农村土地流转中的问题及对策选择，本文主要内容关键词为：对策论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地不仅是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，对国民经济的发展产生着深远的影响。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制后，农民拥有了土地的经营权，极大地促进了农业和农村经济的发展。近年来，由于农业产业结构的调整，农业产业化经营的推进，农业的小规模分散经营，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益。推进农村土地流转，完善农村土地流转机制，是当前农业和农村发展形势的要求，是解决“三农”问题中必须面对的一个环节。
一、农村土地流转的解析及遵循的原则
1、农村土地流转解析
土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，土地流转是伴随着农业结构调整和生产力变动必然产生和存在的。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，这就是农村土地使用权的流转。这里需要强调的是我国的土地流转，有两个前提条件，一是流转的只能是使用权，不能是所有权。土地的所有权属于国有或农村集体所有权的性质不变。二是农村土地流转必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。因此，对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用。
2、土地流转应遵循的原则
从总体上看，我国绝大多数农村目前尚未具备大规模土地流转的条件。土地流转是农村经济发展、劳动力转移的结果，只有二、三产业比较发达，大多数农民转移到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源的时候，才有可能出现较大范围的土地流转，形成土地适度规模经营。土地流转的发展是一个相当长的过程，因此，不能不顾客观条件人为地推进土地流转，必须遵循以下原则：
(1)坚持家庭经营承包的原则。农村土地流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代农业，具有很强的适应性，不能将家庭承包经营与发展现代农业对立起来。搞土地流转不能动摇家庭承包经营的基础，承包关系稳定，农民才敢流转土地。而土地流转起来，解决了人地矛盾，家庭经营也才能稳定。因此，土地流转必须在稳定承包关系的前提下进行。
(2)坚持农民自愿的原则。农村土地流转必须在农民自愿的前提下进行。农户是土地承包经营权流转的主体，在土地流转中必须体现农民拥有长期而有保障的土地使用权。乡村组织可以对农民的土地流转进行协调和服务，但不能强迫命令、行政干预，强制农民流转土地。
(3)坚持以农户之间流转为主的原则。农村土地流转主要应当在农户之间进行，因此，一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地流转。一些发达国家、地区也普遍限制非农成份经营农地，如美国、日本以及我国台湾都有此类规定。主要原因有两点：一是在农民还没有大量转移以前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题。二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。当前，一些工商企业投资开发农业的积极性较高，但是长期租赁和经营农民的承包地会带来很多隐患，不宜提倡。工商企业投资农业主要应当从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取多种形式，带动农户发展农业产业化经营，要带动农户，不能替代农户。
(4)坚持不改变土地用途的原则。土地流转必须依法进行，不得违法改变土地的农业用途。土地流转后的开发利用也必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺式经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。
(5)坚持土地有偿的原则。土地流转还必须坚持有偿原则，农村土地的家庭承包户有权从土地流转中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
二、土地流转的现实意义
农村土地是不可再生的宝贵资源，对于它的高效开发利用只有两个途径：一是引入科技、资金、信息等新的生产要素，提高单产和农产品品质；二是通过土地流转把土地集中到更有效率的人手中进行规模化集中开发，以降低成本，提高农业比较效益。对于引入科技、资金、信息、技术等新要素，当前普遍对此都很重视，采取了许多措施强化了工作力度，并取得了较为显著的成效。但目前的问题是：一家一户的小农经济对于农业新要素的有效需求相对不足。由于土地经营规模小，比较效益差，一些农户放弃经营农田出外打工或经商，宁愿让土地荒芜也不愿在上面投资更多的资金和精力。在一些地方，农地的浪费和低效化经营的现象比较普遍，必须通过土地流转来提高土地的经营效率，促进农民增收。实践表明，土地流转具有明显的积极的现实意义。
1、有利于克服小规模家庭经营的局限性
在家庭经营长期不变的情况下，如何克服当前农户小规模经营的局限性，走专业化、规模化、商品化、现代化之路，实现农业增产又增收，是我国农业发展必须解决的问题。针对人多地少和农户小规模经营的现实，在家庭承包经营的基础上走区域化、专业化、规模化是必需的必然的经营模式，推行这种经营模式关键环节就是使土地流转起来，实现规模经营。
2、有利于土地的充分利用
通过土地流转把零星的土地从千家万户农民手中集中连片，按效率原则重新配置土地，进行适度规模经营，有利于改善分布于农民中不同人力资本的配置效率，促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合；有利于农业的分工与专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路，实现土地资源的充分利用。
