部门预算执行审计全覆盖组织与实施研究，本文主要内容关键词为：预算执行论文,部门论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开展财政预算执行审计是《宪法》和《审计法》赋予国家审计机关的重要职责，依法对本级及下级政府的预算执行情况、决算以及其他财政收支情况进行审计监督，对本级和部门财政决算草案进行审签，并分别向本级人大和政府报告审计工作报告和结果报告，是审计机关最根本的监督内容，也是审计机关的第一要务，在审计工作中处于重中之重的地位。2014年10月，党的十八届四中全会和国务院《关于加强审计工作的意见》明确提出“审计机关要加强对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。” 近四年来，湖北省审计厅认真贯彻落实刘家义审计长“有深度、有重点、有步骤、有成效”的审计全覆盖的工作指示，以数字化审计为抓手，围绕构建财政审计大格局，连续几年精心组织财政预算执行数字化审计技术攻关，积极探索财政资金全覆盖审计，2015年首次实现对省直106个部门预算执行审计全覆盖，实现了审计业务和效果的全面提升。 一、数字化审计模式下实现全覆盖审计的背景 （一）实施全覆盖审计的原因 长期以来，审计机关受困于审计力量不足、技术手段和审计方法落后等因素，只能对本级预算和部分部门预算执行情况进行审计，局部地揭示和查处一些典型性情况和问题。“金财工程”建设为财政预算执行审计数字化提供了良好的外部环境和条件。利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付和财政经济景气预测等核心业务的“金财工程”，自2002年实施以来，中央、省、市县财政之间，各级财政与各预算部门（单位）之间，形成了互通互联的网络，实现了财政财务处理数字化，为财政预算执行数字化审计提供了良好的外部环境。 2009年开始，省厅充分利用不断优化的软硬件环境优势，确定了以财政预算收支大数据为基础，以财政资金全覆盖审计为目标，以“集中分析、重点核查”数字化审计方式为依托，强化部门预算执行审计；以大数据分析为基础，搞好本级预算执行、部门预算执行和市县财政决算审计三个结合，逐步实现对全省财政资金管理使用情况有效监督的审计思路，并组织专班，强力攻克数据获取难、数据规范难、数据与业务结合难、大数据分析难、大规模审计组织难等难关。在采集预算指标、部门预算编制、国库集中支付、会计核算、部门年度决算等相关数据信息后，采取集中分析的方式，形成若干问题疑点，在排查疑点问题的基础上，派出核查小组对重点问题进行核实取证，形成数据与部门实际情况的动态结合机制。 （二）实施全覆盖审计的特点 1.着力打造数字化审计组织平台。充分利用“金审”工程前期建设成果，以数据融合为目标，构建了“一大网络、三大中心、六大系统”为主体的数字化审计平台。一大网络即借助电子政务网，实现了纵向与署、省、市、县审计机关四级网络互联，横向与省委、省政府及相关部门的网络互联。 2.积极构建预算执行数字化审计工作制度。如，为更加具体地指导预算执行数字化审计操作，制定发布了《部门预算执行数字化审计操作指南》。为整合审计力量、打“总体战”，出台了《统筹全省审计工作发展的若干意见》，按照审计标准化管理要求，研究规范预算执行审计全覆盖的审计通知书、报告等文书，制定一套较为规范的审计操作标准。 3.多系统多渠道丰富数据资源。2013年省审计厅向省直各单位发出了《关于省直部门预算执行审计工作安排意见的函》，对组织省直部门预算单位审计、开展相关数据采集提出了较为详细的制度框架。目前，已采集预算编审、指标管理、国库支付、部门核算、部门决算5大系统产生的相关数据，同时从业务主管部门采集管理数据信息，采集数据总量已达到2TB。 4.确保各部门数据分析口径和尺度的规范化和一致性。一是部门单位代码标准化。