《中华人民共和国引渡法》的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,中华人民共和国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九届全国人大常委会第十九次会议于2000年12月28日通过的《中华人民共和国引渡法》（以下简称引渡法），是促进中国与外国加强引渡合作，打击犯罪的重要法律。
1993年以来，我国与11个国家签订了引渡条约，并且参加了一些载有引渡条款的国际公约，如《关于制止非法劫持航空器的公约》等。为了进一步明确有关部门在办理引渡案件时的职责，为国内的引渡工作提供法律依据，更好地开展与外国的刑事司法合作，打击犯罪，维护我国的国家利益，1994年外交部开始进行引渡法的起草研究工作。九届全国人大常委会将引渡法列入立法规划后，全国人大常委会法工委根据立法规划，在研究了我国与外国签订的引渡条约以及我国宪法、刑法、刑事诉讼法等有关法律规定，并参考了有关国际条约、国外有关立法和实践，广泛征求有关部门和专家学者意见的基础上，起草了引渡法草案。经九届全国人大常委会第十七次、第十八次、第十九次会议审议、修改、通过后颁布。现将引渡法所涉及的主要问题简要介绍如下：
一、引渡法与刑事诉讼法的关系
引渡法与刑诉法都涉及到对犯罪嫌疑人或者罪犯的处理、采取强制措施及公检法机关在办理刑事案件中行使职权等问题。因此，如何处理引渡法与刑诉法的关系十分重要。起草过程中有两种不同观点：一种观点认为，引渡属于刑事诉讼中一种特殊诉讼程序，由刑事司法机关执行和作出裁定。因此，可以将引渡法作为刑诉法的特别程序法，刑诉法中确定的基本程序和公检法机关的各项权力均应适用。另一种观点认为，从世界各国立法来看，大多数国家的引渡法是单行立法，与刑诉法之间可以相互参考，但并不完全适用。引渡法与刑诉法并非一种从属关系，没有必要完全引用刑诉法的有关规定。立法机关在起草过程中，既考虑到了刑诉法规定的公检法机关的职能分工，又考虑了引渡程序的特殊性，在规定引渡程序时，没有完全照搬刑诉法规定的国内刑事诉讼程序。
二、准予引渡和拒绝引渡的条件
引渡是指一国根据另一国的请求，将犯罪嫌疑人或者罪犯通过法律程序交给另一国进行审判或者执行刑罚的国家间的刑事司法协助活动。中国与外国的引渡合作是在平等互惠基础上进行的，不得损害中国的主权、安全和社会的公共利益。
引渡法对准予引渡的条件规定了两项：(1)必须符合双重犯罪原则，即“引渡请求所指的行为，依照中华人民共和国法律和请求国法律均构成犯罪”；(2)必须达到一定的刑期标准，即“为了提起刑事诉讼而请求引渡的，根据中华人民共和国法律和请求国法律，对于引渡请求所指的犯罪均可判处一年以上有期徒刑或者其他更重的刑罚；为了执行刑罚而请求引渡的，在提出引渡请求时，被请求引渡人尚未服完的刑期至少为六个月”。这一规定与我国同外国之间签订的引渡条约的规定和国际上的通行做法是一致的。规定双重犯罪原则主要是考虑到对于依照我国法律构成犯罪的，我国才可以向外国移交被请求引渡人。规定刑期标准主要是考虑到对刑期太短的罪犯，经过复杂的程序进行引渡，实际意义不大。
三、关于拒绝引渡
引渡法分别对“应当拒绝引渡”和“可以拒绝引渡”的情形作了明确规定。“应当拒绝引渡”，是指凡具有法律规定的拒绝引渡的情形之一的，在任何情况下都不得引渡。根据引渡法的规定，外国向中华人民共和国提出的引渡请求，有下列情形之一的，应当拒绝引渡：（一）根据中华人民共和国法律，被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的；（二）在收到引渡请求时，中华人民共和国的司法机关对于引渡请求所指的犯罪已经作出生效判决，或者已经终止刑事诉讼程序的；（三）因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的；（四）被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的；（五）根据中华人民共和国或者请求国法律，引渡请求所指的犯罪纯属军事犯罪的；（六）根据中华人民共和国或者请求国法律，在收到引渡请求时，由于犯罪已过追诉时效期限或者被请求引渡人已被赦免等原因，不应当追究被请求引渡人的刑事责任的；（七）被请求引渡人在请求国曾经遭受或者可能遭受酷刑或者其他残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚的；（八）请求国根据缺席判决提出引渡请求的。但请求国承诺在引渡后对被请求引渡人给予在其出庭的情况下进行重新审判机会的除外。
