建立完善国家公园体制的若干思考，本文主要内容关键词为：国家公园论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会提出要加快生态文明制度建设，用单独一章对生态文明制度建设做出了明确规定，即“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”并首次在党的重要文件中提出要“建立国家公园体制”。作为生态文明制度建设的重要举措，国家公园的建立和完善将被正式提上日程。尽快建立国家公园体制并在实践中不断发展完善，对保护环境、建设生态文明都具有重要的时代价值。 一、促进我国国家公园体制发展完善的重要意义 国家公园(National Park)是一国政府为保护和利用重要的生态自然资源和历史文化遗产而设立的特定的陆地或海洋保护区域。国家公园属于国家所有并由国家直接管辖，旨在保护自然地貌的原始状态、历史文化遗产，同时，国家公园还可以作为科学研究、科学普及教育，以及为国民提供游乐、了解和欣赏大自然景观的一个不可或缺的重要场所，也是对本国国民开展优秀传统文化教育的主要基地。① 从自然条件上看，中国幅员辽阔，从南到北跨越5个主要气候带，由西向东地形垂直高度相差8000多米，自然条件多样，地质状况复杂，形成了资源丰富的动植物分布区和千姿百态的地貌景观，这些都是国家公园得以建立发展的先天优势。 就政策导向而言，党的十八大报告将生态文明建设提高到新的战略层面，促进国家公园的科学发展就是生态文明建设战略的重要组成部分。需要特别指出的是，因考虑到全球气候变化引发的多方面原因，一些发达国家的生态学家和自然环境保护者正在积极研究濒危物种在历史栖息地无法生存之前，将其转移至国家公园进行物种保护。 就现实价值而论，国家公园的建设与发展不仅能够保护自然生态、历史文化遗产系统和自然地貌的原始状态，而且还能够促进生态旅游产业的发展，推动全体民众形成善待自然的共识，促进人与自然的和谐发展，进一步推进资源节约型和环境友好型的社会建设。目前，中国正逐步走上绿色发展、循环发展、低碳发展之路。我们应该把保护生态资源放在更为突出的位置，使资源的有效利用和发展社会生产力相适应，使经济建设与培养公民的科学生态意识相协调，实现良性的可持续发展；同时，还要重视生态资源管理与生态旅游产生的经济效益之间的矛盾，努力改善当地居民生活状况，美化生态环境，创建良好的生态文明发展道路，这些都将得益于中国国家公园的科学发展。 由此可见，促进国家公园的科学发展，建立具有尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念的国家公园管理体系，对建设美丽中国，实现中华民族的永续发展，对全球的生态安全工作均有重大意义。 二、国家公园的历史沿革与现状 追溯历史源头，由政府支持建设的自然保护区可谓中国国家公园的雏形。 1956年，中国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。其后受特定政治气候影响，渐趋式微。20世纪80年代以来，随着社会各界环保意识的增强，中国生态保护区进入平稳发展阶段。截止2006年年底，全国共有各种类型、不同级别的自然保护区2395个，总面积15153.50万公顷。保护区总面积中，海域面积600万公顷，陆域面积14553.50万公顷，陆域自然保护区面积占国土面积的比例为15.16%。中国的自然保护区面积占国土面积的比例已经超过世界平均水平，不但超过了发展中国家，也超过了发达国家。到目前为止，中国的自然保护区数量和比例仍在上升。 我国现有的255个森林公园分布在全国24个省自治区直辖市，其他6个省自治区、直辖市(台湾省略)至今没有建立。就这24个省份而言，分布也很不均匀，最少的河北、海南省分别只有1个森林公园，而安徽、浙江、湖北则分别达到23、30、36个，3省合计达89个，占全国森林公园总数的1/3以上。这与我国的气候分布、经济分布、人口分布以至森林分布规律基本一致。② 我国由国家政府部门建立并统一管理的“国家公园”与西方发达国家比较，起步较晚。1984年，中国的台湾省建立了第一个“国家公园”，即“垦丁国家公园(Kenting National Park)”。这是中国第一个以“国家公园”为名称的保护区。 