村级互助基金的组织治理：问题类型、制度特征及其有效性&基于5个省160个样本村的实证分析_委托代理论文

村级发展互助资金组织治理：问题类型、制度特点及其有效性——基于5省160个样本村调查的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,样本论文,村级论文,有效性论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      自改革开放以来，中国农村信贷扶贫事业经历了3个阶段：20世纪80年代的信贷补贴阶段，90年代末期开始的农户小额信用贷款阶段，以及进入新世纪以后由财政与扶贫部门联合开展的村级资金互助阶段。所谓村级发展互助资金(以下简称“互助资金”)，是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。与单纯依赖政府财政资金直接补贴农村信贷以及依靠市场机制尤其是商业市场利率(如非政府小额信贷)的前两种信贷扶贫思路不同，互助资金体现了新形势下政府部门在贫困地区开展信贷扶贫项目的新理念，即从政府、市场及社区三管齐下，共同助推贫困地区与贫困群体的金融发展能力。它具有两个鲜明的特点：一是强调政府的资金支持。实践经验表明，农民尤其是贫困地区农户之间开展信用合作往往面临启动资金不足的困境①，互助资金实践中注意到了这一问题，并规定政府给每个项目村提供10万～15万元的财政扶贫资金用于项目的启动。二是强调成员主导，即由成员出资、参与并自我管理。互助资金组织内生于农村社区，明确了社区与贫困群体在组织管理中的主体地位，其理事会和监事会均由成员民主选举产生，资金管理制度与贷款政策亦由村民民主商议，试图通过发挥成员参与、产权激励及民主管理来实现覆盖贫困与可持续发展的组织目标。

      自2006年试点以来，互助资金得到了迅速发展，无论是从覆盖范围还是从推进速度来看，其所表现出来的势头在中国财政扶贫历史上都是前所未有的。随着试点范围的不断扩大，互助资金的发展状况得到了学界与政策层越来越多的关注：一方面，互助资金所具有的缓解贫困地区、贫困群体正规信贷约束以及资金供给成本低(刘西川，2012)的两大制度优势在实践发展中日益凸显；另一方面，其运行过程中所出现的问题和风险，如资金动员困难(杜晓山，2009)、偏离贫困群体(汪三贵等，2011；刘西川，2012；林万龙、杨丛丛，2012)以及贷款风险高(黄承伟、陆汉文，2010)等也令人感到担忧。

      国内关于互助资金治理状况的研究集中于对其运行机制及绩效的考察与评价。例如，曹洪民(2007)基于仪陇试点考察了互助资金设计逻辑、运行机制及绩效；林万龙和杨丛丛(2012)利用计量分析考察了互助资金瞄准贫困的实施效果；黄承伟和陆汉文(2010)利用7省9县18个互助资金试点的调查资料考察了互助资金控制风险的机制与手段。已有研究虽然阐释了互助资金的创新机理并证实了其优势的存在，却存在以下3个方面的不足：第一，未能从组织治理角度深入剖析其有效运行的内在基础。这和国内学界长期以来对信贷扶贫尤其是小额信贷的研究主要集中于信贷产品、程序与技术方面，而对它们赖以支撑的组织结构、治理机制较少关注有关。作者认为，一些被认为能够有效提升贫困覆盖与可持续性的金融产品和技术之所以在中国“复制”的效果差强人意，其主要原因之一就是决策层与研究者对从治理角度出发研究和改进组织运行绩效的长期忽视。第二，偏离核心治理问题。关于治理问题，已有研究忽视了互助资金组织目标的双重性、内部利益主体关系的复杂性以及外部环境的特殊性，未针对上述特征发展出适用的分析框架，而仅仅简单套用商业银行治理理论及框架来研究互助资金组织的内部治理及外部监管，片面地将所有者与经营者之间的委托代理问题视为组织治理的关键，这样做既无助于从理论上打开互助资金组织这个“黑箱”，难以解释清楚其资金动员困难、偏离贫困群体以及贷款风险高的真正原因，同时也极易对政策制定思路产生误导。第三，样本量有限。已有研究要么采用案例研究，关注某个或某几个有特殊性的样本村(曹洪民，2007；刘西川，2012)；要么将注意力集中在参与农户身上(汪三贵等，2011；林万龙、杨丛丛，2012)；即使有研究以机构或村为单位来展开调查，所使用的调查样本也很有限，例如黄承伟和陆汉文(2012)的调查只包含了18个项目试点；而张敬石等(2013)虽然调查了安徽省109个项目村，但其所提供的有关互助资金治理状况的信息不够充分，且仅能代表安徽一省的情况。调查数据应与研究目的相匹配，较少的样本村或互助资金试点的调查信息显然难以支撑严谨、有效的实证分析。在这种情况下，对互助资金组织治理现状进行大规模调查和深入研究就显得尤为必要与迫切。

      为此，作者对贵州、四川、山东、安徽和河南5省160个村互助资金组织治理状况进行了实地调查。借助该调查收集的信息，本文试图在把握此类组织治理特殊性的基础上，概括中国互助资金组织治理结构与机制的主要特点，并围绕其治理问题的具体形式评价其治理制度的有效性。与同类调查研究②相比，本研究具有两个特点：一是强调治理的重要性和治理问题的特殊性。对互助资金长远发展来说，成员的主体权利及其实现是比贷款产品、贷款技术更重要的问题，而治理制度则是保证成员主体权利的根本；更为重要的是，本研究在分析中着重揭示了此类组织所特有的净储蓄者—净借款者问题，并认为这是此类组织治理的要点。二是调查数据的代表性。考虑到不同地区互助资金在发起成立、实际运行以及管理制度方面差异较大，本调查在较大地域范围(5个省)抽取了较大的样本量(160个村)，所获取的互助资金治理状况信息将更具一般性和代表性。

      本研究的理论价值与政策意义在于揭示出现阶段互助资金组织治理问题的具体类型，并探讨了现有治理制度之于治理问题的有效性，进而提出改善互助资金治理现状的政策建议。下文的实证分析表明，中国互助资金仍面临成员—管理者和净储蓄者—净借款者两类治理问题的严峻挑战，完善其治理制度的关键在于，真正实现成员民主管理并且有效激励和保护净储蓄者。

