解决“十一五”时期我国粮食安全和“三农”问题的途径，本文主要内容关键词为：十一五论文,三农论文,粮食安全论文,途径论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十五”期末，在国民经济高位运行和国家加强对“三农”的政策支持作用下，农业和农村经济形势总体趋好。粮食生产出现了恢复性增长，供求矛盾趋于缓解；农业结构调整进一步深入，优质农产品产量不断增加；农民增收幅度由低走高，达到1997年以来的最高水平；乡镇企业继续保持快速增长态势，农村劳动力转移数量继续增加。这些良好的局面为确保“十一五”时期粮食安全和促进农业、农村发展奠定了良好基础。
一、“十一五”时期粮食安全和“三农”的发展趋势
“十一五”时期是贯彻落实党中央提出科学发展观、实现“五统筹”的第一个五年计划时期。在此背景下，国家宏观经济政策将继续向有利于“三农”的方向发展。这一时期，粮食安全和农业、农村社会经济将会出现一些明显的趋势。
(一)粮食供求关系将处于偏紧状态，结构性矛盾更加突出
从粮食需求方面分析，人口增长与人均收入增长结合在一起，使全社会的粮食需求量达到比较高的峰值。一方面是人口增长引起粮食需求总量的增长。如果按照“十五”前3年我国人口自然增长率6.5‰计算，到2010年全国人口将达到135200万人，同时根据2002年到2004年3年平均每年人均粮食消费量约378公斤(包括直接需求和间接需求)推算，“十一五”期末我国粮食需求总量至少要达到51100万吨。另一方面是收入增长引起的粮食需求增长。今后随着工业化和城市化进程的加快，城乡居民收入水平会不断提高，这将导致全社会对粮食的间接需求持续增长，由此引起粮食需求总量进一步扩大。通过对改革开放以来我国人均GDP与粮食间接消费之间的关系进行回归分析，可以发现人均GDP的增加，会直接导致社会对粮食间接消费量的增长。例如，从1981年到1990年以及1991年到2003年，人均GDP每增加1元，全国粮食间接消费量分别增加3.21万吨和1.334万吨。按照到2020年人均GDP达到3000美元的增长速度计算，2010年我国人均GDP应该达到1660美元，即13728元人民币，比2003年增加4655元。假定今后7年，人均GDP每增加1元，社会对粮食的间接消费量增加1万吨，到2010年全社会粮食间接消费量将增加4600多万吨。
结合以往的粮食结构消费变化，综合考虑人口增长、城市化和由收入增长引起的消费结构变化等因素，预计2010年全国粮食消费总量将达到54785.5万吨，其中口粮25680.1万吨、工业用粮6355.1万吨、饲料用粮21652.8万吨(见下表)。可见，“十一五”期间，我国粮食消费增长主要是由饲料用粮和工业用粮拉动起来的。
2003年和2010年我国粮食消费需求分项数量及构成 单位：万吨
年份 粮食消费总 按用途分各项数量按用途分各项比重
量(原粮)
口粮
工业用粮种子用粮和其 饲料粮
口粮 工业用粮 种子用粮和其他 饲料粮
他消耗 消耗
20034862526885 5410 1080 14645
55.311.1 2.230.1
2010
54785.5
25680.1 6355.11095.721652.8 46.911.6 2.039.5