2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，并宣告原已于1988年由国务院批准划入“三江并流国家重点风景名胜区”的有关地域为中国大陆地区的第一个“国家公园”，但地方立法机关没有权限批准国家公园，所以该公园不应被视为中国第一个官方的国家公园。 2007年6月21日，中国大陆首个被定名为国家公园的保护区，“香格里拉普达措国家公园”正式成立。但此国家公园的概念是由云南省政府提出的。 2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。该公园地处小兴安岭南麓，范围包括汤旺河原始森林区和汤旺河石林区。此区域是松花江一级支流汤旺河的源头，植被覆盖率99.8%以上。以红松为主的针阔叶混交林是亚洲最完整、最具代表性的原始红松林生长地，同时分布着大量云杉、冷杉、白桦、椴树等多达110余种的珍贵树种。区域内生物多样性丰富，有野生植物612种，国家重点保护珍稀濒危植物10种；野生动物250多种，国家重点保护的珍稀濒危物种40余种。区域内自然景观独特，百余座花岗岩石峰构成了奇特的地质地貌，是目前国内发现的唯一一处造型丰富，类型齐全，特征典型的印支期花岗岩地质遗迹。 环境保护部和国家旅游局决定开展国家公园试点，主要目的是为了在我国引入国家公园的理念和管理模式，同时也是为了完善我国的保护地体系，规范全国国家公园建设，有利于将来对现有的保护地体系进行系统整合，提高保护的有效性，切实实现保护与发展双赢。 三、我国国家公园体制管理中存在的主要问题 与自然保护区的数量众多不相协调的是运营管理上的不够成熟，尤其与其他发达国家相比，在国家公园体制管理方面仍有较大改进空间。主要体现在以下几方面。 (一)管理主流理念存在偏差 国家公园能够给民众提供精神、教育和游憩的环境，这种环境使国家公园成了国民休闲的度假地，它能够使国民摆脱日常生活的烦恼，尽情感受大自然的深刻与永恒，给人以心灵的慰藉，让人能够重新领悟到生活的真谛，净化人们的精神生活。作为大自然的馈赠，国家公园毫无疑问是公共财产而非个人或小集团谋利的场所。 正是基于这种理念，国外一些国家的国家公园的运营理念基本上实行免费或者低票价经营模式，这些国家公园大都对游人实行免费开放，即使收费价格也会很低，公园的管理经费主要靠国家拨款维持正常运转，门票收入只占公园收入的很小一部分。我国由于经济发展水平、管理理念等原因，有些以国家地质公园、重点名胜风景区、国家森林公园等自然保护区为代表的生态旅游保护区，迥异于国外一些发达国家的国家公园发展趋势。多数国家公园侧重于以经济效益为目的进行旅游开发，自然搭台经济唱戏，保护环境沦为噱头，可持续发展仅成壁上观。园区票价不仅离奇偏高，而且常常借故上调门票和其他的旅游产品的价格，这种现象在国外是不可能出现的事情。国家公园收取的门票收入也不是用于自然或历史文化遗产保护，而是为再开发再盈利。这与国际自然及自然保护联盟(IUCN)认定的国家公园的管理理念相差甚远。③ (二)管理体制权责不清 中国的国家公园的管理不同于国外一些国家实行的垂直管理，而是实行属地管理。根据国务院的有关规定，国家公园的管理是当地政府的执行范围，但是，当具体到某一项业务时，国家公园的管理部门也要接受上级主管部门的领导，这就容易形成多头管理、体制比较混乱的局面。出现了一个国家公园有可能挂风景名胜区、森林保护区等多个牌子的现象。在这种管理体制下，国家公园在接受地方政府管辖的同时，也要接受林业、环保、旅游等相关部门的领导。但是，在事实上，虽然国家公园内的一些山川、草原、河流、湖泊等分属于不同的部门管理，但在一些具体项目的操作中又不能割裂园区的整体性。也就因为在这种管理体制下，一旦涉及到一些具体利益时，每一个部门都想分一杯羹。而一旦涉及到具体的保护责任时，各部门之间则常常相互推诿，从而形成了权责不清的局面。 (三)普遍存在重开发轻保护现象 20世纪80年代，中国一些类似国外的国家公园开始建立，但是，这些国家公园是因经济利益的驱使而建立起来的。这些国家公园的所有权虽然属于国家，但是，一些地方政府为了自己的政绩或者追求本辖区的巨大经济利益，往往过分关注对国家公园内旅游资源的开发和经济价值的获取，对国家公园内的资源保护常常重视不够。