      二、一般理论分析

      互助资金治理研究一方面要以一般公司治理理论为基础，可以借鉴其理论体系、核心概念和研究方法等，另一方面还要考虑互助资金组织治理的特殊性。二者共同构成互助资金组织治理研究的理论基础。

      (一)一般公司治理理论

      所有权与控制权的分离，以及由此产生的所有者与经营者之间的委托代理关系，是一般公司治理问题产生的根源。只有在充分理解委托代理关系的基础上，才有可能较好地解决谁拥有控制权、谁应拥有控制权等一系列公司治理制度安排问题。

      由Ross(1973)、Grossman和Hart(1983)及Holmstrom和Milgrom(1991)等开创的委托—代理理论及应用模型分析，主要解决委托—代理关系中存在的信息不对称问题。其解决思路的要点在于，如何通过一套激励制度促使代理人采取适当行动，最大限度地增进委托人的利益。委托—代理理论的最大贡献就是基于信息不对称的理论研究所提出的激励措施，即在委托人与代理人之间按一定比例分配剩余索取权，将剩余分配与经营绩效挂钩。这是目前绝大多数两权分离的公司对经营者实施激励的方法，不同的只是剩余索取权的分配比例。

      而激励理论主要从显性激励和隐性激励两方面分析委托者与经理之间的激励兼容问题。从显性激励来看，可引入监督机制等方式来增加一些关于代理人的行为信息，降低委托人与代理人之间的信息不对称程度，还可以对经理进行一定程度的激励，以实现股东与经理之间的激励相容。从隐性激励来看，可以借助代理权竞争、声誉等机制迫使经理人努力工作。

      对于现代公司利益冲突双方——投资者(股东)和经营者，公司治理一方面需要通过产权安排向投资者提供投资的激励，以解决合约不完全的问题；另一方面则需要通过治理机制的设计和实施向经营者提供努力工作的激励，以解决信息不对称问题。公司治理因此可以区分为治理结构和治理机制两个层次(郑志刚，2010)，本文对互助资金治理制度安排的分析也是按照这两个层次展开的。

      应当看到，一般公司治理理论主要关注的是所有权与经营权分离背景下的所有者与经营者之间的委托代理关系，治理结构与治理机制(尤其是激励机制)方面的分析也基本上围绕这一委托代理关系展开。从适用性来看，一般公司治理理论显然不能直接用于互助资金管理者—借款者、净储蓄者—净借款者两类委托代理关系的分析，但激励相容应成为分析和解决上述委托代理关系的“参照”。

      (二)互助资金治理特殊性

      从理论上讲，互助资金组织治理有其特殊性。具体而言：首先，互助资金组织强调覆盖贫困与可持续发展双重目标，不以利润最大化为唯一目标；其次，此类组织内部包括成员、管理者、借款客户等多种利益相关者(Poyo et al.，1993)，他们之间形成复杂的委托代理关系；再次，具有一定的封闭性，其资金除了国家财政资金外，剩余的大部分由成员提供，这种封闭的所有权结构使得此类组织天然缺乏与股票市场、控制权市场及经理人市场的衔接，因此，此类组织在利用市场机制来治理内部利益冲突方面存在先天缺陷；最后，强调民主与自治。此类组织强调成员所有与成员自治，前者表现为成员资格与投票权不可分割，资金提供者和使用者都拥有剩余索取权，并按照各自所占股份分配红利；后者表现为按照“一人一票”等民主原则制定管理章程与办法，并从成员中选出合适的管理者来负责组织的日常事务。

      接下来，作者试图围绕这种治理特殊性分析互助资金组织的治理状况，即首先对治理问题进行分类，然后分析治理结构与机制的特点，最后评价治理制度安排的有效性③。

      1.治理问题分类

      所谓治理问题是指组织内部不同利益主体之间的委托代理问题。互助资金组织的成员可以分为：管理者、普通成员、借款者，从资金流入与流出来看，成员又可分为净储蓄者和净借款者(Guevas & Fischer，2006)。图1描述了组织内部各利益主体之间的委托代理关系，依次是：成员与管理者之间的委托代理关系(Ⅰ)、管理者与借款者之间的委托代理关系(Ⅱ)，以及净储蓄者与净借款者之间的委托代理关系(Ⅲ)。上述3类委托代理关系决定了此类组织存在以下治理问题：成员—管理者委托代理问题、管理者—借款者委托代理问题、净储蓄者—净借款者委托代理问题。

      

      图1 互助资金组织内部利益主体委托代理关系

      (1)成员—管理者委托代理问题。互助资金组织是由多个农户组织起来的“共有”组织，但一般成员不可能在所有问题上都有能力和机会参与经营管理决策，因此须委托部分成员代为管理，这就产生了成员—管理者委托代理问题。治理该问题的关键在于，防止管理者因与成员目标函数不一致而出现不当行为④。

      (2)管理者—借款者委托代理问题。这一治理问题即通常所说的发生在借款者与贷款者之间的逆向选择和道德风险问题(Banerjee et al.，1994)。所谓逆向选择，是指在信息不对称的情况下，贷款者提高利率则会将从事低风险项目的借款者排除出去，而将从事高风险项目的借款者吸引进来，从而增加了贷款风险；而道德风险是指在信息不对称的情况下，贷款者提高利率则会促使从事低风险项目的借款者转而选择高风险项目。治理该问题的关键在于，如何对借款者及其融资项目进行有效甄别和监督。