针对各系统中部门单位名称代码不统一的问题，省厅建立了省直部门单位统一代码表和各数据系统单位代码对照表。二是入库字段标准化，确保各年度间数据结构的一致性。三是会计核算信息导入方法标准化。在导入的辅助核算信息中必须包括经济分类和项目分类两个维度，实现对会计信息的多角度分析。 5.全力培养一支高素质数字化审计团队。为了促使现有计算机中级人员从技术型人才向专家型人才转变，省厅在通过中级考试的人员中组织开展了一期中级后续培训班。年初，省厅组织全省审计干部参加了大数据审计应用知识视频培训，同时，采取岗位培训、实地教学、案例分析、现场解惑等方式方法，大力提高审计干部计算机技术应用能力和水平。 二、数字化审计模式下实现部门预算执行全覆盖审计的主要做法 （一）项目的组织与实施 省厅坚持审计资源整合，打“总体战”，实现由各自为战向多位一体、协同作战、发挥整体效能转变。 项目准备阶段，省厅组织了一支6人的分析团队，用时一个多月，针对采集的预算指标、部门预算编制、国库集中支付、会计核算、部门年度决算等相关数据信息，按照“集中分析、重点核查”的审计模式，对106家省直部门预算执行数据集中开展总体分析和重点分析，迅速发现了一批待查的重点和疑点问题线索。 （二）数据的采集和整理 1.构建数据采集机制：每年年初，省厅向财政部门和各预算单位发出采集数据的函，对数据采集的范围、内容、类型、格式和提交时间作出明确要求。有效的工作机制和畅通的采集渠道确保了数字化全覆盖审计的有序开展。 2.丰富数据来源：目前省厅已采集5大系统产生的相关数据，涉及预算、拨付、收支、决算整个流程；同时从业务主管部门采集管理数据信息，涉及人员编制、车辆编制、出国出境、税务发票、协会学会等，采集数据总量已达到2TB。 3.规范数据编码：一是部门单位代码标准化。二是入库字段标准化。三是会计核算信息导入方法标准化。之后，将各个系统数据集中，按照业务数据编码规范进行整理。对“部门编码”、“部门名称”进行代码化处理，使各个系统间信息具有可对比性，形成从预算、指标、支付、核算、决算全过程的完整数据链，将5大系统数据进行对接，实现对部门预算和执行结果的全过程监督。 （三）数据分析 数据分析是开展数字化审计的核心。按照审计署提出的“总体分析、发现疑点、分散核实、精确定位、系统研究”的数字化审计思路，运用大数据关联分析、多维分析技术，省厅围绕揭示预算执行总体情况和发现违纪违规线索两条主线开展数据分析。 1.预算执行总体情况分析。根据《审计法》的规定，各级审计机关应当对本级预算执行情况进行全面审计，完整地向本级人大和政府分别报告审计工作报告和审计结果报告。目前，主要开展了以下分析。 （1）部门预算与执行结果差异分析。通过对省直预算部门指标总数、执行总数和差异数进行比较分析，揭示省直部门预算执行总体情况，发现预算执行差异较大的部门单位，从体制、机制和制度上提出规范预算执行的意见和建议，提高预算的刚性约束。 （2）部门预算调整占比分析。通过分析省直部门追加调整数与指标总数、年终决算数的占比情况，反映年初预算在年终决算中的占比程度，发现和锁定本年度预算追加调整较大的部门单位，为现场核实追加调整预算提供依据。 （3）项目执行情况分析。通过项目预算执行情况分析，反映项目预算执行的总体情况，发现和锁定执行率偏低的项目，为重点核查和分析项目不执行或执行不到位的原因提供线索。2014年以来，针对省直部门项目资金大量结存、长期未用的情况，根据省政府存量资金管理办法，省厅对省本级项目存量资金进行了分类认定，并上报省政府批准，财政部门最终将审计认定的存量资金全部收回总预算重新安排使用。 （4）三公经费和会议费预算执行情况分析。通过分析三公经费和会议费数据，揭示其预算执行和增减变化的总体情况，反映各部门落实中央八项规定和省委六条意见的具体成效。同时，通过排序筛选，找出三公经费和会议费超预算、支出异常的部门和单位，作为现场核查的重点。 2.