若干国家的粮食政策及其启示，本文主要内容关键词为：粮食论文,启示论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策在粮食生产中起着举足轻重的作用。在我国向市场经济体制过渡的过程中，如何选择或制定适宜的粮食政策，是摆在我们面前的一个重大课题。因此，借鉴世界上一些发达市场经济国家和发展中国家粮食政策上的得失，研判粮食政策的走向、趋势，是十分重要而有意义的。本文拟对一些发达国家和发展中国家粮食政策加以考察研究，以资借鉴。
一、发达市场经济国家的粮食政策
（一）美国：是世界上最早实现农业现代化的国家，是世界上粮食的主要出口国，1989年的农业产量中，64%的小麦和30%的玉米量供出口，其粮食出口量占世界贸易粮的43%。粮食生产政策基本上较为稳定，大体上有这样几个方面：
1、价格支持政策
本世纪30年代，罗斯福政府面对经济危机，实施“农业调整法”，建立商品信贷公司，委托它对农产品发放支持贷款，收存剩余农产品作为抵押，资金由政府拨给。当市价低于政府公布的贷款率时，农民可以把产品作为抵押交给商品信贷公司并得到贷款。这个贷款率相当于最低的保证价格。该公司收存的剩余农产品实际上就是我国的“常平仓”制度，由政府封存。半个世纪以来，商品信贷公司的库存量一直成为调节供求的一个蓄水池。如小麦、玉米丰收的年份，该公司期末库存量最高的年份分别相当于小麦当年产量的90%、玉米当年产量的35%，而当粮食危机时（如1970年海湾危机），该公司期末库存连续三、四年为零。
从1977年起，美国农业立法规定建立农民自有储备，其主要目的是减少价格和供应的不稳定性，缩减商品信贷公司保管库存费用。参加农民自有储备计划者须同商品信贷公司签订合同。公司向农民提供贷款和补贴，在3—5年合同期内，谷物受到贷款率的保障。由此而大大减轻了商品信贷公司的储备压力，在1977—1983年间，多数年份的期末库存量都低于农民自有储备。
此外，美国还鼓励进行自由储备，其储备数量比商品信贷公司要稳定得多，因为这部分储备的目的首先是为赚取利润，而不是平衡供需。
卡特1978年签署了“农业紧急法案”，规定主要农产品的最低保护价。如果市场的加权平均价在此之下，农场主可将其粮食储存到商品信贷公司。依据存量多少获得政府贷款。如果低于保证价出售，差额由政府补贴。但每个农场主享受这种补贴的年最高限额为4万美元。 如果市场价高出保证价，农场主可以随时把粮食取回销售，收入归农场主所有，同时归还贷款。如果市价不回升，商品信贷公司就按基本保证价收购。美国农业中的“价格支持”主要方法是贷款、收购和直接补贴。
美国先后用过两种方法来制定支持价格。1933—1972年采用平价制。它是根据1910—1914年农民出售粮食的价格同购买工业品的价格之间的比较计算某种粮食的“平价”。事实上，由于各种粮食和工业品的成本是不断变化的，这种固定的平价计算不仅人为地造成各种商品比价的混乱，而且使财政补贴支持太多，并对出口粮食不利。因此从1973年开始实行目标价格制取代平价制，其目标价格为某种粮食生产成本+合理收入，这是政府为了保护生产者收入稳定而制定的，它是反映政府补贴的一种价格形式。每年政府和国会都要对小麦、糖、牛奶等制定目标价格，当市价低于此价时，政府按目标价格进行收购，稳定生产者收入。当市价高于目标价格，政府则抛出农产品平抑价格。该办法一直沿用至今。
2、土地休耕政策
这一政策用以限制生产和保持水土。短期休闲主要为控制面积和产品总量，长期休闲主要为保持水土。这是一个有弹性的计划政策。一般根据市场需求和库存量来确定调整的面积数量。如1957年有2140万英亩土地退出生产，1960年达2870万英亩，1989—1990年为2900万英亩。目前，大约有75%—90%的农户参加了土地休闲计划。为补偿农民因执行土地休闲计划所受的损失，由政府根据历史产量水平和农产品目标价格给予补贴，因自然灾害不种的，可以得到补贴的92%。这个计划政策把控制生产与农民收入和资源保护紧密结合起来。
