治理理论对我国治理变革的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 西方治理理论兴起的背景
自从1989年世界银行首次以“治理危机”来概括当时非洲的发展情形之后，治理一词便在社会科学界被大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。自上个世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，将其本质描述为“它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，它所创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所发挥作用是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[1]。
治理理论与实践兴起于西方不是偶然的。对于市场和政府的作用，西方国家都曾有过长期信赖的历史。然而，市场不是万能的，政府也不是不变的。“市场失灵”问题不可能在市场体制内找到解决的办法，于是政府作为纠错者被推向前台；然而政府过度地涉入经济领域窒息了经济成长的活力，无限度地向社会领域渗透缩小了人们的自由生存空间，结果导致社会的制约功能急剧衰退。市场的失灵由政府来纠错，那么政府的缺陷又应当由谁来弥补？研究人员认为，治理是作为配置社会资源的新方式出现的，它是政府、第三部门与非营利性组织等社会力量的一种良性互动的过程。正如莱斯特·萨拉蒙所说：“我们应该怎样解释第三部门的超常增长和普遍性呢？扩展志愿性部门的互动至少来自三个不同的方面：以自发的基层能力的形式来自‘下面’；通过各种公司机构的活动来自‘外部’；以政府政策的形式来自‘上面’。其基本的力量是普通民众的力量，他们决心将事物的决定权掌握在自己手中并组织起来以改善自己的状况或寻求基本的权利。”[2]可以说，第三部门与非营利性组织等社会力量的兴起是社会协调发展的内在要求，是社会结构各个部分之间功能互补的必然体现。
社会力量之所以在西方蓬勃发展，治理理论在那里获得生长的土壤，其背后所依托的是西方深厚的政治文化传统。
希腊城邦的直接民主制度是西方政治文化传统的重要组成部分，“以伯里克理斯时代的雅典（公元前443—429年）为例。雅典的全体公民都要出席‘公民大会’。‘公民大会’每月举行二至三次，解决城邦一切重大事件：宣战与媾和问题，城邦粮食问题和听取负责人员的报告，握有国家的最高监督权，审查法庭终审的讼事等等。每个公民在公民大会中都有选举权，每个公民都有可能被选为‘议事会’的成员”[3]。古希腊公民文化的孕育，使城邦政治文化成为希腊政治思想不可违背的传统。对于这个传统，亚里士多德总结为：“（1）Polites（波里德斯），为属于城邦的人，即‘公民’。（2）Polititeia（波里德亚）：（甲）公民和城邦间的关系；（乙）由这种关系形成全邦的‘政治生活’；（丙）把这种关系和生活厘定为全邦的政治制度，即‘宪法’；（丁）有时就径指该邦的‘政府’。（3）Politeoma（波里德俄马）：（甲）公民团体；（乙）较狭隘的公务团体；（丙）有时就和波里德亚相同，或为政体或为政府。”[4]从以上关于古希腊的政治学概念中，就可以看到当代意义治理理论的雏形。
正因为个人权利受到尊重与保护，才有可能在整体的层面上重视民众的、社会的力量，这二者一脉相承。西方社会传统中存在着的多元主义因子，反映在古希腊城邦政治体制的多元化上，就是其权力机构相互之间基本上是横向的制约关系，而非相互统属的纵向关系，属于罗伯特·达尔所说的“多重少数人”的统治模式。“社会多元主义导致了一个体系，在这里，不同的集团之间获得平衡，以致没有一个集团可以主导其他集团，这样他们就不能不通过联盟来促进自己的利益”[5]。多元主义的政治结构使各种社会政治力量都获得了存在的权利，它使任何一种权力无法实现对个人的绝对控制，从而彼此能达成一种妥协，建立一种新的权利义务关系。这种竞争和制约，也给个人留下了一定自由与自主的罅隙，使得各种社会主体在互相竞争与争夺中不断发展和完善，形成了西方社会“主体间性”（既无主体，也无客体，而是存在于主体之间互动的一种特质）的发展道路，使得西方社会的治理理论获得了生长的土壤。