发现违纪违规线索分析 2015年，省厅在对省直各部门预算执行总体分析的基础上，以预算执行和遵守财经法纪及八项规定为主线，将近几年审计发现省直部门存在的普遍性问题进行一一梳理，建立了28个实用有效的分析模型。 （1）预算执行方面。着重从项目执行进度、虚编多编项目支出预算、为非部门预算单位安排预算、非税收入应缴未缴财政、虚列支出向单位实拨资金账户转款、未通过转移支付向市县部门直接拨款、项目支出预算执行不规范等方面进行数据分析，揭示部门单位预算编制、预算执行、预算收入和资金管理等方面的总体情况及存在的疑点问题。 （2）资金流向方面。着重从支付给本单位的实拨资金账户、本部门的二三级预算单位、兄弟单位转款、本部门下属和关联的招待所、食堂、宾馆、饭店等、本单位和其他单位的工会账户、通过现金支票和个人非公务卡取现和多次或大额转到某企业或个人等方面发现资金去向，以反映预算执行中存在的违规风险。 （3）遵守财经法纪和八项规定方面。着重从工资福利水平畸高，超范围发放津补贴，超规定计提开支福利费，三公经费支出超预算，违规开支消费性支出（景区、娱乐场所），虚列支出向宾馆、培训中心、招待所等频繁大额转款，未使用公务卡、大额支付到个人账户等方面，查找可能存在的各类疑点问题。 （4）核算规范性方面。着重从财务核算（科目、摘要、分项目、经济分类）不规范，固定资产核算不完整，往来账项清理不及时，未纳入资产管理，国库支付信息经济分类偏差大等方面进行数据分析，查找可能存在的各类疑点问题。 目前，通过运行预算执行、三公经费和会议费管理以及执行八项规定等内容制定的疑点问题核查模型，共发现1.9万条疑点线索记录，突出了重点，锁住了疑点，并将在下一步分发到核查组逐一进行查证落实。 （四）组织方式 根据现有审计力量，省厅精心组织现场核查工作，积极创新审计组织方式，高效、有序地组织开展了2015年的全覆盖审计。 一是及时下发集中分析结果，开展规定内容核查。各审计组在审计实施进点前，均取得了总体分析情况和疑点线索表，审计中，对各部门总体情况只需部门确认取证，对下发的疑点问题审计人员必须在现场逐一核实取证。 二是创新审计组织方式，提高审计效能。一方面对组织财政收入、分配财政资金数额较大、履行经济和社会管理、调控和监督职能的部门，以及有经济责任审计任务的23个部门，由省厅11个处室结合疑点线索同步进点实施现场审计。审计组还需对被审计单位预算执行和财务管理中存在的其他薄弱环节及问题进行审计和取证。另一方面对其他83个部门实行集中审计，从厅机关各处室抽调审计人员，组成集中审计办公室，仅对数据分析发现的疑点问题，赴被审计单位进行核实和取证。 三是简化工作流程。省厅要求，以审计调查的方式延伸核查的83个部门，下达审计调查通知书，派出核查小组就数据分析形成的总体情况及发现的疑点问题进行核实和取证，对存在问题的部门发出问题确认函。收到回函后，对需要做出审计处理处罚或责令整改的单位，出具相应的审计文书。 四是汇总审计结果，向省政府全面上报全覆盖审计情况。报告全面反映了省直部门预算执行的总体情况和趋势，集中揭示了部门单位存在的预算编制不完整、虚编项目预算、虚列预算支出、改变项目资金用途、违规发放津补贴、会计核算不规范等突出问题，同时对普遍存在问题产生的原因进行了深入分析，有针对性地提出了加强预算编制、执行和财务收支管理的意见和建议，得到省政府领导的充分肯定。 三、数字化审计模式下开展部门预算执行审计的成效 利用数字化审计方法，实现省直部门预算执行审计全覆盖，在我省虽然还处于探索阶段，但其为全面提升预算执行审计质量和效率的重要作用已经显现。 一是首次实现对省直部门预算执行审计全覆盖，极大地提高了审计工作效率。2012年以前，省厅每年审计15个左右的一级预算单位，需要15个审计组，用时60天左右。2015年，省厅组织6人的分析团队，用时一个多月，对106家省直部门预算执行数据集中开展总体分析和重点分析，总体分析情况基本形成，并发现了一批待查的重点和疑点问题线索。2015年的审计部门数分别是2010年的5.9倍、2014年的2.7倍。 