      (3)净储蓄者—净借款者委托代理问题。根据投入资金(包括入股与存款)和借贷资金的相对数量，可以将互助资金组织成员分为净储蓄者和净借款者。从最大化自身利益角度出发，这两类成员之间存在直接的利益冲突，其最优决策行为存在明显差异，净储蓄者倾向于通过提高借款利率与控制风险来增加盈利与分红，而净借款者倾向于通过诸如降低借款利率、放松担保条件等手段使他们更有利地获得贷款。Taylor(1971)、Smith(1984，1986)等研究揭示了此类金融组织在净储蓄者和净借款者之间分配剩余的机理以及均衡无法实现时所产生的后果。多数情形(特别是有外部资金支持的情况)下，净储蓄者的利益得不到充分的保障。因此，治理该问题的关键在于，如何吸引净储蓄者加入以及保护净储蓄者的利益(Branch & Bake，1998；Rock et al.，1998)，因为这一群体是组织可持续发展的根本。

      2.治理结构与治理机制

      为了应对上述治理问题，互助资金组织发展出相应的治理结构与治理机制。治理结构包括组织结构、所有权结构和分配权结构。其中，组织结构是指明确界定互助资金组织权力分配和职责划分的组织架构，具体包括权力机构(成员大会和成员代表大会⑤)和管理机构(理事会)，前者负责重大事项的决策，后者负责日常管理工作；所有权结构是指互助资金的产权构成，即对财政投入资金和个人投入资金产权的界定，以及成员股权转让、退出等；分配权结构是指贷款资源、组织盈余等的分配。

      互助资金组织的治理机制由内部治理机制和外部治理机制构成。内部治理机制是指决策、激励和监督机制，外部治理机制是指组织与外部环境，包括市场环境、法律环境、政策环境等的互动和联系。由于互助资金组织具有社区性、封闭性等特点，其外部治理机制主要是指政府监督。本文将重点探讨此类组织的内部治理机制：(1)决策机制。主要是指某项决策是由哪一个部门经由哪些程序制定的问题。一般而言，互助资金的重大决策如所有权安排、分配权安排、贷款管理办法及管理人员选举委任等问题应由其权力机构——成员(代表)大会来决定。决策方式采取民主协商、一人一票制。(2)激励机制。主要是指对管理者、借款者、净储蓄者的激励，如：对管理者给予一定的工资补贴，对借款者的激励主要体现在贷款产品及各种相关管理办法上，而对净储蓄者的激励则是分红。(3)内部监督机制。主要是指为保证资金安全与防范信贷风险所采取的各种措施，包括对管理人员与借款者的监督，其中对管理人员的监督由监事会来完成，而对借款者风险则采用小组联保、风险准备金等手段来防范。

      3.治理制度的有效性

      互助资金组织治理制度包括治理结构与治理机制两部分，它具有成员主导、民主管理的特质，其具体体现就是“民有、民管与民享”。从委托代理视角来看，内部成员实现激励相容是互助资金组织可持续发展的“源泉”，这也是评价其治理制度有效性的根本依据。具体而言：

      对于第一类治理问题，成员是委托人，管理者受其委托代理管理日常业务，然而，后者存在利用日常管理工作中的便利谋取私利的动机。为防止后者因与股东成员目标函数不一致而出现行为上的偏离，互助资金通过设计相互制衡的治理结构，如成员(代表)大会、监事会来实现对理事会及其成员的牵制与监督。更为重要的是，与一般工商业企业(尤其是商业银行类金融组织⑥)相比，互助资金主要来自于成员入股或存款，成员加入组织后必然关心其资金的安全，由于成员来自同一社区，入股成员有动力也有可能去激励和监督管理者成员和借款者成员。

      对于第二类治理问题，为防止因信息不对称引起管理者与借款者之间的逆向选择问题和道德风险问题，互助资金通过成员入股、民主参与、共同协商贷款章程等方式对借款者进行激励与监督。比如，以成员出资股额为其自身贷款或为其他成员贷款做担保，这是一个硬约束。而且，互助资金借鉴微型金融如非政府小额信贷的做法，设计出适合该地区和参与成员的贷款产品，如小额度、联保、市场化利率、短期等，这些无疑都是其控制风险的重要保障。除此之外，还依赖基于血缘、地缘关系的社区机制来发挥甄别与监督作用，这与其所服务群体的经济社会特征是相符合的。

      对于第三类治理问题，为调动净储蓄者的参与积极性、保障互助资金的规模，并激发他们实施监督和参与经营管理的动力，互助资金试图通过相对明晰的产权界定与合理的收益权分配来发挥成员尤其是净储蓄者的激励、监督作用⑦。总之，互助资金应以服务成员为宗旨，一方面，为净借款成员考虑，收取较低的贷款利率；另一方面，为净储蓄成员考虑，支付较高的存款利率。也就是说，需保持较小的存贷利差。而能够实现较小存贷利差的关键就在于不必如商业银行那样为股东以及管理层支付较高的分红与薪酬。

      评价一项治理制度安排优劣的核心标准就是看其是否能全面、有效地解决其治理问题。接下来，作者将通过实地调研数据来回答以下问题：(1)互助资金组织治理结构与机制有哪些特征？(2)当前中国互助资金组织3类治理问题的具体形式是什么，以及现有治理制度安排是否妥善解决了这些治理问题？通过对上述问题的回答，本文试图对中国互助资金组织治理状况、存在的问题以及进一步完善的方向有一个较为全面、准确的了解与研判。

      三、治理状况调查

      (一)调查情况说明

      本文所使用的调查数据来源于课题组于2013年7～12月对互助资金试点进行的治理状况专题调研，共涉及贵州、四川、山东、安徽、河南5个省15个县。其中，贵州省包括江口县和思南县，四川省包括南部县和仪陇县，山东省包括平邑县、莒南县、泗水县和微山县，安徽省包括霍山县、金寨县、岳西县和太湖县，河南省包括叶县、光山县和新县。此次调研的具体方法是访谈与问卷调查。调查对象主要是互助资金项目村的管理人员(理事长、会计)。调查样本村分布如下：上述15个县中，江口县抽取5个村，思南县抽取10个村，南部县抽取5个村，仪陇县抽取15个村，平邑县抽取11个村，莒南县抽取9个村，泗水县抽取11个村，微山县抽取9个村，霍山县抽取13个村，金寨县抽取5个村，岳西县抽取9个村，太湖县抽取15个村，叶县抽取19个村，光山县抽取5个村，新县抽取19个村，共计160个项目村。