二 中国民间治理的现状及其成因
在我国，有的学者以善治（good governance）为框架，来评估中国政府在治理过程中取得的成就，认为改革开放20多年来，中国的治理结构进行了深刻的变革，治理方式和过程发生了重要的变化。但是，从深层次来说，中国是否真正具备了善治的基本条件，是否有了“异域之花”生长的土壤？粗粗看来，中国治理的阻力和困难主要来自于国家与社会关系演化的过程及现状，在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离，形成自主化的过程，社会一开始就是融入国家的，强有力的行政联系极为有效的将整个国家组织起来，其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间。在当今中国，总体上并不存在成熟的多元管理主体，并且由于臆想或者误解，有观点认为一元化政治结构与第三部门主体间存在着一定的“负相关”关系，由此产生的紧张感和相应的措施势必影响到多元主体的独立成长。“因此，在现阶段能够实施的至多是‘中国式’的治理，即在一元化的框架内培植非政府公共组织和其他行为者、发挥其在社会公共事务管理中的作用”[6]。
村民自治，是改革开放以来，农村经济、政治体制变革的逻辑产物，这一创举在很大程度上扩大了农民的政治参与。充分发挥党支部的领导核心作用，这是目前中国农村村民自治的一个显著特点。村民委员会最早虽然是农民群众自发结成的农村基础权力共同体，但是它的大面积推广和制度化、规范化过程，却是政府通过行政的、法律的和政策的手段加以推动才完成的。“因此，村民自治是一种具有中国特色的制度安排，而与学理上的自治形态有着原则的区别。它是中国共产党领导之下的一种群众性组织建构，带有‘准行政单位’的印记”[7]。
中国城市社区建设运动是20世纪80年代后期兴起的，是继村民自治后城市建设又一制度创新。现在所面临根本性难题是政府依赖，这既是指政府对自身，即对单纯行政手段的依赖——“事必躬亲”；也指群众对政府的依赖，特别是对“首长拍板”的依赖。在社会学的框架内，社区概念从其提出之日起，就是指社会的一种组织方式、联系纽带和结合原则，腾尼斯对此有过较为明晰的阐释。“但是，中国之引进社区概念，明显带有政府和行政的痕迹，而政府和行政在社区和社区建设中的高调存在，使得社区看上去仅仅成了一个标签。”[8]政府全面而具体地介入基层生活，使得原来生长空间不是很多的第三域发展更是艰难。所以无论是村民自治还是社区建设，既有因政府全面管束而难以充分行使自我管理的一面，也有因有政府依赖而不想自我管理的一面。
从传统社会对中国的影响来看，中国自孔孟以来一直有极强的民本思想贯串着，但凡大儒大家，都几乎是民本思想的鼓吹者，“天下非一人之天下，乃天下人之天下”肯定了民有（of the people）的观念；“民之所好好之，民之所恶恶之”肯定了民享（for the people）的思想，但是中国的民本思想毕竟与民主思想不同，民本思想虽然有“民有”、“民享”的观念，却总没有走向“民治”（by the people）这一步。顾准在《古希腊城邦制度》——读希腊史笔记中曾提到：“公民”、“公民权”等等，不见于我国古代。所以“如实的说，中国人一直是不相信政治应由人民自己来管的，中国人一直认为政治应由贤德的人来做，如有贤德的人在位，则必定以民之好为好，民之恶为恶，如此政治便不啻于由民自管自理”[9]。
这种思想的形成，是中国传统小农经济社会与一元化的政治结构所导致的。权力本位作为一种社会价值取向，其存在前提就是泛政治化，即国家与社会、政治与经济的一体化，在此环境中，国家政治功能无限膨胀、无限覆盖，而社会自主空间则极度狭窄。在这种权威体制下，导致了国人的闭固性与权威性双重人格特征。许烺光先生指出：“中国的社会结构以家庭为基础，家庭中的成员关系是以父与子的关系为‘主轴’，其他种种关系也以这一主轴为中心。父子的关系不仅发生作用于家庭之中，而且扩及于宗教，乃至于国家。中国古代的君臣关系，其实是父子关系的投射。由于中国的社会背景所孕育，中国人的性格因素首先服从权威和长上。”[9]传统中国社会中，人与人的关系维系于伦理纲常，故中国社会内在的阶层性结构，折射在人们的心理和行为上就是一种“阶层性的心态”。
