社会救助政策的转型与整合——北京经验，本文主要内容关键词为：北京论文,社会救助论文,经验论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6;D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2009)02-0116-08
经济和社会发展的不平衡性，决定了现阶段我国只能实行社会保障多元化的制度安排。本文基于北京市情况，对社会保障的基础——社会救助的政策转型与整合问题进行研究，并提出针对性的对策建议。
一、问题提出：社会救助政策的综合效应
经济转轨和社会转型，是改革开放三十年来我国经济社会发展的显著特征。在此过程中，原有的制度安排逐步打破，而新的制度体系尚未建立和完善，由此造成制度真空和社会的断裂与失衡。这种断裂的后果，就是市场经济的高风险和社会弱势群体的大量出现。自20世纪90年代以来，中国城镇发生了突发性、大规模的“下岗潮”和“失业潮”，形成了严峻的“城市新贫困现象”。据估算，2000年全国下岗、失业人员的总数约为1350万人①。城市贫困问题直接推动了社会救助政策的转型，“建立城市居民最低生活保障制度的初衷，是运用规范化的保障措施达到真正保障贫困人口基本生活的目的”②。
1996年7月，北京市确立城市居民最低生活保障制度。随后，又相继建立了粮油帮困、医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、城市流浪乞讨救助、应急救助和灾害救助等一系列制度，并建立了最低生活保障标准动态调整机制。2002年4月，市政府批转市民政局《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》，全面将最低生活保障制度推向农村。2009年4月末，北京市共有城市低保户73577个，146013人；农村低保户42100个，78321人；农村五保户4476个，4675人。月计划支出城乡低保金、农村五保供养金分别为5161.7万元、1194.1万元和134.1万元③。事实表明，面对大量存在的社会贫困问题，社会救助因其救助方式的直接性和针对性，实际上扮演了比社会保险更为重要的角色，成为现代社会保障体系中的基础性制度安排。
当前，北京市经济社会发展进入一个新的历史起点，以城乡居民最低生活保障为基础的社会救助也将进入转型发展和制度建构的深入发展阶段。目前的问题是，伴随着一系列政策法规的出台和覆盖面的不断扩大，社会救助政策的应急性、零散性和分割性的问题日益凸显出来，一定程度上形成重复保障和救助盲点并存的局面，造成效率的损失、资源的浪费和新的社会不公问题。2005年北京市政府下发《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，强调加强各种救助项目的“有机衔接、相互协调”，加快“构建体系完整、制度统一、覆盖城乡的社会救助体系”。如何适应当前首都经济社会发展，进一步强化社会救助政策的部门衔接、制度衔接和城乡衔接，放大社会救助乃至整个社会保障体系的综合制度效应，是当前北京市社会救助改革发展的一项现实而紧迫的重要课题。
二、现状分析：社会救助政策的“碎片化”问题
社会救助是一项操作性非常强的政策，必须充分考虑和强化与相关社会政策的衔接问题。当前，北京市社会救助政策存在着较为明显的“碎片化”问题，突出表现为社会救助政策具有部门分割、制度分割和城乡区域分割等特征，影响和制约了全市社会救助工作的整体发展水平。
（一）部门分割问题
由于计划经济时代的部门职能定位的影响，北京市社会救助工作一直分散于各个政府部门。虽然明确民政部门的牵头地位，但由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔，这种“多龙治水”的工作格局始终没有从根本上得到解决。