3、市场结构政策
就是通过采取一些措施来保证和促进粮食市场运行的高效率。长期以来，美国形成了一整套较为成熟的农产品市场运行机制。
a、农产品从生产到消费的整个购销结合中， 私人企业占了主导地位。私营企业经营的农产品占全国农产品购销量的60%以上。另外，农民组织的各类销售合作社，在购销流通中甚为活跃。如1987年由销售合作社经销的农产品占全体农民出售商品总额的28%。这样，多种流通主体使市场机制较为充分地发挥作用。
b、发达的、规范的农产品期货市场。自19世纪中叶以来， 美国成立芝加哥商品交易所、明尼阿波斯谷物交易所、芝加哥商会等期货市场。美国政府通过规范、监管，使之正常良性运行，从而为生产经营者利用期货市场进行套期保值、回避价格风险及发现未来价格等方面起着极为重要的作用。
1993年美国农业部利用期货交易所开展了期权交易的试验，作为利用市场机制保护农产品价格代替农业补贴政策的尝试。1993年开始，鼓励伊利诺伊州、爱荷华州、印地安纳州的部分农民进入芝加哥期货交易所的期权交易，购买玉米、小麦、大豆的看跌期权。但申请参加这个试验的农民必须同意削减一部分耕地面积作为前提条件，以维持其价格保持在比较合理的水平，代替农业的支持政策。参加该项试验的农民，可以自愿选择以最低保护价水平或目标价格水平出售谷物的权利，以保护农民不因市场谷物价格下降而受损失。
美国这项试验实际是对美国农业支持价格政策的改革。利用期权市场保护农业相对于利用行政措施支持农业有明显的优势：保护价政策是由政府制定，脱离市场供求关系，高于市场均衡价格，无形中起了刺激生产、限制出口的逆调节作用；而期权交易中的履约价格，是在市场竞争中形成的价格水平，是期权交易双方的履约价格，反映了供需的实际关系，这是其一。其二，美国政府每年要支付近200 亿美元的财政收入用于农业贷款的贴息、国家贮备粮食费用和对农民低收入的补贴。而利用期权市场虽然政府也要拿出一部分财政补贴用于支付期权交易的权利金和手续费，但有一部分价格风险被期权市场中其它交易者（购买选择期的投机者）承担，所支付的财政补贴减少。最后，利用该试验，可以鼓励和引导农场主进入市场，学会如何运用期货市场中的期权交易形式锁住农产品价格，分散风险，保护自己，提高农场主在市场中的竞争生存能力。
c、制定一系列专门法规，内容涉及维护竞争、 防止垄断及提供贸易服务等等。如1890年《谢尔曼反托拉斯法》及后来的《克莱顿法》、《农业公平生意法》、《美国粮食标准法》等。还有每隔五年左右修订的《粮食安全法》等等。
这些措施、政策使得美国粮食市场较为健康有序地发展。
此外，美国还采取其他的支持性措施，如重视进行科学技术研究，帮助农民改进技术，对规模较大的农场主提供优惠信贷，对农作物实行专门保险等措施，保障稳定粮食生产，并不断提高农民收益。
（二）欧洲经济共同体
欧共体从1962年开始实行了共同的农业政策和目标。其粮食市场政策的主要特点是：对内实行价格支持，共同体每年提供50—60亿美元的农产品补贴，法国每年受益20—30亿美元；对外实行贸易保护。
1、实行粮食干预价格政策
这项措施类同美国的价格支持。干预价格每年确定一次，由欧共体部长理事会决定。费用由欧洲农业指导和保证基金提供。
2、粮食“门槛价格”政策和出口补贴政策