      调查问卷主要内容包括：(1)样本村基本情况；(2)互助资金项目运行情况，其中涉及资金来源与构成、成员参与贷款等情况；(3)互助资金组织治理状况；(4)互助资金项目绩效；(5)所在地区农村金融市场状况。

      

      注：表中除“样本村”和“有金融业务网点村庄数”外，其余均为各县样本村的平均值。

      资料来源：根据调查数据整理所得，下同。

      样本村的基本情况如表1所示。160个样本村总户数与总人口的均值分别为459户和1798人，2012年人均纯收入的平均水平为4263元。从低收入农户比重来看，样本村建档立卡贫困户数为108户，贫困人口比重约为23.5%，领取低保的农户数低于贫困户数，每个村为65户。另外，大多数样本村的金融服务基础设施较差，只有32个村有金融业务网点，农户正规信贷可得性无法得到有效的保障。而且，大部分样本村距离正规金融机构网点较远，平均距离为5公里，农户获取正规金融服务的成本较高。这说明正规金融机构难以覆盖这些地区，因此开展资金互助具有其必要性。

      (二)治理结构

      1.组织结构

      (1)理事会是互助资金的日常管理机构。如表2所示，160个样本村互助资金均设有理事会，而监事会则存在缺失现象，有约l/5的样本村没有成立监事会。那些未设有监事会的村，理事会内部设有监督小组长岗位，行使监督职责。

      

      注：(1)有3个项目村以“理事会+监事会”作为最高权力机构。(2)若无特别说明，本表格及后文表格中统计数字均表示以村为单位的样本均值。(2)理事会与监事会成员由当地精英群体构成。理事会和监事会人员构成主要包括村干部、能人和普通成员，其中能人主要是指种养大户、个体工商户及农村小微企业主等。表3统计了具体构成情况。就理事会而言，村干部是其构成主体，占60%，对于监事会，当地能人和普通成员是其构成主体，约占75%。

      

      注：(1)监事会有关数据是按照129个样本取平均值。(2)个别样本村互助资金组织监事会除村干部、能人、普通成员外，还包括政府官员等，表中以“其他”表示。

      2.所有权结构

      (1)资金构成仍以国家扶贫资金为主。在成立之初，政府会给试点村提供10万～15万元财政扶贫资金；农户需要缴纳一定比例的互助金方能取得成员资格。农户缴纳互助资金具体金额由全体村民讨论决定。表4统计了样本村互助资金构成情况。互助资金平均规模为29.49万元，其中，国家财政资金占互助资金的64.76%，是第一大资金来源，其次是成员缴纳资金和利息累积，分别占21.02%和12.80%。

      

      从资金归属来看，大部分样本村规定财政资金归行政村全体村民所有，村民缴纳的互助金归本人所有。在160个样本村中，有15个样本村将国家财政资金量化到个人，其余样本村都将其定位为集体(或全体村民)所有，从作者调查所掌握的情况来看，这部分资金实际上却被村两委所控制⑧。

      (2)股权构成以普通成员为主。表5统计了成员出资额在管理层和普通成员之间的分配格局。普通成员出资额平均为5.78万元，占93.22%，理事会成员和监事会成员出资比例仅占4.20%和2.58%。可见，样本村互助资金中成员出资部分以普通成员为主。

      

      (3)成员入股发生变形。成员注入资金的方式有两种，入股金和缴纳会费。表6统计了样本村互助资金组织成员的注资方式，多数样本村采用了会费“入股”的方式⑨。其中，采取入股的样本村有52个，平均股金额度为274.04元，采取缴纳会费的样本村有124个，其平均会费金额(以每户计)为358.47元，同时采用上述两种方式注资的样本村有18个。

      

      注：作上述统计时，剔除了2个样本村数据，总样本为158个。

      

      (4)成员资格大都不可交易，但退社较为自由。表7统计了样本村互助资金组织成员退出的相关规定。绝大部分样本村不允许交易股份，以此来避免权力过度集中。有150个样本村允许成员还清贷款后可退出互助社，占93.75%，少数样本村则有更加严格的规定，比如，须所在小组成员全部偿还贷款后方可退出。在成员退出具体操作上，96.25%的样本村规定，符合条件的成员只要申请就可退出，对于退出的成员大多(91.25%)仅退还股金。

      3.分配权结构

      (1)贷款资源的分配向普通成员倾斜。表8统计了样本村互助资金2012年贷款在不同借款者之间的分配情况。普通成员是最大的贷款使用者，平均获得贷款笔数为53笔，占93.66%，平均贷款额为25.84万元，占91.94%，管理人员获得贷款笔数和贷款额均较低，分别占6.08%和7.6%；另外，也有少数样本村向非组织成员贷款，但贷款笔数较少，贷款额仅占0.47%。

      

      (2)淡化盈余分配，注重本金积累。表9统计了样本村互助资金2012年收入支出情况。互助资金平均收入为15525元，其中贷款利息收入为15308元，占98.60%；平均支出为7572元，其中管理人员工资、办公费用和其他开支分别为4903元、1811元和857元，分别占64.76%、23.92%和11.32%。2012年互助资金的盈余(即上述收入和支出之差)平均为7953元。

      

      互助资金盈余分配主要体现在分红和提留两个方面，表10统计了相关信息。样本村2012年平均分红1809元，占当年盈余的22.75%，提取公积金、公益金和风险金分别为826元、475元和270元，分别占10.38%、5.98%和3.40%。上述4类分配合计占盈余的42.51%。另外，在160个样本村中，仅有33个村实行分红，而提取公积金、公益金和风险金的样本村分别为88个、79个和57个。可见，互助资金淡化分红和盈余提留，大部分盈余都被转化为本金。

      

      注：分红、提取公积金等的样本量不同，统计时只能以总样本进行平均，如果以各自子样本平均，所得数据显然更加准确，但不能说明总样本情况，数据之间也没有可比性。

      (三)治理机制

      (1)大多数互助资金将理事会作为其最高权力机构，在决策上采取一人一票方式表决。如表2所示，在设有理事会的160个样本村中，有129个样本村(超过80%)将其作为最高权力机构；相反，仅有少数样本村的最高权力机构为成员大会或成员代表大会，分别是19个和5个。