1.难以形成统一决策监管机制。社会救助作为一项涉及众多部门的综合性工作，只有建立起集中、统一的决策体制，发挥主管或牵头部门的强力监管职责，才能推动社会救助持续健康发展。2005年，北京市发布《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，明确“本市社会救助工作实行各级政府负责制，市民政局负责本市社会救助工作的统筹规划、综合管理、信息统计和对外发布”。同年，成立由主管副市长担任组长的北京市社会救助体系建设领导小组，由25个部、委、办、局组成，辅之以社会救助工作联席会议制度，负责对全市救助工作的统筹协调和组织推动。但由于其并非是常设性的实体机构，而民政作为社会救助牵头部门，依靠其下设的救灾救济处和低保中心统筹全市救助工作，缺乏法律层面的统一、明确的界定，加上民政部门的相对弱势地位，在统筹全市社会救助工作过程中难免陷入有心无力的尴尬境地，难以发挥真正的主管或牵头职能。
2.政出多头。由于缺乏强有力的决策监管体制，各部门从自身职能和利益出发，分别设立救助机构和配备人员，存在着谁出政策谁做事，谁募集资金谁使用的状况。大体说来，民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；建委负责廉租房救助；教委落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。在一些交叉性的社会救助方面，如医疗救助方面，实行民政主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在本市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助——这种自行其是、政出多头的执行机制，增加了救助环节和运行成本，带来了新的社会不公。
3.难以实施有效监督。目前，对社会救助实行内外监督和约束的主体繁多。市民政局负责全市社会救助工作监管，市财政局、监察局、审计局负责救助资金的管理和监督检查。市总工会牵头，联合妇联、残联等组织，发挥群众团体、专业人士和社会知名人士的作用，对全市社会救助工作进行社会化监督。监督主体过多反而造成了职责不明、群龙无首的弊端，同时由于目前社会救助过于分散，缺乏健全有效的责任管理和效绩考核机制，无法对部门救助工作作出科学有效的绩效评估。
（二）制度分割问题
长期以来，北京市社会救助制度建设遵循“单项突破、系统完善，点上突破、面上扩展”的思路，即根据人们生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，力求覆盖，再以点带面，衔接整合各个单项制度，构建完整的救助制度体系。目前，北京市社会救助正处于从覆盖到衔接的阶段，制度分割问题成为攻坚工作的核心议题。
1.社会救助体系的制度分割问题。社会救助不仅仅局限于吃、穿、住等基本生活保障，也对由于医疗、就学、司法诉讼等原因造成的生活困顿进行适度保障。但在实施医疗、教育、就业、司法、住房、灾害等方面的配套救助制度时，为了降低成本和便于操作，往往只是简单地与低保挂钩。据不完全统计，目前北京市多达二十多项优惠政策与低保直接挂钩。这种简单对接，直接导致了低保救助的“悬崖效应”，即一旦享有低保，其收入将大大高于临界于低保之上的边缘户的家庭收入。而这些救助制度本身，也缺乏相互的衔接配套，如专项救助与临时救助、灾害救助与应急救助、政府救助与社会互助、低保与就业援助等相互间的制度分割。如低保和救助援助，有研究指出，现行的救助制度存在着不利于激励受助对象通过公开的劳动增收和退出受助行列的因素，即多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代④。
2.社会救助与社会福利的制度分割问题。低保与社会福利属于两个不同保障层次，但其救助性质的社会福利服务对象一般是三无人员（即无劳动能力、无生活来源、无法定的赡养人、扶养人和抚养人）和五保对象，另外还有老人、妇女、儿童等弱势群体。这与最低生活保障具有共同之处。救助性社会福利的充分发展，无疑将减轻社会救助的负担。但长期以来，北京市尚未完全形成普惠型的社会福利体系，老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体的社会福利和服务网络的缺失，致使社会救助承担了过多与自身定位不相符的保障职能。按照“十一五”规划，到2010年北京市养老床位总数可达5万张，但与占总人口4%的老人希望集中养老相比，缺口仍然很大。当然，这种情况也在逐步得到改变。如2008年，北京市财政投入13.4亿元，让55.9万名60岁以上的城乡无社会保障老年人享受每月200元的福利金；投入2亿元，保障老年人享受文化娱乐、卫生服务、居家养老福利服务等优待。2009年开始实施福利机构孤残儿童成年后安置办法，按照每人15万元的标准，解决他们的住房、就业和社会保障问题。