“可以拒绝引渡”，是指凡具有法律规定的可以拒绝引渡的情形之一的，我国有关部门可以根据情况决定引渡或者不引渡。引渡法规定“可以拒绝引渡”的情形有两种：一是中华人民共和国对于引渡请求所指的犯罪具有刑事管辖权，并且对被请求引渡人正在进行刑事诉讼或者准备提起刑事诉讼的；二是由于被请求引渡人的年龄、健康等原因，根据人道主义原则不宜引渡的。
引渡法规定的拒绝引渡的情形，主要体现了国家主权、政治主张和人道主义等原则。
四、引渡的审查程序
世界大多数国家对引渡的审查均实行行政审查和司法审查的双重审查方式，即先由政府行政机关对外国请求所附的材料进行审查，经审查认为材料齐全、内容事项完备的，再转交法院进行司法审查。在起草过程中，对于采用这种双重审查模式没有分歧，但在由哪些机关参与司法审查上有不同意见。一种意见认为，参照世界上大多数国家的做法，司法审查权应由法院行使。另一种意见认为，应当根据案件在我国所处的诉讼阶段，分别由检察机关和审判机关行使司法审查权。理由是，引渡是对被请求引渡人的追诉，根据刑诉法的规定，代表国家行使刑事追诉权的机关是检察机关。对于外国请求引渡的人，我国也有可能对其追究刑事责任。因此，检察机关应有权对外国的引渡请求进行审查。立法机关认为，外国请求引渡的案件虽然涉及到犯罪，但我国审判机关、检察机关对引渡案件的审查不同于国内的刑事诉讼。检察机关作为我国的公诉机关，它主要是审查决定我国对外国引渡请求所指的犯罪具有刑事管辖权的，是否应当在我国提起刑事诉讼。法院对案件的司法审查，不是对有关涉案人员进行定罪量刑，而只是根据我国的法律和请求国所提供的材料，审查引渡请求是否符合我国法律规定的引渡条件，是否具有拒绝引渡的情形。因此，对于引渡案件的司法审查程序应当简便有效，便于操作，既要考虑检察院和法院的不同职能分工，又不应完全照搬刑事诉讼法规定的国内诉讼程序。
根据引渡的特点和我国的实际情况，引渡法规定由外交部作为我国引渡的联系机关，接受外国的引渡请求，对外国提出的引渡请求书及其所附其他有关文件是否齐全，是否符合引渡法和引渡条约规定的形式要件进行审查。对于不符合引渡法和引渡条约规定的形式要件的，可以要求请求国提供补充材料。对于符合引渡法和引渡条约规定的形式要件的，应当将引渡请求书及其所附文件和材料转交最高人民检察院、最高人民法院。最高人民检察院经审查，认为对引渡请求所指的犯罪或者被请求引渡人的其他犯罪，应当由我国司法机关追诉，但尚未提起刑事诉讼的，应当自收到外交部转交的引渡请求书及其所附文件和材料之日起一个月内，将准备提起刑事诉讼的意见分别告知最高人民法院和外交部。
在司法审查体制上，我国采用了由省高级法院一审，最高人民法院复核的体制。引渡法规定，最高人民法院指定的高级人民法院对于案件是否符合引渡条件，是否具有拒绝引渡的情形进行司法审查并且作出符合引渡条件的裁定或者作出不引渡的裁定，再报最高人民法院复核。
五、引渡的强制措施
为了确保引渡程序的顺利进行，在外国提出引渡请求后，有可能需要对被请求引渡人采取强制措施，以防止其脱逃；在紧急情况下，请求国也可能在提出正式的引渡请求之前，先要求对被请求引渡的人采取强制措施。关于是否对引渡强制措施作专门规定，有两种不同意见。一种意见认为，没有必要专门规定强制措施，可以在引渡法中原则规定直接适用刑诉法的强制措施即可。对请求国在提出正式引渡请求以前提出对被请求引渡人采取临时羁押申请的，可以采用拘留措施；外国正式提出引渡请求后需要羁押被请求引渡人的，可以采取逮捕措施。以外国提出引渡请求和所附支持引渡的材料作为我国刑诉法逮捕条件中“证明有犯罪事实”中的证据，以解决我国刑诉法要求的逮捕条件的适用问题。另一种意见认为，引渡强制措施不宜直接引用刑诉法。拘留、逮捕主要是针对本国公民实施犯罪而采取的强制措施，在适用条件上与引渡并不相同，引渡强制措施仅限于拘留、逮捕。对于外国正式引渡请求到达之前，根据请求国提出的先行羁押的申请而采取的应急性措施，各国均规定了单独的期限和程序。因此，建议对引渡强制措施单独规定。立法机关考虑到引渡的强制措施与刑事诉讼法规定的强制措施适用对象、条件、期限均不同，不宜直接适用刑事诉讼法规定的强制措施，专门规定了一套引渡的强制措施。