3、有利于农村劳动力转移
土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动城市化和农业现代化的进程。
4、有利于农业产业化经营
农业产业化，是现代农业发展的必然趋势。土地作为最基本的农业生产要素，在农业产业化发展过程中起着十分关键的作用。现阶段的农村土地家庭承包经营制度，是在上个世纪八十年代初期确定的，受国情影响，我国属于传统农业大国，因而这一制度设计偏重于农民的生存、就业和社会保障等传统的农村土地功能。在当时的背景条件下，这一制度使农民群众的生产积极性得到了充分释放，创造了占世界1/30的土地养活了占世界1/5的人口的奇迹，出现了农村经济的短期辉煌。但是，随着社会的进步和农业生产力水平的提高，特别是随着农业产业化的不断发展，对土地的集约化程度要求会不断提高，如何在充分发挥好土地的生存保障功能前提下开展适度规模经营，出路在于搞好土地的合理流转。这样有利于优化土地资源配置，使农村土地适度向农业龙头企业和农业大户集中，促进农业产业化的发展。而农业产业化的发展，将在更大程度上提高土地产出率和劳动生产率，实现农村社会的再分工，使更多的农民从土地中分离出来，为农村土地更大规模的流转提供了可能。因此，农村土地流转与农业产业化发展的关系是相互依存，相互促进，共同发展。
5、有利于提高农产品品质，节约生产成本
土地流转使土地向种田能手转移，形成规模经营。规模经营的形成，可促进农业机械化水平的提高，实现作物种植品种统一。作物品种的统一，可以有效提高农产品品质，增强农产品的竞争力。
另外，规模经营，便于生产者在规划决策、组织生产、农业生产力资源配置、先进农业科技的应用等整个生产过程进行统筹安排、合理配置、大面积推广新技术，这样就节约了成本，提高了效益。
6、有利于增加农民收入
土地流转促进农民收入的增加，主要体现在三方面：一是转出方增加了地权收入。据抽样调查显示，农民转让承包土地经营权收入，同比增长27.4％。二是转出方可以从事二、三产业或者外出打工，获得新的收入。三是转入方可以形成规模经营，从而增加收入。
三、农村土地流转的主要形式
我国农村土地流转率一直很低，只是近几年，土地流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。从全国的情况来看，上世纪80年代后期以来，农村土地流转率基本保持在1％～3％之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例略高一些。1993年农业部抽样调查表明，1992年全国共有473.3万农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包农户总数的2.3％和承包耕地总面积的2.9％。1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地也只占全部土地的3％～4％。
最近几年，由于农村富余劳动力转移加快，土地经营收益不高，加上地方政府的推动，农村土地流转速度有所加快。据统计，目前农村土地流转的耕地约占承包耕地总面积的5％～6％，经济发达地区流转的耕地约占承包地的8％～10％，某些县市达到20％～30％。农村土地流转除呈加快态势外，土地流转的形式也呈多样化。
1、出租
土地出租是指土地使用权拥有者将土地租赁给其他公民、法人使用，并收取租金。我国法律允许农村土地使用权拥有者出租其权利。这种出租的形式对于出租人来说，他不必放弃土地使用权，即可得到土地租金，对承租人而言，他可以较小的代价，在租期内得到土地使用权。出租是债权行为，不改变土地承包关系。实践中被称为“转包”的行为，土地承包经营权人只是收取固定的费用，此费名为“转包费”，实为“租金”，转包实为出租行为，这种形式在土地流转中较多采用。
2、转让
土地使用权转让是指承包者将未到期的土地使用权一次性转让给新承包者的经济行为。这就是说，土地使用权的转让只能是承包期内剩余期限的转让，我国法律允许土地使用权转让的方式具体有：出让、交换、赠予和继承。转让行为一旦完成，原土地承包人与土地所有权主体间形成的权利、义务关系也随之转移。即新承包人要承担原承包契约的义务，同时享有原承包契约的相应权利。这种流转形式由于涉及土地所有权主体，必须得到土地所有者的许可并接受其监督。
3、转包
土地使用权转包是指原承包者将拥有的土地使用权以不超过剩余年限的限期转包给新承包人的经济行为。转包是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人（一般指土地所有者）履行义务，由新承包人、原承包人共同承担风险。也就是新承包人不与土地所有者直接发生经济关系，只与现在的出包者即原承包人发生经济关系，双方可根据当时的经济、技术和社会条件签订新的契约，以确定双方的权利和义务，转包期限在原承包者使用权的剩余期内可以机动灵活。
4、入股
土地使用权入股是指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素综合的经济行为。这种形式可使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有（主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现），逐渐淡化农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。农民把承包的土地使用权入股，农民就成了股东，这样，不管农民种不种田，不管土地增值有多大，都可以凭股权得到土地收益的分配，为土地的集中连片流转解决了后顾之忧，同时，有利于对土地的企业化管理和市场化经营。农民自愿入股，建立农业股份合作公司是实现土地资源动态优化配置的一种主要形式，有利于土地的规模经营。
5、拍卖
土地使用权拍卖是一种特殊的土地产权流转形式，主要是指“四荒”地拍卖，这种产权交易也称被作“买断”，通过拍卖形式完成土地产权的交易，农民所获得的土地使用权具有期限长、交易手续（土地使用合同、土地证等）齐备、责权利明确等特点，地权的明晰化和长期化为农民提供一个稳定的产权预期，从而大大地激发了农民的热情，产生明显的产权效率。