从生产方面分析，受生产周期波动、耕地与水资源不足和政策空间有限等因素影响，“十一五”期末粮食总产量要达到10000亿斤还有很大的困难。一是我国粮食生产在“十五”期末达到一个新的峰值后，会在“十一五”期末又进入产量增长趋缓时期，这种前高后低的粮食增长态势，恰恰与社会对粮食的刚性需求趋势形成鲜明的反差现象。二是耕地资源的减少和水资源的短缺使粮食生产的空间越来越小。自“九五”时期以来，在工业化和城市化加快发展的情况下，我国耕地资源不断减少，从1996年到2003年全国耕地由195100万亩减少到185100万亩，7年时间净减少耕地1亿亩。如果将土地复种指数考虑在内，每亩耕地可生产710斤粮食，这样7年来我国因耕地流失每年损失了870多亿斤粮食综合生产能力。今后几年里，工业化和城市化还会引起耕地资源的减少，势将进一步压缩粮食生产空间，给增加粮食生产构成新的威胁。“十一五”期间，即使我国能将每年耕地净减少规模比当前压缩60％，仍可能有4000万亩耕地被非农化，为此到2010年我国又会损失350多亿斤的年粮食综合生产能力。不仅如此，水资源严重匮乏也在制约着粮食生产。据有关方面分析，正常年份我国灌区每年缺水约300亿立方米，若将50％用于粮食生产，则每年因缺水造成粮食减产300亿斤。按专家测算，到2010年我国农业用水仍然有356亿立方米的缺口，如果有一半是用于粮食生产的，届时我国农业因缺水使粮食减产近360亿斤。三是国家使用的政策空间越来越有限也使其对粮食生产的刺激作用趋弱。众所周知，农业税的减税政策从2004年开始，到2008年直至将农业税全部取消，其政策空间由大变小，最后为零，这对粮食生产的刺激作用将是一个递减效应；另外，今后几年，国家也不可能像“十五”期末以每年超过百亿元财政支持力度，对农业进行直接和间接补贴，这也会使“十一五”期末的粮食政策效应变弱。最后，在人地矛盾不断加剧的情况下，粮食生产成本迅速上升，种粮收益不断下降，也会抑制农民的种粮积极性。从1990年到2003年，我国小麦、玉米和稻谷三种粮食每亩的物质费用、总生产成本分别上升了105.3％和120.8％，而成本收益率从46.91％降到30.9％。“十一五”期间，我国粮食的生产成本还将继续上升，收益率也将继续下降，面对这种趋势，如果没有大的政策刺激，农民的种粮积极性可能降低。
综合考虑上述因素，结合未来政府对粮食生产的可能支持，并根据1990—2004年我国粮食总产量算术平均增长1.1％的历史经验，假定今后粮食总产量增长率分别为1.0％、1.2％和1.4％，那么2010年我国粮食产量可能在49838万吨到51034万吨之间，产需缺口相应为4947.1万吨、4352.0万吨和3751.1万吨。可见，从中长期看，实现粮食供求平衡的压力会持续增加。
从区域结构和品种结构方面分析，粮食的结构性矛盾将更加突出。“十一五”期间，我国的粮食安全问题，在品种上主要表现为稻谷的供求关系趋于紧张，而稻谷紧张又主要体现在南北供求关系方面。一方面，随着城乡居民收入水平和生活水平的提高，无论是南方还是北方将有越来越多人口消费大米，这导致了全国对稻谷需求总量的不断增长。但是另一方面，随着东南沿海地区的交通、城乡建设和非农产业发展，这些地区的耕地面积减少速度加快，将使稻谷种植面积逐渐缩小，同时由于东北地区受到水资源和生态环境的严重制约，增加稻谷生产越来越困难。因此，“十一五”期间，我国粮食安全隐患不但表现在供求总量上，更重要的是表现在大米的供求关系上。
(二)有利于农民收入增长的因素增多，非农收入将成为农民增收的重要渠道
“十一五”期间有利于农民收入增长的因素是：第一，国民收入分配格局继续向“三农”方向倾斜，增加对农民的直接和间接补贴、取消农业税等，都将有利于增加农民收入。第二，城乡统筹和一体化发展观念的增强，将使中央和各级地方政府不断加大对农业、农村的公共基础建设投入，使农村公共基础设施状况不断改善。由此，农民的生产和生活成本会明显降低，这有利于提高农民的实际收入水平。第三，工业化和城镇化进程的加快，同样也有利于农民增加收入。据预测，到“十一五”期末，全国城市化率有可能接近或达到50％，比2003年提高10个百分点。“十一五”期间，我国城市化率明显提高后，对农民收入增长可产生两方面积极效应，一是将使农村人口绝对数量出现下降趋势，这会改善和缓解农村人口与资源占有之间的矛盾，在人均资源占有量增加的条件下，农民利用现代技术和投入，提高农业劳动生产率，获得更多的收入。二是大量农村劳动力进入城市和非农产业领域，为农民提供了更多的就业机会，这显然也有利于农民增加打工收入。