引渡法规定，办理引渡案件，可以根据情况，对被请求引渡人采取引渡拘留、引渡逮捕或者引渡监视居住的强制措施。引渡拘留、引渡逮捕、引渡监视居住由公安机关执行。对于外国正式提出引渡请求前，因紧急情况申请对将被请求引渡的人采取羁押措施的，公安机关可以根据外国的申请采取引渡拘留措施。高级人民法院收到引渡请求书及其所附文件和材料后，对于不采取引渡逮捕措施可能影响引渡正常进行的，应当及时作出引渡逮捕的决定。对被请求引渡人不采取引渡逮捕措施的，应当及时作出引渡监视居住的决定。
六、引渡的最终决定权
引渡是国家行为，不仅政府有关行政部门要对请求引渡的法律文件是否齐备进行行政审查，而且还要经过法院的司法审查对是否引渡或者引渡合法性作出决定。如果法院经过司法审查作出不引渡的决定，引渡程序即告终止，政府应受法院决定的约束。引渡法规定，最高人民法院核准或者作出不引渡裁定的，应当立即通知公安机关解除对被请求引渡人采取的强制措施。外交部接到最高人民法院不引渡的裁定后，应当及时通知请求国。
但是，法院经过司法审查，作出符合引渡条件的裁定后，由谁来作出是否引渡的最终决定，在起草过程中提出了三种方案：第一种方案认为我国司法部同许多国家司法部一样，是主管政府法律事务的职能部门，因此，是否引渡的最后决定权应赋予司法部长。第二种方案认为，法院一旦作出符合引渡条件的裁定，就应当引渡，行政机关无权改变。因此，引渡的最终决定权应由法院行使。第三种方案认为，引渡说到底是一种国际关系，在法院裁定符合引渡条件的情况下，由国务院根据国家利益、外交关系等因素通盘考虑来决定是否引渡，更为适宜。立法机关采纳了后一种方案。引渡法规定，外交部接到最高人民法院符合引渡条件的裁定后，应当报送国务院决定是否引渡。国务院决定不引渡的，外交部应当及时通知请求国。
对于国务院决定准予引渡的，外交部应当及时通知公安部，并通知请求国与公安部约定移交被请求引渡人的时间、地点、方式以及执行引渡有关的其他事宜。引渡法还规定，根据引渡法规定是否引渡由国务院决定的，国务院在必要时，得授权国务院有关部门决定。
七、我国向外国请求引渡的程序
我国向外国请求引渡，可能发生在公安机关或者人民检察院对案件的侦查阶段、人民检察院对案件的审查起诉阶段、人民法院对案件的审判阶段或者被请求引渡人服刑阶段。实践中，需要向外国请求引渡的案件，大多发生在各省、自治区、直辖市。因此，在决定是否向外国请求引渡时，一方面要考虑法律上是否必要和可行，外交上是否适宜；另一方面也要考虑向外国提出引渡请求的途径不能太多、太乱。因此，国内统一由一个部门向外国提出引渡请求就成为一个必然的选择。引渡法规定，请求外国准予引渡或者引渡过境的，应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的审判、检察、公安、国家安全或者监狱管理机关分别向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部提出意见书，并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部分别会同外交部审核同意后，通过外交部向外国提出引渡请求。
考虑到在我国向外国提出引渡请求时，有时外国要求我国事先作出一些承诺，在这种情况下，如果不作出承诺，就无法引渡，犯罪分子就可能逍遥法外。作出一定承诺并将犯罪分子引渡回国追究其刑事责任，有利于打击犯罪，保护国家和人民的利益。但是，作出这种承诺应当十分慎重。承诺一旦作出，就应当履行。根据外国要求我国作出承诺的内容不同及我国有关行政机关、司法机关的不同职能，引渡法规定：被请求国就准予引渡附加条件的，对于不损害中华人民共和国主权、国家利益、公共利益的，可以由外交部代表中华人民共和国政府向被请求国作出承诺。对于限制追诉的承诺，由最高人民检察院决定；对于量刑的承诺，由最高人民法院决定。在对被引渡人追究刑事责任时，司法机关应当受所作出的承诺的约束。