运营期如若绩效考核结果不合格也只会扣除运营期的费用，因此这就变成了名义上的“PPP”模式，实际上是加长版的BT模式，因此亟须加强PPP项目全生命周期绩效管理。
百米林带中灌木和地被的应用数量相对较少。灌木层植物中应用频率排在前3位的分别是八角金盘、海桐、桂花。八角金盘耐阴性强,适宜植于林下,在绿带中应用频率高。地被层植物中应用频率排在前列的分别是麦冬、沿阶草、吉祥草,藤本在调查中出现的频率较低,立体绿化的应用量几乎为零。
（四）加快PPP专业人才、机构的培养
目前财政部、发改委等部门都建议引入第三方评价机构对PPP项目实施绩效评价，这样有助于保持PPP项目评价的独立性、客观性、公正性和科学性。但是PPP项目具有极强的综合性，涉及经济、金融、工程、税务、法律等多个专业学科知识，并且涵盖了基础设施和公共服务的大多数行业，这对开展PPP绩效评价机构和专业人员的资质和能力提出了更高的要求。因此需要根据PPP项目绩效评价管理的逻辑和知识体系，加大培训力度，贯彻PPP项目绩效理念，加强PPP项目绩效意识，培养专业人才和团队，建立专家库，加强研究，总结成果。通过机构建设、能力建设和人才队伍建设，提高PPP项目绩效评价与管理的质量。
(2)担任专册组织完成1个项目中至少1个阶段的设计工作，掌握项目的设计过程、专业接口等技术问题，同时锻炼项目组织协调能力。
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（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
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