(三)农村文化教育、医疗卫生、社会保障等事业发展将比“十五”期间好转
当前，我国已经进入了“以工补农，以城带乡”的发展新阶段。中央和各级地方政府将会十分重视农村的社会事业发展问题。比如，“六小工程”的继续实施和农村基础设施建设投入的增加，将会改善乡村道路、人畜饮水、农村沼气、农村水电、中小学校房屋和卫生设施等状况，使得农民的生存环境和生产、生活方便程度越来越好。2003年，中央第一次以财政补助的方式，实行农村新型合作医疗制度。目前全国31个省(区、市)共有333个县(市)开展了新型合作医疗试点工作，约覆盖10691万农业人口，实际参加新型合作医疗的农民8040万人。中央要求到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度。届时，农民看病难的问题会得到不同程度的缓解。增加中央和省级政府的财政转移支付力度，免除贫困家庭子女的学杂费和书本费等，也会使农民个人负担农村义务教育经费的压力越来越轻。
二、“十一五”期间粮食安全和农业、农村发展急需解决的关键问题
(一)粮食综合生产能力建设步伐缓慢
一是受到种粮收益低和把农业结构调整简单同等于“减粮扩经”错误做法等因素的影响，部分地区出现了良田种树、毁田养鱼等破坏基本农田的现象，使耕地质量下降，粮食生产能力受到严重损害。从发展趋势看，非农产业发展和城镇的扩张，将继续对耕地占用形成压力，从而在空间上严重制约我国粮食综合生产能力的提高。
二是水资源严重匮乏抑制粮食综合生产能力的提高。我国人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4，是一个水资源十分短缺的国家，而且水质污染严重、水资源分布极不平衡。在分布上，东南沿海地区水资源丰富，而华北地区和西北地区水资源供给严重不足。这种分布格局导致了我国洪涝灾害与干旱频繁并存发生。今后，随着工业化、城镇化进程的加快，非农业用水将急剧增加，工业、城市用水同农业用水的矛盾将越来越尖锐；另外，在没有更加严格的保护和治理措施情况下，水源性污染将导致水资源质量进一步下降。这两方面因素的共同影响，会使我国可用水资源的供给更加匮乏，由此给粮食综合生产能力的提高带来严重影响。问题更加严峻的是，我国耕地大量被占用的地区，恰好正是水资源供给充足、耕地质量比较好的地区。有水无地(或少地)和有地无水的矛盾将越来越突出。而且，从未来一段时期看，水资源对我国粮食综合生产能力增长的制约，可能会愈来愈大于耕地的制约。
三是科技发展滞后使粮食综合生产能力的提高缺乏技术支撑。目前我国科技对种植业增长的贡献率不足50％，而发达国家科技对农业增长的贡献率已经达到70％—80％。与发达国家相比，我国农业科技还相对落后，特别是农业科技储备和创新能力差距较大。农业科技投入不足，农业科研体制各个环节(研究、教育、开发和推广)相互割裂，以及农业科技推广和服务体系不健全等，是造成这种科技落后的主要原因。例如，目前我国农业科研投入强度(农业科研投资占农业增加值的比重)只有0.5％左右，而发达国家平均水平为2.37％，发展中国家为0.7％—1.0％。因此，能否加大科技投入力度和深化农业科技推广和服务体制改革，是关系到粮食综合生产能力能否提高的大问题。
(二)农民收入增长的长效机制尚未形成，城乡居民收入差距扩大局面难以缩小