所谓“门槛价格”是对欧共体之外的国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港口时的最低进口价。如果第三国的农产品的到岸价格低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税。这样，使进口的农产品只能按欧共体内部统一规定的标位价格在市场上出售，从而使进口的农产品不会有市场竞争的价格优势，借此可以使欧共体内部的农产品贸易得到保护。同时，欧共体为保护其农产品在国际上的竞争力，采取对农产品出口补贴，其补贴额相当于世界粮食市场价格与欧共体粮食价格的差价。这样，使得欧共体粮食出口扩大。
欧共体的粮食价格支持与贸易保护政策直接刺激着粮食生产的发展。在60年代末，欧共体还要大批进口粮食，但到70年代初，就基本实现了粮食自给。80年代至今，产生了粮食过剩，也加剧了欧共体财政支出。因此，自80年代以来，欧共体也在进行一些政策改革，如为限制产量的“产品过剩责任税”、“休耕”等政策。1991年7 月又通过共同农业政策的最终改革方案。改革要点是改革农产品出口补贴为直接生产补贴，并辅之以建立在保护中小农场利益基础上的限产措施。
（三）日本
日本是一个地少人多资源短缺但已实现农业现代化的国家。农业人口占总人口比例的3.8%。由于自然条件等的限制，粮食自给率低， 需大量进口粮食。目前主食用谷物自给率为68 %， 全部谷物自给率仅为30%，而作为主食的大米略微自足有余。日本在粮食生产和流通领域一直实行干预政策：
1、购销倒挂的粮食价格政策：
日本粮食收购价格由政府制定。从1960年开始，大米收购价格按农业生产者支出的生产费用和他可以保证得到的补偿来计算确定。农民劳动的补偿标准，按城市工人的平均工资确定。这样，购价就大幅度提高，鼓励刺激了农民生产。另外，为了减轻消费者的负担，销价提高幅度很小，购价逐步高于销价，形成购销价格倒挂。日本政府实施这一政策后，至1968年，大米的生产价格上涨了一倍，而且远远超过进口价格。随着1967年后的大米过剩，购销差距逐步缩小。而小麦由于国内生产严重不足，自给率只有6%，购销倒挂比大米还要严重。
为了保证价格支持的实施，政府每年有一笔特别预算用于补贴，一是价格补贴，是政府补给粮食经营者的收购价和批发价之间的倒挂差价，它只限于大米中的政府管制米和国内收购的小麦；二是费用补贴，主要是管理经费。
2、“双轨”流通体制；日本现在实行两种米政策， 即把农民出售的大米分为政府管制米和自主流通米两种：
a、政府米：就是政府以高价将生产者的一部分大米进行收购， 再以低价交售给法定的粮食批发商，再通过法定的零售商销售出去的流通形式。这类似我国的定购粮食。不过，日本的政府流通米所占社会总流量比例在逐渐缩小。1986年政府收购、交售的大米占社会总流量的52%。到1991年，仅占30%左右。在日本，政府米起着平衡需求，稳定价格和储备的功能。
b、自主米：这一部分不卖给政府， 而直接卖给法定大米收购经营组织——农协和全国粮食集货团体，再销售给依法批准的粮食批发商、零售商，再向消费者出售。自主米并不完全自由流通，仍要在政府的指导、监督下进行。它所占社会主食米流通量比例在不断扩大，与政府米相反，1986年自主米占社会主食米流通总量44%，1991年却占70%左右，已经成为日本主食米流通的主体。
日本在价格决定上，采用协商确定，一般是每年由国会议员、农协会员、消费者和学生等二十五人组成的米价审议会，根据“均衡计算法”，即按大米的平均生产费用加上其它费用，并参照物价指数，工农业产品剪刀差议定，由农林省批准公布执行。如因市价低于保证价，生产者提出要求国家收购，日本政府必须按保证价无限制地全部收购。如80年代，以每60公斤大米为例，收购价17232日元，批发价14771日元。亏损2461日元，由政府补贴，年补贴为农林省财政预算的29%，但很难取消。一是日本农协发挥了与政府对话的功能。农协就像一张无形的网，将分散农户联系在一起，并为农户提供全面服务，与政府和生产厂家对话。二是农民这张稳定的政治选票，是历届政府的争取对象。农民如水，既能载舟，亦能覆舟。因此即使财政赤字时对这一块也要补贴。