中国古代专制的政治文化传递两千多年，大体不变，形成了传统封建体制和政治生活的精神支柱和文化土壤，自然也使民众养成顺从与臣服的心态。在这种心理支配下，人们确实被教化了，但是人们独立思考的能力，自治的能力，反思的能力，也逐渐弱化。直到今天，民众对政府，对执政党依然有着极大的依赖性。消极的人格特征与积极治理所需要的精神理念是背道而驰的，在这种文化土壤里也开不出善治之花。
三 中国治理变革中政治文化建构的假设
改革开放20多年来，虽然政府在推动治理改革的过程中，迄今取得了一些可喜的进步，但是由于传统社会固有的文化惯性，阻力仍然存在。如果要走出“中国式”治理的困境与误区，这就要求我们必须从基础上转变观念，以改良我们的文化土壤。说到底，治理是“重塑政府”或“再造政府”达到善治的过程，而善治的模式要在中国“根深叶茂”，所缺少的正是对深刻的政治文化再认识与再建构过程。建构主义理论认为，社会结构的形成和存在是行为体社会实践的结果：行为体之间的互动造就了社会建构，这种互动的过程是社会结构存在的基本条件。为了讨论方便，我们选取了文化建构的三个方面（自变量），即：角色定位认同、政治文化选择和组织文化偏好，以探求在各个因素转变的作用下，中国的治理文化（因变量）将有怎样的命运。
如图示：
图1 文化建构分析
作为团体施动者的政府，就其在治理中角色的自我定位和自我文化认同而言，应当力求摆脱上者角色，抛弃唯一管理主体或者如中国传统文化定式中的父母官形象，而转向平等的、多元的公共管理主体之一，或者是向公仆意识的转变；就政治文化观念而言，政府应当从管理权的垄断转向公共管理社会化，即从控制型文化转向服务型文化；就组织偏好而言，应当从金字塔型结构向扁平型结构转变，从集权行政向分权行政转变。最终使政府在微观管理领域从规制传统走向规制与协调的有机结合。
如果以上各个文化建构中的转变均告完成，则意味着政府从传统的行政观念转向治理观念，从传统的制度观念转向社会观念，从传统的责任观念转向互动观念，即主体间性的实现。我们相信政府与社会的合作，能够将民间参与形成的网络和互信互惠的“社会资本”引进公共管理，能够为政府管理提供新的资源。自上而下的“治理改革”是中国政治发展的突破点，由政府主导的社会向多元主体的社会发展，就要求政府出让占用过多的公共空间，进一步拓展公共领域。所以，就政府而言的治理文化建构应当表现为：
图2 政府治理文化建构
同样，从个体施动者角度也必须进行公民文化的建构。从角色认同看，中国公民应当从传统政治文化中的下者、臣民或服从者的身份认同向平等个体、公民或主人公角色转变；就文化属性而言，应当从传统上对管理（决策）者的依赖、对公共生活的冷漠转向提倡公民自主和积极参与公共事务的价值取向；从组织偏好方面看，应当大力促进非政府、准政府组织和非营利性的公共部门的发展，促使政府与社会之间的界限日益淡化，形成彼此依赖的网络型互补关系，即社会组织过程也由主体性向主体间性发展，使社会朝着民主、自由和平等的公民共同体发展，形成一个健全的公民社会，从而真正实现政府与社会的良性互动。就公民个体而言的治理文化建构见图3。
图3 公民个体治理文化建构
假如公民和第三部门与政府彼此依赖的关系逐步形成并良好地发展，可以预期前途将是善治。善治是理想的公共管理模式，是公共利益最大化的管理过程，本质上是政府与公民对公共生活的协同管理。将善治作为中国治理改革的目标，就需要有关管理机构与管理者最大限度地协调公民之间，公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动获得最大限度的认同。
英格尔斯曾说过：“从传统主义到现代性的转变，缺少了这种渗透于国民精神活动之中的转变，无论一个国家的经济一时繁荣到何种程度，也不能说明这个国家能获得持久的进步，真正实现了现代化。当今任何一个国家，如果它的国民不经历一种心理上和人格上向现代化的转变，仅仅依赖外国的援助、先进技术和民主制度的引进，都不能成功地使其从一个落后的国家跨入自身拥有持续发展能力的现代化国家的行列。”而这种转变，有待于社会中每一个个体公民意识的觉醒，有待于公民的自主精神、法制观念、参与意识的萌发，有待于政府角色的重新定位。
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