      表11统计了互助资金管理机构的表决方式：92.86%的成员(代表)大会采用一人一票进行表决，其他是一股一票或一户一票；理事会都是采用一人一票进行表决；93.80%的监事会采用一人一票进行表决，其他由于监事会只有一个人，采取与理事会一起开会的方式。值得注意的是，管理人员均无附加表决权。从开会次数来看，2012年每个村召开理事会会议次数为8.6次，监事会会议次数为2.8次。此外，调查还发现，152个村允许村干部兼任互助资金组织管理人员，样本村理事会的构成中村干部占了60%，说明存在理事会和村两委之间权力交叉的现象。

      

      

      (2)管理相对规范，规章制度较为健全。与外生性的信贷扶贫项目不同，互助资金的制度章程均由内部成员民主商议。表12对此次调查的160个样本村互助资金的制度章程情况进行了汇总。可以看出，93.75%的样本村都有经成员共同制定的规范的互助社章程，99.38%的样本村留有各类文档记录，90.63%的样本村都有成员(代表)大会会议记录，95%的样本村成员有权查阅会议记录及财务状况。相比之下，监事会的功能发挥不够明显，只有57个样本村的监事会能够较好地履行其监督职责，另外，财务制度显得不够健全，只有55.63%的样本村制定了财务制度。

      (3)对管理者的激励有所改善。调查发现，互助资金管理人员工资支出占到所有开支的大头。以2012年为例，工资支出总计村均4903元，占总支出的64.76%。表13统计了近3年来管理人员工资的变化情况。可以看出，管理人员的工资水平有了较大幅度的增长，尽管占支出的比例有所下降。

      

      (4)合约条件存在明显的借款者激励倾向。表14列出了样本村互助资金贷款利率等信息，从中发现，互助资金贷款利率(7.22%)较低，明显低于当地正规金融机构利率(9.23%)和民间借贷利率(12.60%)，互助资金贷款期限更为灵活，多数为短期贷款，且贷款规模较小，平均贷款额度不超过6000元。上述合约条件均有利于借款者。

      

      表15进一步统计了样本村互助资金其他贷款合约条件，从中发现，互助资金贷款大部分仅需担保而不需要抵押，占比91.88%，而且有少数样本村还为贫困户等特殊借款者实行了优惠利率(零利率)；此外，83.75%的互助资金贷款为到期一次性偿还。以上包括利率在内的合约条件显然更符合净借款者利益。

      

      (5)净储蓄者激励明显不足。所谓对净储蓄者的激励，最为直接的举措就是盈余的分配，即能否参与分红。前文统计表明，样本村互助资金平均盈余为7953元，其中有1809元用于分红，分红所占盈余的比例为22.75%。另一个方面，总样本中只有33个村互助资金将收益用来分红，表明对分红重视不够。从表16可以看出，2010-2012年3年间分红总额变化不大，反倒是分红比例逐年减少，从2010年的57.47%下降到2012年的22.75%。

      

      (6)监事会作用有限。互助资金组织内部监督主要靠监事会，160个样本村中129个设有监事会；2012年每个样本村互助资金组织平均召开2.8次监事会会议，有44.19%的监事会经常向理事会提出监督意见。由此来看，监事会的内部监督力度远远不够；另外，有些村互助资金组织未设监事会，仅仅设有内部监督员岗位，或仅有监事长一个岗位，其日常工作与理事会在一起，很难做出客观的监督。

      (7)外部监督机制有待加强和完善。互助资金组织外部监督主要由政府相关部门来完成，表17统计了其外部监管情况。所有样本村互助资金均存在对口的乡镇及县市监管部门；绝大多数样本村互助资金被政府要求备案并接受检查和审计。另外，互助资金监管部门多而杂乱，缺乏统一性，容易导致多头监管⑩。

      

      注：“NGO”指非政府组织。

      四、治理制度有效性评价

      如前所述，互助资金组织的治理结构与治理机制应该围绕其治理问题做出有针对性的安排。因此，准确揭示互助资金组织治理问题的具体表现形式及其特点是评价其治理制度有效性并提出改进完善建议的基础与前提。

      (一)治理问题

      调查发现，样本村互助资金组织的3类治理问题表现出如下特点。

      (1)成员—管理者之间的关系并未得以完全理顺。一方面，互助资金存在“内部人控制”(11)现象，管理者即理事会及其成员“凌驾”于成员(代表)大会之上。调查发现，有129个村将理事会视为最高权力机构，这就造成决策与管理边界混淆，最终可能导致管理者对组织的实际控制。另一方面，互助资金组织决策程序较为民主、规章制度较为健全，初步建立了相互制衡的治理结构，能够对管理者构成一定的制约。从调查情况来看，成员参与、民主管理、相互制衡均在互助资金组织中有所体现：首先，所有与组织运行相关的人员都来自社区内部。其次，民主管理主要体现在：成员代表大会、理事会和监事会的人员组成由成员大会讨论决定，并经民主选举产生；而且，组织章程及贷款办法也由成员大会上商议制定。最后，相互制衡主要体现在，理事会既需要向成员(代表)大会负责，同时也要接受监事会的监督。此外，理事会及其成员在股权安排上也受到了一定程度的约束与限制。例如，管理人员未获得附加表决权，其入股数量也受到限制(有67个样本村明确规定限制管理人员入股数量)，意图在于制约其强势地位的形成。

      (2)管理者—借款者委托代理问题明显弱化。随着近几年互助资金的发展，贷款管理日趋规范，理事会能够根据成员(代表)大会制定的贷款制度和政策对借款者进行贷前甄别和贷后监督，以保障资金发放、管理、回收过程的安全，管理者—借款者委托代理问题已经弱化。调查显示，大多数样本村互助资金贷款都能够按期偿还，仅有11个村贷款存在个别借款者延期还款现象。