二、发展中国家的粮食政策
（一）泰国：是发展中国家为数不多的农产品净出口国之一，也是世界上最大的农产品出口国之一。其农业政策主要特点是实行了灵活的贸易政策及农产品价格保障政策。
1、贸易政策：八十年代以来， 泰国贸易政策方面发生一些灵活的变化，有力地促进了农业生产的增长。a、 不断降低出口税：大米出口税从1980年的30%到1981年的5%，然后在1986年全部取消；b、降低汇率：在80年代允许铢对美元的比价贬值30%，从而保持了泰国出口的竞争力；c、 调整进口配额制（包括降低进口税）使投入物的费用减少了，同时鼓励更多地使用肥料和农药。d、取消出口许可证， 这一做法增强了买主与贸易商之间的竞争，减少了他们所得的利润率，使涨价的好处转到生产者手中。
2、农产品收购保障价格政策：为稳定国内农产品价格， 政府在1979年制定了农产品保障价格政策，其农产品收购保障价格是根据实际生产成本制订出来的，并给农民以高于成本20%的利润。其中“成本”是政府有关部门根据生产情况而作的一种测算。每年的保障价格都根据生产成本的变化进行调整。
（二）印度：是一个人口众多的农业大国，农产品曾长期短缺，粮食供不应求。六十年代后半期“绿色革命”以来，粮食供求矛盾缓和，到80年代中期，印度已实现了粮食自给自足，并建立了大量的粮食储备。1990/1991年度，农业占国内生产总值33%，农业人口占2/3。“政府粮食配售制”一直是一项基本经济政策，主要包括粮食购销及价格政策两方面内容。
1、流通政策：印度经营粮食购销的有两个系统：政府配售系统和自由贸易系统。前者虽只占粮食市场零售总量的30%左右，但在粮食的收购和分配方面起着主导作用。
a、政府收购：印度粮食公司是政府收购、贮存、调运、 加工和销售的专门机构，也是贯彻国家粮食政策的权力机构，收购方式因邦而异，主要有四种①垄断收购，即规定全部商品粮食必须按规定价格卖给国家；②部分收购；③向粮食批发商和磨坊主收购；④市场收购，在市场粮食紧缺时，国家有“先买权”；而在市场粮价低时，政府则按国家收购价进行支持性收购。
b、粮食销售：政府收购的粮食， 由印度粮食公司或各邦的分公司批发给邦民用食品供应部门，后者再批发给设在各城镇的“平价商店”，再由“平价商店”按政府规定的价格定量供给。供应的对象主要是城镇中低收入阶层。
c、粮食储备：1965—1967年两次年度歉收并造成饥荒以后， 于是政府重视粮食储备（缓冲库存），费用由中央和各帮政府负担，库存品种主要是小麦（占60%）、大米（占40%）。政府还鼓励和资助县以下各级建立小粮库，形成粮库网点。提出新粮、陈粮倒换时，规定“先进后出”的原则。由于“绝色革命”成功，1972年达到储1200万吨的目标，尽管1979年大旱粮食减少2310万吨，但由于库存丰足，从而保证了供应，还净出口42万吨谷物。80年代以来，库存日益增多，1984—1985年直接的现金补贴额增加了110亿卢比，缓冲库存达到3000万吨以上， 相当于“平价粮店”两年多的销售粮。据世界银行估算，印度如果利用进口补充，实现同样的小麦供给目标，只需现在实际费用的1/3左右。
印度的上述措施，对于保证城镇居民特别是低收入者的粮食供应，对社会的安定起了保证作用。
2、价格政策：是与政府购销配合的政策措施， 也即政府的控制价格政策。
a、收购价格：在1965年农产品价格委员会成立以前， 印度粮食价格重点是放在保护消费者利益上，收购价一直很低。虽然使城镇居民生活水平相对稳定，但压抑了生产的发展。1965年以后，较好地注意到保护生产者的利益。为刺激农民的生产积极性，不断提高粮食的收购价格，同时还公布“支持价格”保证农民能收回成本并有盈利。