3.社会救助与社会保险的制度分割问题。社会保险是以缴费为条件，以保障居民正常生活不至于为临时风险所中断，而低保则是无需任何缴费的公民的一项基本权利。可以说，社会救助构成了社会保险无法保障，或保障后家庭收入仍然低于最低生活标准的贫困群体的一种“兜底”保障。社会保险覆盖面和实施状况如何，将直接关系到社会救助的运行。如在医疗救助方面，北京市规定，凡属参保范围人员申请低保时，应出具社会保险缴费凭据；职工和征地、拆迁人员领取的一次性经济补偿费用中，先扣除社会保险缴费金额，再计入家庭收入。近几年来，北京市建立“一老一小”医疗保险，农村合作医疗全面推进。如何本着“先保险、后救助”的原则，在资助低保对象参保参合的基础上，搞好医疗救助与医疗保险的制度衔接，这是当前医疗救助需要解决的一个新课题。
4.社会救助与社会慈善的制度分割问题。慈善救助是政府救助的重要补充。政府应大力资助各级慈善机构开展慈善捐助工作，积极引导和协商慈善资源承接和开展一些政府救助项目。但在实际工作中，有些部门对慈善事业的重要性认识不足，缺乏政策、资金、服务等方面的支持。2006年北京市发布《关于加快首都慈善事业发展意见》，提出政府要“按照公共财政的要求，将慈善事业经费发展列入当年财政预算，资助慈善公益组织重点扶助老人、贫困残疾人、低收入者等困难群众，实现政府救助与慈善公益救助的有效衔接”。反观一些慈善公益组织在从事慈善活动，有关部门在本系统实施救助工作时，没有及时通报受助对象所在的街道办事处或乡镇政府，合理调配发放各种救助款物，也造成重复建设或多重救助等问题。
（三）城乡分割问题
受制于城乡二元经济结构，我国社会救助长期以城镇居民为重心，农村社会救助严重滞后。当前，北京市农村社会救助无论是制度建设、救助水平，还是区域发展的均衡性，与城区相比都有很大的差距。
1.救助制度简单移植，针对性不强。2002年以来，北京市依照城市低保制度，先后发布《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》、《关于建立本市农村居民最低生活保障标准调整机制的意见》，以及《关于建立农村低保分类救助制度的通知》，建立了包括基本生活、医疗、教育、住房、就业、司法等方面的社会救助制度体系。但问题的另一方面，农村居民在劳动就业、家庭收入、医疗、养老等方面具有不同于城市居民的特点，过于依照城市救助制度和运行模式实施农村社会救助，无疑会带来一些“水土不服”的问题，突出表现为农村低保标准测算难，农村居民家庭收入核算难，城市化进程中征地农民救助的定性问题，流动和跨区域就业的农民群体的救助问题，以及农村五保供养与社会救助衔接问题，等等。可以说，经过近些年来的发展，北京市农村社会救助制度建设取得了很大进步，但在救助制度改造和创新，使之符合农村具体实际方面，还有很多工作要做。
2.财政投入结构不合理，资金总量偏低。北京市农村救助资金来源一般由区县和乡镇两级财政负担，部分区县由区县财政全部承担。如朝阳区农村居民低保资金由区财政和乡财政各负担50%；丰台区、怀柔区农村低保资金由区负担60%，乡镇负担40%；顺义区、大兴区农村低保资金由区、镇两级财政按8∶2的比例分别负担。农村社会救助财政负担的比例关系缺乏统一的计算标准，区县和乡镇之间职责划分不清，而财政投入主体的下放，也使救助资金保障缺乏足够的稳定性。另一方面，虽然近几年各级财政对农村社会救助资金投入的绝对量大幅度增加，但同城区相比，财政投入仍相对较低。如2009年4月份，朝阳区城乡低保资金支出分别为2506.8万元、193.6万元；海淀区分别为1401.0万元、171.6万元；丰台区分别1640.1万元、123.4万元；门头沟区分别为2320.9万元、154.9万元⑤，城乡社会救助财政资源配置严重不对称。