      (3)净借款者主导成为互助资金组织治理问题主要特点之一。表18比较了样本村净储蓄户与净借款户数量、出资额与贷款余额。从中可以看出，净储蓄户在数量上明显少于净借款户，前者每村平均有46户，后者为83户；净储蓄户的平均出资额也要少于净借款户。反差更大的是，净储蓄户贷款余额为0，而净借款户贷款余额超过20万元，远远大于两类成员出资额之和。可见，净储蓄户在组织中尚属于少数，其出资额不足以保障组织的正常运转，绝大部分样本村是净借款者主导型互助资金组织。

      

      (二)治理制度有效性

      根据上述调查分析结果，这一部分将围绕3个治理问题来评价互助资金组织治理制度安排的有效性，指出现有制度所存在的不足。

      (1)互助资金组织尽管具备了基本的民主管理架构，并实施较为有效的管理者激励和监督机制，但未能彻底理顺成员与管理者之间的关系。其突出体现是，作为管理者，理事会却成为实际上的最高权力机构，管理层对组织的内部控制就难以避免。这与“成员大会”原则上是互助资金组织最高权力机构明显不符，显然违背了“民管”的制度及政策设计初衷。而且，大部分互助资金组织理事会成员为当地的社会精英，如村干部等，即不排除精英控制的可能(12)。

      结合实地调研及上述分析，作者认为，成员与管理者之间关系未能彻底理顺以及与此相关的精英控制等问题背后的原因主要有3个：第一，财政资金产权界定不清。根据产权明晰的思路，将政府财政资金量化到个人，有助于有效发挥成员产权激励的作用。实践中，只有四川仪陇采取了财政资金量化到人的做法。从全国层面来讲，大部分试点地区这部分资金的所有权名义上归互助资金组织成员或村民，但实际上却被村两委牢牢抓在手中。由于村两委对国家财政资金的控制倾向，理事会成员推荐或提名权利基本上掌握在村两委手中，从而造成村两委对互助资金组的控制和干预。第二，成员在经济资源、社会地位及个人能力方面存在差异。管理互助资金日常运营需要一定的财务与管理知识，但试点地区的现实情况是，大部分有能力、文化水平较高的农民选择外出务工或经商，留在村庄的农民知识水平普遍较低，难以胜任互助资金的管理工作。从这个角度来讲，如果没有精英进入，互助资金发起、成立等环节将缺乏有效推动，后期也难以正常运作。第三，管理者激励不足。调查发现，互助资金组织对于管理者物质激励不足，如一些试点村理事会成员没有工资，在相关约束监督机制不够完善的情况下，他们极有可能利用自身优势在成员大会或管理委员会中占据重要位置，谋取私利。

      从治理制度上规避或防范“精英控制”，可从3个方面入手。第一，明确界定政府财政资金产权，而不是笼统地归属于集体。量化到人是发展方向，摆脱村两委对这部分资金的控制则是其中的关键。第二，在组织运转过程中注重培养和提升普通成员的组织、管理、财务等能力，其中特别建议互助资金采取向普通成员倾斜的股权分配制度，如赠股或配股等，使他们获得贷款和发展的机会。第三，在对管理者进行激励时，不能单纯依靠社会认同等精神激励，还应采取一定的物质激励措施，如相应的误工补助等。

      (2)互助资金组织通过成员参与、民主商议制定出来的借款制度普遍得到成员的认可，管理者—借款者委托代理问题得到了有效的解决。互助资金组织的规章制度都是经过民主商议而成的，这样的制度更容易为成员(包括借款者)接受并遵守。互助资金在村庄内部运行，成员因血缘、地缘等社会关系相互之间比较了解，借贷双方之间信息不对称以及由此产生的逆向选择问题不再那么突出，而动态博弈的社区机制还起到监督借款者并对其还款施加压力的作用；并且，贷款程序、产品及标准都是经过成员集体商议形成的，既反映了绝大多数成员的需求特点，又体现了集体行动的一致性，具有合约自我可执行特征，这使得对借款者的激励与约束作用更加有效。

      还应该看到的是，尽管社区机制及集体行动弱化了管理者—借款者委托代理关系，但因净借款者主导问题的存在，互助资金用以激励借款者的微型金融贷款办法却有些“走样”。以往的农村信贷扶贫经验表明，小额度、商业化利率、整借零还等贷款办法不仅可以限制富裕群体与贫困群体“争夺”贷款资源，而且还是控制信贷风险的有效措施。调查中发现，一部分试点村互助资金贷款办法明显有别于微型金融贷款办法。比如，未实施分期还款、贷款利率低于商业金融机构利率、贷款额度高等。

      (3)互助资金组织净储蓄者激励不足，净储蓄者—净借款者委托代理问题被严重忽视。在治理制度安排上，较低的贷款利率、相对宽松的贷款合约条件以及淡化盈余分配等明显对净借款者有利，可以认为是净借款者主导的结果。可见，这种制度安排并未真正发挥产权激励的监督作用，这种对净储蓄者利益的忽视，必然不利于鼓励组织成员出资，互助资金组织最终将沦为瓜分国家财政扶贫信贷资金的平台，而组织的可持续发展亦无从谈起。

      整体来看，样本村互助资金组织表现为净借款者主导，但不同地区、不同组织至少在程度上存在一定差异。净借款者主导倾向最为严重的典型代表是霍山试点。霍山试点规定财政投入资金归全体会员所有，个人入股也仅是缴纳一定的配套资金后，拥有入会的资格。相比之下，四川仪陇则具有一定的净储蓄者激励倾向。仪陇试点将财政资金(包括政府赠股与配股资金)量化到个人，为入会会员颁发股权证，每个会员依照各自出资金额分享相应的所有权和收益权。表19比较了以上两地及其余样本在利率、分红等方面的差异。