b、销售价格：政府粮食销售的价格都由政府规定。 通过两种渠道销售：一种是印度粮食公司收购的粮食批发售给缺粮的邦政府，再由邦政府批发给“平价商店”，然后卖给消费者。另一种是当地批发商或磨坊主把收购到的须卖给政府部分直接批发给“平价商店”，再卖给消费者。批发价格和零售价格由政府规定。
c、价格补贴：为保证城镇居民得到低价的粮食供应， 对粮食生产和经营者给予财政补贴。主要有经营费用补贴、储备补贴及配售粮食的进口部分补贴等。
还有一些国家和地区实行价外补贴。如匈牙利对条件差的农业社、给予额外成本补贴。希腊为了鼓励多种饲料粮，从1987年开始，对种植玉米和山区种植大麦实行额外补贴。芬兰对中部和北部地区种植黑麦的农民，实行地区补贴。罗马尼亚对超合同售粮部分，每超交30吨、加价10%。中国台湾省农业进入80年代由于特别强调品质，故已进入转型期，亦提倡稻田转作的补偿，实行休闲一亩，补贴1.5吨的大米的价值， 价格实行高保护。并且推行直接补贴——即补贴农民、补贴土地而不是补贴稻米（产品），以发展持续农业和提高农业的经济效益为追求目标。
考察上述国家的一些粮食政策，我们至少得出这样的启示：
1、粮食政策是变动性与稳定性的统一。 世界上没有一成不变的政策，粮食政策也是一个不断修正，变化的完善过程。美国从平价制到目标价格制，欧共体粮食供需变化引起的政策变革，泰国的贸易政策变化等，都表示政策调整的必要性。同时，政策也要保持一定的稳定性、连续性。比如美国自本世界三十年代以来，粮食基本政策手段是稳定的，其它各国、地区政策也如此。日本自1969年实行自主流通体制以来，一直沿用至今。印度“配售制”也是如此。这就要求我们在制定具体粮食政策措施时，既要根据国内外经济政治环境，粮食等具体情况变化政策有所变化，又要防止政策的大起大落，应保持变动性和稳定性的统一。
2、粮食的政策目标应有所侧重：粮食是特殊的商品，涉及生产者，消费者和国家三者利益，政策目标也涉及多方面，如粮食安全目标，农民收入目标，生态环境目标等。在现实政策中，在兼顾各项目标的同时应抓住重点目标。如美国等粮食生产过剩国家，在粮食安全不成大问题时注重农民“收入目标”，其支持政策、休耕补贴是围绕这一主要目标。其实多数发达国家执行的干预农业政策，其主要目的是为了保证更高更稳定的农民收入，日本尽管是粮食供给不足，但它通过对农民收入补偿来刺激生产的发展。印度过去长期偏重对城镇低收入消费者的利益，现在也重视种粮食收入目标。一般来说收入目标在各国粮食政策中处在突出的地位。我国长期以来粮食产量目标与收入目标存在着较为尖锐的冲突，更需要在政策上很好地协调。
3、价格支持和保持政策，是政策保护粮农， 有序调控粮食市场各方面利益的一个“杀手锏”。以此减少市场价格震荡所带来的负面效应，并可避免由“米市风潮”演变为“政局风潮”。各国价格支持的幅度、品种、方法、手段、目标是有差别的，但都不同程度列入财政负担，以免甩掉财政包袱会带来更大的包袱。
4、国家参与市场调节是一个普遍特点，而结合存在着差异。 在一般情况下，国家干预与市场调节都有。如印度，粮食的购销存在国家配售系统和自由市场系统。国家控制的部分由印度粮食公司统一经营。粮食价格也分为控制价格和市场价格。再如日本，存在着政府定价格并组织购销的政府米，同时存在由生产者自己处理的自主米。而美国、欧共体略有不同，她们没有政府专门控制的一部分市场，而是在市场机制基础上，利用市场机制手段达到国家调控生产，干预粮食市场的目的。从这些国家、地区看来，完全的自由竞争而无需政府调控的粮食市场是不存在的，而完全的政府垄断也是没有的，发展的趋势是发挥市场机制基础上适当的政府调控，这也是世界粮食政策的走向。