自1997年以来，农民的收入增长一直比较困难。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入增幅最高的年份为4.8％，最低的只有2.1％，增幅连续7年低于5％，年均增长仅为4％，相当于同期城镇居民可支配收入年均增长幅度的一半。这种状况所导致的直接结果就是，城乡居民的收入差距不断扩大。从“十一五”时期的变化趋势看，在未来几年内，国家对农民增收的政策空间将是有限的；农产品价格也不可能像近两年那样继续保持大幅度上涨的势头，甚至还可能会有所下降；农业生产由于劳动力和生产资料成本的上升将不断上升，使农业收益难以出现较大幅度提高，城乡居民收入差距扩大的局面还难以得到根本改变。
(三)农村基础设施建设欠账太多，农村公共品供给不足
由于长期以来农业、农村基础设施投入偏低，历史欠账太多，多年来的建设水平还远远不能满足农业、农村发展的需要，农业自然灾害频繁，农民行路难、引水难、上学难、看病难、通讯难、用电难等问题依然存在。
一是目前我国农村还有许多乡村交通很不方便。184乡镇、5万多个行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也有45万个不通沥青(水泥)路，是典型的“晴通雨阻”路；有33％的村庄没有喝到饮用水，自来水通村率也不到50％；有6000多个行政村不通电；5.5万个行政村不通广播，2.4万个行政村不通电视。另外，全国许多地区农民做饭缺乏燃料，依然是上山砍柴烧，威胁生态平衡。
二是农村义务教育资源投入不足。主要表现为：一方面，中央和省级政府掌握了大约60％的财力，却基本上只承担少部分农村义务教育的责任；另一方面，县乡政府只掌握约20％的财力，却承担了绝大部分农村义务教育的责任。这种财权和事权的不对称，造成了农村基础教育经费的短缺。
三是农村医疗卫生投入极为缺乏，政府农村卫生预算支出在城乡之间的分配不太合理。据统计，多年来我国政府农村卫生预算支出仅占政府卫生总预算支出的30％，从1995年到2000年的5年里政府投向城市的人均卫生经费从107.4元增加到179.5元，增长了67％，而投向农村的人均卫生经费从7.3元增加到10.8元，只增长了48％。到了2002年，全国各级财政用于农村卫生事业的全部财政经费近60亿元，只占全国各级财政卫生事业经费支出的15.5％。这与农村人口占全国总人口60％的比例极不相称。由于投入不足，农村基本医疗卫生供给严重短缺，农民看病就医缺乏必要的保障。我国大约90％左右的农民属于毫无保障的自费医疗群体。因为医疗费用昂贵，农村大约40％的农民应就诊而未去就诊，70％左右的农民应住院而未住院。因此，当前农民看病难，既难在无钱就医，也难在因农村医疗基础条件差、技术水平低而不敢就医。此外，由于乡村公共医疗卫生条件改善缓慢，近年来一些地区农村传染病还出现了扩大蔓延趋势。
四是农村社会保障制度基本上还未建立起来。到2003年，全国农村只有367万农民享受到最低生活保障政策，只有5.8％的农村人口参加了养老保险，不足全国农村10％的人口参加了大病医疗统筹。由此可见，在我国农村最低生活保障、大病医疗统筹、社会养老保险等基本社会保障制度仍然只有很小的覆盖面，在个别地区农村还出现了一些因病致贫、因学致贫、因老致贫等现象。
(四)农村剩余劳动力向外转移的制度性障碍因素大
目前，随着工业化、城市化所导致的耕地面积不断减少和农业劳动生产率的提高，我国农村剩余劳动力向外转移的压力不断增大。目前，我国农业劳动力大约为3.6亿，其中剩余劳动力超过一半以上。面对如此庞大的剩余劳动力大军，我国城乡就业形势异常严峻。当前以及“十一五”期间，农村剩余劳动力向外转移面临诸多制约因素。一是在农业技术进步过程中，我国农业发展出现了快速上升的资本替代劳动的趋势，现有的农业就业空间将会进一步缩小。二是工业及其他非农产业的结构升级，导致资本和技术替代劳动力的趋势增强，这缩小了农村剩余劳动力进入非农产业领域的就业空间。三是不平等的城乡二元社会制度。如户籍、就业、入学、住房、社会保障等制度，在“十一五”时期还难以完全消除，仍然是阻碍农民进入非农产业和城镇的制度性障碍。