目前购荒形式主要有四种：一是独户购买，综合开发。这是“四荒”拍卖的主要形式。独户购买，农户可以根据家庭劳动力、资金情况等确定购买面积，进行治理开发，这种形式比较灵活多样，个人努力与所得利益密切相关。二是联合购买，联合治理。由区域内大户带头，形成以劳入股、股份合作购荒模式。这种形式弥补了独户购买的资金、技术、劳力方面的不足，形成了规模效应。三是集体投资，统一治理，分户购买。这是针对单家独户难以治理的“四荒”地，集体先组织劳力统一初步治理，然后卖给农户进行开发治理。四是机关团体、企事业单位购买。这主要针对一些“四荒”面积大，治理难度高，所需资金、劳力、技术投入多的地方。
在拍卖方式上，引入了市场机制和竞争机制。各地做法主要有以下三利：一是竞标拍卖；二是招标拍卖；三是协商拍卖。
6、抵押
抵押是土地使用权所有者，将使用权向银行担保获得贷款，当抵押人不能按期偿还贷款时，将失去土地使用权，银行则取得土地使用权。我国现行立法对集体农用土地（含荒地）使用权抵押采取了严格限制的立场。《担保法》第34条规定：“抵押人依法承包并经发包同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权”可以抵押；该法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。可见《担保法》实际上是禁止土地承包经营权设定抵押的。对集体土地使用权抵押问题，《农业法》、《土地管理法》等法律均无规定。
四、农村土地流转存在的问题
随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，造成土地流转过程中存在许多问题。
1、认识不统一，政策不完善
农民由于长期以来形成的对土地的依附性，决定了农民不愿轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心里踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口的，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外。因此，农民始终惦恋土地，依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，正因为存在着这些后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。此外，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，无所作为，听其自然；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全、不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。个别地方为了所谓的招商引资，置党和国家的承包土地一定30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期有的长达50年、70年，甚至个别地区的非耕地包期长达120年。
2、土地转让主体界定不清，不符合市场要求
我国农村土地所有权属于集体所有，但法律上并没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权利和履行义务。在土地转让中，又有转让费的刺激，集体经济组织与乡级政府、村民委员会都认为自己是转让中的主体，造成矛盾四起，纠纷不断，使土地的流转因受让方权利不明而受阻。
3、土地流转机制不健全
虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，也不是通过市场机理形成，在许多地方都还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门，而这些部门又各有各的法律和政策，使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相掣肘的现象。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位，指导乏力，致使部分乡政府和村级集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。与此相反，一些地方乡政府和村级集体经济组织，出于调整产业结构，扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包，出租或集体统一经营，乡政府和村级集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性推动土地流转。个别地方为了使土地相对集中连片，在部分农户不情愿的情况下实行少数服从多数的办法强行集中，或者人为地集中一定数量的土地向外出租。
4、合同不科学，流转不规范
目前农村土地流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60％以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90％。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地第二轮承包期不一致，也没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑，留下了许多隐患。与之相关联，农村土地流转也不规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村级集体经济组织确认便私自转包租赁土地的现象存在，不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织的现象也存在。另一方面是流转的主体不规范。在一些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议，与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。由于部分业主并不熟悉农业生产过程，在项目选择上并未进行充分的市场调查，在品种选择上缺乏科学性，既不经引种试验，又不经当地农技推广部门认可，盲目的从外地，从差异甚大的不同气候类型区引进并大面积种植，缺乏必要的技术指导。此外，还有的业主管理水平低，项目选择不准，科技含量不高，产业趋同，品种单一，造成了种植失败、经营亏损，投资无法收回，租赁费无法兑现。经营盲目、项目无利可图，使得一些业主撕毁合同撒手而去，给农民丢下了烂摊子。