3.救助标准相对较低，区域发展不平衡。北京市农村低保标准由市民政局每年发布一个基本的标准，具体数额由各区县参照这一标准，根据当地生活水平和财政能力自行决定。在一些经济发展水平较高、财政实力较强的近郊区县，如朝阳、海淀、丰台，已经实现城乡一体，农村救助标准随城市目前统一为410元。而在一些远郊区县，受制于经济发展水平和财政承受能力，农村低保标准年人均1920-2530元不等，与城市标准差距明显。如2009年第一季度，顺义区农村低保标准月人均210.80元、年人均2530元；门头沟区、大兴区，月人均200元，年人均2400元；通州区、房山区、怀柔、平谷、延庆县等5个区县，月人均为170元，年人均2040元；昌平区，月人均160元，年人均1920元；农村救助标准分别为城市低保标准的51.4%、48.8%、41.5%、39.0%⑥。
三、政策选择：构建新型社会救助体系
北京市社会救助政策衔接问题虽然只是个案，但却反映了我国社会救助体系建设的整体状况，具有一定的普遍意义。当前，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，与市场经济相配套的适度“普惠型”社会保障框架体系也已初步形成。在此形势下，加强社会救助政策的转型与整合，构建部门协作、制度统一、城乡统筹的社会救助体系成为社会救助改革发展的工作重心。
（一）整合救助职能，推动部门协作
适应社会救助向综合、多层次的救助发展需要，按照“决策、执行、监督”的“大部制”改革的思路，建立社会救助的专职监督管理部门，明确部门职能，规范救助程序，构建统一领导下的政府主导、民政牵头、部门协作的社会救助工作格局。
1.加强救助立法，为社会救助政策整合提供法律依据。在国家层面，加紧出台《社会救助法》，明确社会救助的定性与定位、制度体系、政府和部门责任、经费保障问题、公民权责、监督机制，以及救助程序、法律责任等，为省市社会救助工作的规范操作提供法律依据。各省市依法制定地方性法规，对社会救助相关问题进一步加以细化和明确。
2.整合部门职能，建立集中、统一的社会救助监管体制。按照“决策、执行、监督”三位一体的“大部制”改革思路，逐步对当前分布于各个部门单位的社会救助工作进行剥离、整合。在民政部设立社会救助管理局，集中监管全国社会救助工作。在各省市层面，设立实体性质的社会救助工作委员会，由主管省市领导任主任，负责全市社会救助工作的决策和监督管理。民政相关部门在社会救助工作委员会的统一领导下，建立专门的业务经办机构，提供专业化的社会救助指导和服务，切实履行牵头职责。各相关部门作为参与执行主体，配合民政部门推动社会救助政策的组织实施。
3.规范救助程序，完善“一口上下”的社会救助运行机制。强化街道（乡镇）的综合救助职能，各种社会救助待遇，统一由申请人向户籍地街道（乡镇）提出申请；各项救助活动，统一通过街道（乡镇）实施，各种救助款物由街道（乡镇）调配发放；各类救助信息通过街道（乡镇）统计，由民政部门汇总并定期向社会公布，形成“一口上下、规范有序”的救助工作运行机制，彻底杜绝各自为政、各行其是的问题。
（二）强化内外衔接，确保制度统一
按照构建制度完整、功能配套的社会救助制度建设目标，强化低保与医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助等专项救助，以及临时救助、灾害救助等制度的衔接与配套，加强社会救助与社会保险、社会福利、社会慈善等制度衔接，集成和放大社会救助，乃至社会保障体系的综合制度解困效应。
1.加强社会救助体系内部制度整合。社会救助是建构在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充，而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了最低生活保障制度在整个社会救助体系中的核心和基础作用。在确定救助标准和实施范围方面，要避免单项救助或优惠政策与低保资格的直接挂钩，而是根据每个单项制度的具体情况，确定各自的标准和范围，同时积极开展低保边缘户的针对性救助，实施阶梯式救助，缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”。