      较高的贷款利率与按股分红制度表明，仪陇重视对净储蓄者的激励。从表19可以看出，仪陇贷款利率(9.13%)明显高于霍山(6.62%)和其余样本(平均为7.07%)，并实行分红，其还款方式多为分期还款，便于控制还款风险。正因为个人入股能得到收益回报，同时贷款管理更为严格，仪陇试点的组织成员(包括管理人员)也更加关心组织的发展，管理人员也能得到更多的工资报酬激励。仪陇样本村平均管理人员工资总额为8446.67元，明显高于霍山(5216.00元)和其余样本(4342.05元)，但其办公开支却远低于其他两组样本。与之相比，霍山则明显属于净借款者主导的互助资金组织，成员参与进来的主要动机就是低成本地获得贷款(刘西川等，2013b)。

      

      对于净借款者主导问题背后的原因，作者认为主要有两个方面：一个方面是产权制度(特别是国家财政资金集体产权)设计不合理造成的，样本村互助资金的大部分资金来自于国家财政资金(占比达到64%以上)，而成员入股仅占1/5左右，并且国家财政资金的这部产权属性又不明确到人。在这种产权制度安排中，成员参与互助资金的理性动机就是少出资，甚至不出资，并还能得到便宜、方便的贷款。另一个方面是认识不清楚，对该问题没有给予足够的重视。从样本村的调研情况来看，已有互助资金的制度设计都将重点集中到管理者与借款者身上，其中相互制衡的组织架构、民主管理都是为了更好地激励和约束管理者，而小额度等贷款办法与章程则是为了激励和约束借款者。因为认识上的不足，导致互助资金的净借款者问题被其“成员参与”、“民主管理”等光环所掩盖，不利于找出问题存在的真正根源。

      最后，特别需要指出的是，旨在缓解成员与管理者之间利益冲突的民主管理与解决净借款者—净储蓄者之间的利益冲突并不存在必然关系，那种认为只要有成员参与、民主协商、相互制衡的管理制度，就意味着足以保障互助资金有效运行的认识是肤浅的。这是因为，民主管理之于互助资金而言，其实就是成员之间交流与协商的手段与方式。即使不存在精英控制，同时现有的成员参与、民主管理以及相互制衡都发挥了应有的作用，但这些仍无法有效解决净储蓄者—净借款者问题。目前我国大部分互助资金组织都是净借款者主导，因此尽管规章制度制定、成员(代表)大会决策、管理人员选举都可以按照民主的方式来进行，但成员民主选举出来的代表、协商制定的规章及贷款办法以及相互制衡的制度安排都是符合净借款者利益的。由此也就不难理解，净借款者主导与成员参与、民主管理并不冲突，正是这些形式上的民主掩盖了净借款者主导组织所带来的不利后果，即无法有效动员社区内部资金从而不利于组织的可持续发展。

      反过来看，作为互助资金组织真正所有者的净储蓄者，恰恰才是监督管理者、防范精英控制的坚实力量，因为他们才真正关心互助资金的运行风险及长远发展。因此，进一步完善互助资金组织治理，需要以净储蓄者—净借款者问题为治理出发点，从内、外两个方面设计相应的治理制度以平衡两类群体之间的利益冲突。从内部治理来讲，要真正发挥净储蓄成员参与的作用；从外部监管来讲，应以保护净储蓄者利益为原则。

      五、结论及政策建议

      本文在理论分析的基础上实证考察了中国互助资金组织的治理状况，其中重点概括了其治理结构与机制的特点，并围绕当前治理问题的表现形式评价了其制度的有效性。需要说明的是，理论方面沿着“治理问题—治理结构—治理机制”的线索展开，以归纳互助资金针对其治理问题所做出相应制度安排的主要内容，其目的是为了更好地把握互助资金的治理特殊性；而实证方面则沿着“治理结构—治理机制—治理问题”的线索展开，其目的是在实证概括其治理结构与机制的特点的基础上，围绕治理问题评价其治理制度的有效性，这是因为现实中的某些具体治理问题很可能是治理制度失效所造成的。

      以下，将从治理结构、治理机制、治理问题及治理制度有效性等方面对上述研究内容进行总结，随后着重从产权安排与政府支持方式两个方面提出完善建议。

      (一)结论

      (1)治理结构。互助资金组织治理结构呈现出如下特点：第一，理事会是日常管理机构，其成员由当地精英群体构成。第二，资金构成以国家扶贫资金为主，个人股权构成以普通成员为主。第三，成员注资形式包括股金和会费，成员资格不可交易。第四，贷款资源的分配向普通成员倾斜。第五，淡化盈余分配，注重本金积累。

      (2)治理机制。互助资金组织治理机制呈现出如下特点：第一，大多数互助资金组织的理事会实际上是其最高权力机构，采取一人一票方式表决。第二，管理相对规范，规章制度较为健全。第三，对管理者的激励有所改善，合约条件存在明显的借款者激励倾向，但对净储蓄者激励不足。第四，监事会作用有限，外部监督机制有待加强。

      (3)治理问题。我国互助资金组织治理问题主要表现为：管理者—借款者委托代理问题有所弱化，但成员—管理者委托代理问题尚未理顺，净储蓄者—净借款者委托代理问题表现突出，特别是净借款者占据明显的主导地位，这将不利于组织的可持续性发展。

      (4)治理制度有效性。互助资金组织现有治理结构与机制较好地激励了借款者，并对管理者有一定的约束，但未能针对净借款者主导问题做出有效的安排，净储蓄者利益得不到有效保障。成员与管理者之间关系未能彻底理顺的主要原因是财政资金产权界定不清，成员自身能力的不足以及针对管理者的激励制度不完善。净借款者主导现象则是制度设计出现了偏差、政策支持不到位所导致的，其更深层次的原因是理论准备不足。

      (二)政策建议

      本文认为，完善互助资金组织治理制度安排应从其组织目标、外部环境、治理结构与机制等方面的特殊性出发，而不是简单套用公司治理理论。一些研究忽视了这些特殊性，仍将成员与管理者之间的矛盾视为治理问题的主要方面，由此得出的政策含义就是设计更为合理的成员(代表)大会、理事会与监事会架构，通过民主管理来更好地约束与监督管理者；但是，这样的治理思路显然忽视了另一类特殊的治理问题，即净储蓄者—净借款者委托代理问题。因此，治理特殊性应该是今后完善互助资金组织治理制度的逻辑起点。