5、土地流转价格低廉
当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。造成这种现象的原因是：一是农民种地不合算，一个劳动力种地获得收入的远远低于打工的收入。二是土地流动渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地流转仅只能局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采用倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相当复杂，特别是土地使用权流动涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，无法通晓如此复杂的转让程序，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。由于交易中心缺乏，严重地制约了土地市场的发育。四是农民对土地使用权流转价格淡薄。我国农村土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不像普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。由于土地在历史上没有可供参照的价格，且目前又没有完整的价格体系，从而导致农民价格意识淡薄。
6、农民的合法权益缺乏有效保障
在农村，土地具有社会保障和就业的双重功能，拥有土地，社会保障和就业就有了保障。农民获得了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及其相关利益。而现实是，由于一些外来企业不愿与村及众多农户打交道，乡镇政府急于招商引资，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些地方以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。同时，农民的经济利益也缺乏可靠保障。如一些外来业主开发、租赁农民和集体的土地，出于自身经济利益的预期，对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法，由于农业的自然风险尤其是市场风险很大，业主一旦经营失利，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。并且，许多地方在转让、租赁土地时价格偏低，而且一订就是20年、30年、50年，虽然农民眼前得到了实惠，但从长远看，在业主经营收益大幅度增长时，农民的土地租金却只能维持原来的水平，必然影响农民的长远利益。不能忽视的是，有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途。
7、土地流转的市场的配套服务跟不上
土地流转不像买卖一般东西，其中有很多的法律制度要遵守，很多的手续要办理。但是，目前我国的土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。一是流转行为不规范。一些乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反租倒包，集中土地搞开发。有的借流转名义随意改变土地的农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利益。二是缺乏土地流转中介组织。由于缺乏土地流转中介服务机构，农地流转信息得不到沟通，导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发，有的地方涉农企业和承包商需要农地却找不到可用资源，流转地资源紧缺与相对过剩并存，影响了土地资源的合理流动和有效配置。三是缺乏流转监督机制。对于违规流转农地缺乏相应的惩罚措施。四是流转程序不规范。目前农地流转大多以口头约定为主，即便签订合同也只是简单协议，对双方利权义务及违约责任没有明确规定，一旦出现纠纷无法追究责任。且大多数流转也没有登记并进行公示。同时，流转的服务也没跟上，流转程序复杂，信息不畅通，也阻碍了流转的积极性。特别是产权界限不清导致土地流转的责权利关系不明。土地流转中，虽然存在土地所有权、使用权、承包经营权等，但各项权利的界限没有具体规定。权责利关系很不明确，这是市场经济的最大阻碍。
8、非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向
目前，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，征地失控，“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到一点安置补助。现在每亩土地征用费已高达7万～8万元，而农民得到的不足1万元。这对农民的利益造成极大损害。大批农民失去土地，又不能从土地上得到赖以生活的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。
五、土地流转的对策选择
土地是最重要、也是最基本的生产要素，但是从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。必须采取多种措施让土地流转活跃起来，机制健全起来。
1、加强土地流转的规范管理