2.强化社会救助体系外部政策整合。立足适度“普惠型”社会保障框架体系，重新对社会救助功能定位和职责范围进行梳理，逐步退出一些与社会救助自身职能不相吻合的领域，专注于社会救助的“兜底”保障职能。比如，随着农村经济发展和养老保险制度的趋于完善，农村五保供养将会转化为社会福利和社会养老保险问题；随着义务教育制度的完善，教育救助的重点将会转向非义务教育阶段；随着城乡医疗保险的日臻完善，医疗救助将转变为经过医疗保险承保后仍难以承受个人费用支出并造成暂时贫困的人群。其他如住房救助、残疾人救助、灾害救助等，也必须重新进行功能定位和作相应的度调整。在实施社会救助过程中，始终要做到最低生活保障标准与最低工资标准、最低退休金标准、失业保险金最低标准协调一致，科学对接。
（三）突破二元结构，实现城乡统筹
由于社会救助具有“兜底”保障的同质性，随着城乡二元经济结构的逐步突破，城乡社会救助一体化注定是大势所趋。要按照统筹城乡一体化发展的要求，加强农村社会救助工作，加大政府财政支持力度，在尊重城乡现实差距的基础上，逐步推进和最终实现城乡社会救助工作一体化。
1.推动农村救助制度创新，提高救助实效性。立足农村居民生产生活实际，推动农村社会救助创新，重点完善救助标准确定和动态调整、家庭收入核算、征地和流动农民群体救助，以及农村分类救助等制度，规范低保的入口与出口，强化动态管理，打造完善的农村社会救助制度体系。
2.加大农村社会救助财政投入，形成稳定的投入机制。理顺区县、乡镇等各级财政职责，根据当地经济发展和财政收入的具体情况，确定各自的财政投入比例关系。在中央和省市区层面，要把农村救助工作放在整个救助工作的中心环节，根据经济社会发展水平和财政承受能力，进一步将救助资金有计划、有重点地向农村倾斜，形成稳定的社会救助资金保障。
3.强化城乡社会救助政策衔接，逐步实现城乡一体化。按照城乡统筹的原则，加强城乡社会救助政策的衔接配套，逐步突破城乡管理体制的分割局面，推动城乡居民救助关系在城乡之间的自由流转，实现城乡社会救助政策的无缝对接。当然，社会救助完全实现城乡一体化是一个过程，需要尊重城乡差距的现实，近期还只能在救助范围上实现城乡覆盖，在救助项目上体现城乡配套，在救助标准上逐步缩小城乡差距。
结论
经历十多年的建设和发展，我国社会救助工作正处于从覆盖到衔接的政策整合期。党的十六届六中全会提出，2020年基本建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。作为社会保障的基础，社会救助必须理清自身的职能定位，加强政策整合与配套，优化资源配备与传递，集成和放大综合制度解困效应，切实发挥好“兜底”保障作用。可以预见，随着我国城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，困扰城乡社会救助体系建设的体制障碍问题也将最终得到有效解决，以最低生活保障为基础的覆盖城乡、制度统一、标准有别的城乡一体化社会救助体系也将最终定型。
注释：
①郑功成等：《中国社会保障：制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第215页。
②多吉才让：《中国最低生活保障制度的研究与实践》，人民出版社2001年版，第108页。
③民政部网站：《2009年4月份民政部统计月报》，http://cws.mca.gov.cn/accessory/200905/1242976625456.htm
④郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版，第243页。
⑤民政部网站：《2009年4月全国县以上农村低保情况》，http://cws.mca.gov.cn/accessory/200905/1242976642721.htm。
⑥民政部网站：《2009年第1季度社会救济标准表（县级）》，http://cws.mca.gov.cn/download/200903xjbzh.htm。