(五)农地征占用问题仍然很突出
近10多年来，非农产业发展和城镇建设大量占用了农村耕地。1987—2003年，全国非农建设占用耕地4033.1万亩(70％以上是征地)。其中，仅1997—2003年7年间就占用耕地面积1989.3万亩，占1997—2010年全国占用耕地控制指标2950万亩的67.4％。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000—2010年全国非农建设占用耕地的指标是1850万亩，这意味着“十五”和“十一五”期间我国至少有近2000万亩耕地将被征占用。当然，为了保护有限的耕地资源，国家可能会实行更加严格的控制措施，但是在工业化、城市化的双重目标驱动下，农用耕地的征占用问题仍将比较突出。
与农地占用相关的是农民土地权益的侵害。在征地时，一些地区和部门不顾国家法规法令，也不按国家规定的标准给予失地农民合理的补偿；有些地区虽然按规定进行补偿，但取最低标准。如，京珠高速公路在湖北征地44124亩，其中耕地35139亩，在武汉市按每亩4000元包干补偿；浙江省上虞市2000年土地出让收益达2.19亿元，其中只拿出591万元用于征地补偿费；辽宁省凌海市巧鸟乡农民反映，京沈高速公路征地补偿费，经过市、乡、村各级层层截留，到了村民手中每亩仅剩260元。
(六)农民负担反弹的隐患仍未消除
我国农村税费改革从开始试点至今，已经取得了明显成效，呈现出加快推进的态势。目前，吉林、黑龙江两个省已全部取消了农业税，安徽、辽宁等11个省市农业税也降低了3个百分点，其余省份下调1个百分点。按照这种趋势，我国不用到2008年，就可以完全取消农业税。然而，与农业税加快推进形成鲜明对比的是，相关配套改革如县乡(镇)机构改革、乡镇财政体制改革、农村义务教育改革、乡村债务偿还等改革进展却相对滞后。
在乡镇财政体制改革方面，县乡政府财权与事权不对称的问题还没有得到解决。一方面是中央、省、地市政府层层向县乡政府下放事权，使县乡政府承担了过多的社会公共事业；另一方面，财权过多地向上一级集中，导致县乡财政常常入不敷出。目前，我国大约有60％的县乡政府基本上都是“吃饭财政”，其中相当一部分县(市)靠转移支付维持机构运行，根本无力拿钱搞农村公共基础设施建设。在农村义务教育改革方面，目前已将农村基础教育上收由县负责，并实行“一费制”。但是，由于财政转移支付不足，办公经费奇缺，增加了县级财政的负担。
如果以上这些相关配套改革在“十一五”时期未能取得重大突破，农村税费改革的成果将得不到有效机制的保障，很可能会出现新的负担又降落到农民身上，导致农民负担再次反弹。
(七)金融支持严重不足，农民贷款难问题亟待解决
目前，我国农业产出中的物质消耗已经占到40％以上，农业对资本要素的依赖性愈来愈强。农民收入不高，投入能力低，发展再生产急需金融机构的信贷支持。然而，由于以下两个方面的原因，农村资金供给长期以来处于严重不足的状况。一是在长期实行工业和城市偏向的金融政策下，农村金融发展没有得到应有的重视，农村金融体系不完善，金融服务严重缺位，不仅使工业和城市的剩余资本很难流入农村，反而造成大量资金从农业和农村流出。大部分信贷资金流向工业和城市。二是贷款抵押担保门槛高、手续复杂，使很多农户望而却步。据有关部门分析，目前农民的信贷需求从银行和信用社得到满足的只有24％。一些农户在向正规金融机构贷款无望的情况下，不得转向民间高利贷，背上了沉重的债务负担。以上这些问题不能得到有效解决，农民的信贷瓶颈将难以消除，农业和农村发展将受到直接影响。
三、解决粮食安全和“三农”问题的思路和对策
(一)围绕粮食综合生产能力建设，提高粮食安全保障水平