      互助资金组织应针对其治理问题做出特殊的、有针对性的治理制度安排。从样本村的实践与发展来看，中国互助资金组织既要解决尚未真正破解的成员—管理者委托代理问题，更需要解决长期以来未得到应有重视的净储蓄—净借款者委托代理问题。不论是管理者对组织的实际控制，还是净借款者主导倾向，都是净储蓄者激励不足造成的。在现有的制度框架下，成员关心的问题是如何低成本获得贷款，没有人关心组织的发展，当然也就缺乏参与、监督的热情。因此，若要可持续地为贫困地区农民提供低成本金融服务，互助资金组织必须以净储蓄者为焦点来重新考量产权激励与政府支持方式，具体而言：

      (1)切实发挥产权激励的作用，吸引和保护净储蓄者。互助资金组织治理制度的完善应以净储蓄者保护为根本。净储蓄者是发挥产权激励的重点，它不仅是理顺成员与管理者之间关系的前提，更是扭转净借款者主导倾向的关键。理事会之所以能凌驾于成员及其代表之上，成为最高权力机构，其中一个重要原因就是组织缺乏真正的所有者即净储蓄者，也就没有人真正关心组织的发展。从长远来看，一旦外部资金不再注入，净储蓄者因其利益得不到有效的保障，即使参与也会很快选择退出，互助资金组织无法实现可持续。要改善这种局面，至少需从两个方面入手：一是加大成员入股的比例，缩小成员存款的比例，让产权激励真正发挥作用(13)；二是提高分红比率，而不是少分红，让关心组织发展的成员能够得到回报。

      (2)改变政府支持方式，实现内部利益主体激励相容。农民尤其是贫困地区农民之间开展信用合作离不开政府的支持，其中最大的支持就是资金注入。但实践中反映出来的问题是，政府出资强化了组织成员的净借款者主导倾向，因而不但未能起到帮助组织实现净储蓄者—净借款者激励相容的作用，反而加剧了这一矛盾。为了更好地发挥政府财政资金正向激励作用，一是要对贫困群体进行赠股和配股，让他们能够真正参与进来；二是应进一步明晰财政资金所有权，量化到人，从而摆脱村两委对互助资金的实际占有；三是要对保持较高分红率的互助资金试点进行奖励，提高农户参与积极性；四是政府应逐步退出互助资金组织的治理，实现其真正的成员自我管理。而政府则做好推动、指导、保障、监管等工作。

      ①例如，张敬石等(2013)调查的安徽岳西县某村参加互助社的24户村民中，有5户是特困户，他们无力出资。

      ②据作者所知，国内关于互助资金组织的代表性调查分别是：黄承伟和陆汉文(2010)对7省18个互助资金试点的调查，以及张敬石等(2013)对安徽省5县109个机构的调查等。

      ③需要说明的是，这一部分的分析建立在两方面研究文献的基础上，一是成员主导型金融组织治理方面的研究(可参见刘西川等，2013a，2013b，2014)；二是有关村级发展互助资金组织方面的研究(黄承伟、陆汉文，2010)。

      ④Desrochers和Fischer(2002)对哥伦比亚信贷协会的考察表明，管理者存在因自身利益而忽视组织目标的动机与倾向。

      ⑤互助资金组织权力机构有的称为成员(代表)大会，有的称为社员(代表)大会，为行文方便，本文统称为成员(代表)大会。

      ⑥在商业银行公司治理中，股东与债权人、股东与监管者的利益冲突尤为突出，保护债权人利益成为商业银行公司治理所要解决的首要问题。有关商业银行公司治理特殊性的阐述，可具体参见洪正(2010)。

      ⑦在这一方面，理论研究关注的焦点是此类组织实现内部成员之间利益均衡分配的途径，即如何制定一个均衡分配方案，实现组织剩余(即收益)在净储蓄者和净借款者之间的合理分配(Walker & Chandler，1997；Hart & Moore，1998)。

      ⑧在实践中，财政投入资金的产权界定有3类做法：(1)财政投入资金归全体成员所有，如安徽霍山试点；(2)财政投入资金的股份所有权归国家所有，但收益权量化到个人，如黑龙江绥滨试点；(3)财政投入资金量化到人，如四川仪陇试点。

      ⑨股金与会员费在性质上具有明显的差异：前者的预期回报是根据组织业绩优劣而进行的分红，而后者的预期回报则是为了获得贷款资格。比较而言，缴纳股金的成员更关心组织的运行及其绩效，而缴纳会员费的成员关心的是自身贷款资格，他们希望的是尽快、尽可能多的获得贷款，而并不在意组织是否可持续发展。

      ⑩就乡镇一级而言，财政所、扶贫办、工会、农业办、农经办都可能是监管部门，有的乡镇武装部竟然是互助资金对口管理部门；对县市级而言，扶贫办或财政局是其主要管理部门，有的地方是银监会、移民工作局扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会负责管理，但也存在两个部门同时管理互助资金的现象。

      (11)所谓“内部人控制”是指现代企业中的所有权与经营权(控制权)相分离的前提下形成的，由于所有者与经营者利益的不一致，由此导致了经营者控制公司，相关论述参见青木昌彦(1994)。

      (12)例如，刘西川(2012)调查的小金县4个试点村中，理事会与监事会工作人员共计21人，其中村干部4人、村团支书1人、村妇女主任2人、村小组长4人，村庄精英占一半以上。而王威等(2013)调查的光山县3个试点村中，理事长各由1名村副主任、1名村支书和1名村支书担任，而监事长全由村主任担任。

      (13)过去的农村信用合作社在这个问题上有较深的教训。例如，范静和孙立成(2008)认为，资格股名义上是股金而实质是“存款化股金”。股金存款化难以使社员股东承担起相应的风险，难以提高社员股东对信用社资产的关切度，难以形成股东对信用社的有效监督和约束力。

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