由于大多数地方政府对国家公园内稀缺的资源与生态环境保护意识不强，因而，在国家公园后续的发展过程中，大部分国家公园的管理部门一般都以经济效益为核心进行开发，把国家公园的环境效益和社会效益放在次要位置，这完全违背了国家公园生态保护和可持续发展的管理理念，而且严重破坏了当地的稀缺自然资源。而与此不同的是，美国的国家公园管理部门大都设有一些科学研究机构，这些研究机构能够对某一国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行长期的研究。国家公园的这些研究机构大都得到了政府和非政府组织提供的各项科研基金，从而得以有效地用于生物多样性保护、生态保护和恢复、外来物质入侵、病虫害防治方法、火灾控制方法、资源利用方式、保护监测方法以及历史文化资源等方面的研究。 (四)法规体系不健全，缺乏有效监管机制 1872年，美国颁布的《黄石国家公园法》，宣告了世界上第一个国家公园——黄石国家公园的诞生。1930年代以后，加拿大、日本、德国等国也相继颁布了一些国家公园法，这些国家的国家公园的法律法规的内容涉及建立国家公园的目的、程序、政策、管理、公众参与、公园管理条例及罚则等具体条文。 法律法规的出台和完善是为了国家公园的建立发展有章可循有法可依，为了促进中国的国家公园的科学发展，我国也需要制订、颁布中国的国家公园法。但是，目前中国还没有一部关于国家公园的管理、保护的详尽的国家级法律法规。尽管有些地方性的法律法规规定了国家公园的开发、规划、保护、管理等工作，但都显得比较简单、笼统，尤其是对地方政府及各级主管部门的权、责、利等方面没有作出明确的界定，对国家公园内的旅游企业的资质选拔、奖惩和约束等细节问题也都没有明确的规定。由此可见，法律法规的不健全是造成目前中国国家公园管理混乱、权责不清、违背科学发展的重要原因。 四、促进我国国家公园体制发展完善的对策 (一)认真研究、借鉴国外发达国家的国家公园经验，坚持国家公园的公益性、法制性原则 在如何促进国家公园科学发展的问题上，中国应认真研究国外成熟的国家公园的管理模式，特别是最早建立国家公园的美国的一些经验，这对于中国合理利用与有效管理国家公园，促进中国国家公园的科学发展具有很大的借鉴意义。 由于美国的国家公园建立的历史比较长，实践经验比较丰富，对国家公园的管理也相对成熟。尤其是经过长期的不懈努力，已经建立了比较完善的国家公园管理体制，该体系的公益性、法制性原则，对中国建立国家公园管理制度具有很大的借鉴作用。此外，美国使国家公园具有科学研究基地的性质，以便于科研人员进行科研探索，以及使其成为对国民进行环境教育的教学基地，都值得中国学习、借鉴。 目前，美国国家公园系统主要有三大分类：自然区域、历史区域和消遣休闲区域，占地面积34.09万平方公里，约占美国全国总面积的3.68%，其中约1.74万平方公里仍为私人拥有，年接待游客约3亿人次。 最具代表性的是1872年建立的黄石国家公园。美国的国家公园体系历经1916年的最高行政机构为内务部下属的国家公园管理局(National Park Service，简称NPS)建立法案、1970年的通用权威法案和1978年的红木修正法案等，由原来的多名称多部门管理的不同的保护单位统一为一个完整的国家公园系统，实行国家管理、地区管理和基层管理的三级垂直领导体系，其最高行政机构为内务部下属的NPS负责全国国家公园的管理、监督、政策制定等。下设7个地区办公室，分别为阿拉斯加地区、中部山区、中西部地区、国家首都区、东北地区、太平洋及西部地区和东南部地区。这些地区办公室直接管理所属区域的各国家公园管理处，日常的运营管理独立于地方政府。以“管家(Steward)”自居的国家公园管理处，负责公园内的资源保护、参观游览、教育科研等项目的开展及特许经营合同出租。④ 代表国家的国家公园管理局负责黄石公园的运营，资金构成主要是国会拨款和少量门票收入，且收支两线与公园的管理机构无关。上级权威管理机构和基层业务管理机构拥有实质的财政和人才资源管理权。这种自上而下直属的管理方式使得公园既得到系统管理，在经济上也不过分依赖市场收入从而保护了地质公园及其周边环境的生态平衡。 (二)多渠道筹集国家公园所需资金，弥补国家公园保护经费的不足 巧妇难为无米之炊，国家公园要想科学发展必然遇到一个不可回避的问题，即如何筹集国家公园运行所需的经费。