土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同、明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部门的鉴证。要全面建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。
对于土地流转的形式，要坚持多样化，但应重点推广租赁制。因为土地租赁制简便易行，农民容易接受。土地租赁制在世界上也较为流行，更符合我国农村土地不能买卖又必须流转的现实。土地租金也比“土地使用权流转收益”更为明确、清晰和规范。土地流转的时间一般不宜过长，因为随着农村经济的发展和土地市场的发育，土地的远期价值难以准确评估。土地流转时间过长，难以保护农民的长远利益。
2、建立完善的土地流转机制
我国农业经营确实存在着土地规模狭小的问题，面对加入世贸组织，要与比我国经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争，提升我国农业的竞争能力，一个重要的方面是积极稳妥地推进土地使用权的流转，提高农地资源的配置效率。但土地使用权的流转要尊重农民的意愿，保护农民的利益。在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。要积极培育土地使用权市场，这是促进农民土地使用权流转的有效途径。要制定相应的法律法规，依法规范农民土地使用权的流转。大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。
3、发挥政府和村集体的职能
市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。
4、完善土地流转的市场化服务
一是要积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据。二是要积极培育市场化的土地流转中介服务组织，逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能，拓展服务领域。三是要加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。四是要积极建立土地流转的交易信息网络。调查中农民愿意流转而没有流转的原因，其中“联系不到合适流转对象”的达87％，不少地方因土地供需双方未能及时沟通而使流转受阻，形成要转的转不出去，要接的接不到这一矛盾，形不成有效流转。因此，各地应尽早建立土地流转交易信息网络，由政府有关主管部门或中介服务机构通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，为尽早达成土地流转交易创造条件。
5、优化土地资源配置
土地流转的重要目标就是通过土地使用权的流转，优化土地资源配置，实现农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率，逐步形成以市场为导向，以效益为中心、以科技为动力、以产业化经营为载体的区域化布局、专业化生产、一体化经营、企业化管理、社会化服务的现代农业生产经营格局。努力做大品牌农产品规模，做强农业特色支柱产业，大力实施科技兴农战略，瞄准国内外农业行业先进水平，积极引进先进技术、先进设施和高效农业品种，提高农产品的科技含量，增强农产品的市场竞争力，以追求农业效益的最大化，提高经营者的经济效益，吸引更多的种养大户和工商企业投资农业，培育土地流转的买方市场，进一步推动土地的流转。
6、准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色
乡村组织是农村土地的管理者，它监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不应用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。
7、为农村土地流转创造宽松的外部环境
首先强化法制化建设，在《土地承包法》基础上，制定详尽的市场规则，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。其次，建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，这样可以在很大程度上改变农民生老病死全部依赖土地保障的状况，还土地以正常生产要素的性质，尽可能发挥土地的经济功能。再次，加速农业的产业化进程和农村城市化过程，有序转移农村劳动力。在今后相当长时期内，市场配置和规模经济将是土地制度建设面临的重要潜在收益，而工业化和城镇化是决定这两类收益取得的一个重要外在条件。农民只有有了新的就业机会和稳定的收入来源才会转让土地，只有当土地的土地转入需求和转出供给相平衡时，土地使用权才能真正流动起来，也才能获得农业经济的规模效益。
8、切实维护非农建设征地中农民的合法利益
土地是不可再生的稀缺资源。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民。对经营性建设用地，不宜再采取征用和“一次性买断”的做法，应学习广东、上海等地的经验，采取租赁或土地入股经营的形式，使农民获得长期稳定的收益。
9、加强土地流转后的管理
土地流转后，并非就可以放任不管，相反，对于流转后的土地，各级政府部门更应加强检查监督和事后管理。只有通过对这些流转土地的定期或不定期的检查和监督，才能保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象，真正使有限的土地资源得到充分利用和合理的开发。对于土地的二级、三级市场，应建立一个多层次、多样化的农村土地市场结构，各级政府应把它与一级土地流转一样加以重视，在产权设置、流转程序、流转主式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，进一步促进农村土地市场体系的建立和完善。农户和企业经营流转出的土地以后，在允许范围内开发经营的，其经营权、产品处置权、收益分配权等合法权益受到法律保护，任何单位和个人不得对其生产经营和产品销售活动进行干涉。
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