二是首次全面回答了省直部门预算执行的总体情况，审计层次和水平明显提升。部门预算执行审计全覆盖在提高审计工作质量和水平方面的效果突出表现在四个方面：一是首次全面地揭示和反映了省直部门预算执行的总体情况。二是有利于揭示和反映部门预算执行中的突出问题。三是有利于精确定位，准确核查。通过数据分析，审计组发现了过去难以发现的少数部门向一些学会、协会拨付预算资金，向机关食堂、培训中心异常拨款等问题。四是实现了本级预算执行审计与部门预算执行审计整体联动和有机结合。 三是首次实现了审计作业方式的转变，提高了审计干部信息化条件下的业务技能。在审计组织上采取集中审计与现场审计相结合，并逐步过渡到全面实行集中审计。在审计作业上，全面推行以数据分析为先导，在把握总体、发现疑点的基础上，实施精确定位、重点核实。 四是创新工作得到了审计署的肯定和支持，并广泛开展交流和推广。其中运用数据化审计平台统一组织项目管理获得2012年度中国信息化成果（审计领域）一等奖，部门预算执行数字化审计方式及应用获三等奖；同年，在哈尔滨召开的全国审计工作座谈会上，部门预算执行数字化审计经验在大会上进行了交流；在审计署首次举办的审计技术方法创新研讨会上，《集中分析重点核查推进部门预算执行数字化审计》被评为优秀论文，我省的财政预算执行数字化审计方式方法在全国审计系统交流推广。 四、数字化审计模式下开展部门预算执行审计的后续思考 （一）全覆盖审计尚待解决的问题 1.思想观念上，审计人员在日常工作中应改变传统的审计思维模式，树立大数据分析模式，充分认识到数字化审计模式下数据分析工作的重要性，打破部门界限，把审计机关现有的力量科学地调动起来，整合审计资源，开展数据分析和现场核查，做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应，提高审计成效。 2.能力建设上，要打破处室界限，混合编队，根据审计实施方案安排的内容组织一支强有力的审计队伍。要加强审计人员的业务培训，建立紧跟形势要求的人员培训机制，组织专业培训和竞技。这支队伍既要有懂财经业务的人员，也要有懂计算机审计的专业人员，同时审计人员要有分析数据的能力，从宏观上把握预算执行审计的总体情况。 3.数据管理上，要加强数据规范性管理，制定数据采集管理办法和绩效数据分析方法。在数据报送环节，应事先确定好统一的数据格式、内容和报送方式，确保数据的完整、规范、统一。完善数据分析阶段的工作，提高分析的广度、深度和精准度，努力将分析结果转化为一般审计人员容易看懂的语言，最大限度减少现场核实的工作量。 （二）进一步开展全覆盖审计的方式 一是在审计力度上，随着审计的逐年深入，一级预算部门的财政财务违法违纪问题不断减少，财政财务收支管理逐步走上规范的轨道，但出现了违法违纪问题“下沉”到二级预算单位或三级单位的现象。因此，在今后的年度审计项目安排时，审计着力点应向二、三级预算单位下移，并以此为突破点，关注违法违纪“下沉”问题。 二是在审计类型上，坚持以预算执行审计为主线，推进财政审计大格局建设，深化专项审计，把握资金流向和投放范围，将财政审计与部门职能、部门专项资金分配有机结合，审查资金分配管理的合法合规性，揭示挤占挪用、截留闲置的问题，努力形成面向全部公共性资金，促进地方政府和部门科学理财、依法理财的财政审计工作体系，实现有深度的审计全覆盖，为推动政府良治奠定基础。标签：预算执行论文; 大数据论文; 部门预算论文; 国务院关于加强审计工作的意见论文; 项目执行论文; 审计计划论文; 预算调整论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 审计方法论文; 项目组织论文; 项目分析论文; 规范分析论文; 项目预算论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 数据分析论文; 财政制度论文;