通过对世界各国的国家公园的考察发现，这些国家公园普遍存在的问题也是缺乏足够的经费来维系和发展。因此，财力不济已经成为世界上许多国家的国家公园运行中的普遍性难题。如果国家和地方政府的投资跟不上通货膨胀的上涨速度，就使国家公园的管理部门很难搞好生态资源和历史文化资源的保护和发展，国家公园的正常运行也必然会处于进退维谷的尴尬境地。尤其是在当前中国的大多数国家公园的运行主要依赖门票收入的状态下，如果国家公园的门票价格一直处于高额化状态，也就必然给人民群众进入国家公园设置了高门槛，这就背离了国家公园的社会公益性。 为解决中国国家公园运行经费短缺这一难题，相关管理部门应该拓宽思路，多渠道筹集国家公园所需的资金。除了依托国家的财政资金及国家公园门票收入外，还应实行特许经营方式，积极谋求一些银行的贷款，广泛吸收国内外的各类企业对国家公园的基础设施建设与公共服务项目的投资，以此来推动国家公园的更好发展。还可考虑成立中国国家公园保护基金会，制定中国国家公园保护基金的具体管理办法。还要广泛吸纳社会上的资金，接受国内外一些政府、民间组织、企业和个人的资助与捐款，用来弥补国家公园运行经费的不足，以便推动国家公园能够持续健康发展。 (三)坚持开发与保护并重的原则 建立国家公园，发展生态旅游，从长远角度上看，能够减少传统旅游业所带来的对环境损害的风险，进而可以有效提高人民群众的环保意识。从现实的角度上看，建立国家公园，发展生态旅游可以为国家公园自身的发展筹得资金，为国家创造一些外汇收入，同时也能为国家公园所在地居民创造就业的机会，促进地方经济的发展，以及国家公园所在地居民生活水平的提高。因此，在大力促进国家公园的科学发展这一问题上，实施积极的、科学合理的国家公园开发、管理政策是完全必要的。 针对目前中国的国家公园在开发管理中普遍存在重开发、轻保护的现状，必须坚持开发与保护并重的原则，同时坚持“保护第一”。“保护第一”的管理理念是由国家公园的性质和建设国家公园的使命决定的，旨在保护自然资源和历史文化资源的真实性和完整性。在实施国家公园的保护措施时，国家公园的管理部门要重视与相关的科研机构、学者专家、非政府组织的合作，最大限度地实现对国家公园资源的科学保护及利用。 (四)建立健全国家公园管理方面的法律法规 美国的每个国家公园在建立时都有较为完善的法律制度作支撑。如1872年的通过《黄石公园法》、1978年颁布的《国家公园及娱乐法》、1998年的《国家公园系列管理法》等。在美国的国家公园发展的全过程中，始终伴随着美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定。美国国家公园局的设立，以及其各项政策的制定也都是以联邦法律为基础的。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局的关于国家公园的管理决策，诸如从发展目标和规划的确定，到建设项目的审批及其经营行为，都严格按照法律规定的程序来进行。⑤ 鉴于目前我国在国家公园开发、管理方面法律法规体系不健全，缺乏有效监管机制，为促进国家公园的科学发展，必须重视在此方面的法律法规建设。国家、各省市(直辖市、自治区)也应当针对国家公园制定相应的法律法规，以法律和法令的形式指导和规范中国国家公园的开发和管理，使中国的国家公园开发与管理早日走上法治化、制度化轨道。 ①《中国大百科全书(建筑卷)》，中国大百科全书出版社1998年版，第191～192页。 ②数据来源：中华人民共和国环境保护部数据中心。 ③IUCN.1980.1980 United Nations list of national parks and equivalent reserves.IUCN,Gland,Switzerland,121 pp. ④National Park Service.1980.Human Impact on Natural Resources.Proceedings of the Second Conference on Scientific Research in the National Parks.U.S.Department of the Interior,National Park Service.386 pp. ⑤李如生：《美国国家公园的法律基础》，《中国园林》2002年第5期。标签：国家公园论文;