解决我国粮食安全问题既要立足现实，又要未雨绸缪。“十一五”期间，要继续加强粮食综合生产能力建设，千方百计调动种粮农民的积极性，进一步增加中央政府对粮食主产区的投入和政策支持，并努力协调好粮食主产区与主销区的关系，强化主销区的粮食安全责任。
一是整合资源，突出重点，加大投入。建议将国家大型商品粮基地建设投资、农业国债资金和综合开发中的中低产田改造资金，统一纳入国家优质粮食产业工程之中，集中用于优质粮专用良种繁育、标准良田建设、现代农机装备推进、病虫害防控、粮食加工转化等项目方面。
二是建议今后在中央财政每年的收入增量中，拿出一定比例的资金用于主产区粮食综合生产能力建设。同时，建议调整粮食主产区与主销区的利益关系，今后对于主销区凡有粮食缺口的，每调入或进口1斤粮食的省市区，国家收取0.10元集中用于主产区商品粮生产基地建设。
三是加强粮食核心技术、关键技术的研究开发和相关技术的组装、集成和推广工作，积极创造条件促进粮食生产方式的根本转变。通过增加投入和进一步发挥科学技术对粮食综合生产能力建设的支撑作用，逐步缓解耕地和水资源对我国粮食综合生产能力增长的制约，促进耕地、水资源的节约和可持续利用，降低农民的粮食生产成本、延伸粮食产业链并挖掘其增值潜力，为实现粮食生产能力建设与农民增收创造条件。
四是继续完善主要粮食品种的最低收购价制度和粮食生产相关补贴政策。“十一五”期间，建议适当提高粮农直接补贴、粮种补贴和农机补贴的标准，促进其进一步向粮食主产区和规模种植户、重点农户倾斜；对于主要粮食品种的最低收购价和粮农直接补贴、粮种补贴、农机补贴的标准，应赶在下一年度粮食播种之前两个月发布，以便更好地指导农民的粮食生产；要进一步完善最低收购价制度和粮食生产相关补贴政策的执行和监督，提高最低收购价制度和粮食补贴政策的效率。
(二)支持农民调整农村经济结构和农业产业化经营
农业、农村经济结构战略性调整是增加农民收入的重要途径，农业产业化经营是加快农业结构战略性调整的推动力量。
(1)面向结构调整和农业产业化经营，加强对农业科技创新和推广体系建设的政府支持。日本经济学家速水佑次郎指出，发展中国家要由贫困走向富裕，需要将以资源为基础的农业转变为以科学为基础的农业；但是，“以科学为基础的农业，仅仅依靠农民和企业家追求利润的努力是发展不起来的”，要依靠农业研究及推广体系的支撑。因此，“政府投资于科学研究和教育，组织竞争性市场和激励企业家创新，是实现持续发展的必要条件”。为此，一方面要实行农业产业链重大技术推广或集成项目的专项补贴制度；另一方面要通过财政贴息、税费减免等方式，积极支持各类农业科技示范村、示范户和民办科技创新组织。
(2)培育和扶持龙头企业，充分发挥其在结构调整和农业产业化中的带动作用。在农业产业化中，产前发育不良、产后发展不足和农业产业链条过短是农业收益低的重要原因。要从财税、金融信贷等政策上培育和扶持产业化龙头企业，通过“订单农业”、公司+基地+农产、公司+市场+农产等形式，推动农业结构调整，提升农产品的附加价值。
(3)继续用国债或财政资金以资本金补助形式，支持粮油产品加工、果蔬产品加工、肉类产品加工和乳汁品加工等项目，不管是国有还是民营，凡符合项目要求的，都给予支持。
(4)以提高农民素质为中心，加强对的农民培训工作，不断提高农民市场创收能力。第一，增加财政资金用于农民培训的投入，该项投入资金主要用于农民专业成熟、实用技术培训方面；第二，以提高农民技术素质为目的，对农民开展灵活多样的培训工作，即支持大专院校、科研机构单位及个人到农村培训农民，也支持民间组织培训农民，同时还要支持农民自己办夜校、田间地头培训班。
(三)提高农业和农村发展的公共品支撑能力
在“十一五”期间，应继续将农村中小型基础设施建设作为财政支农的重点，加大中央和各级地方政府的财政投入规模，集中力量对乡村路、村村路、人畜饮水、农村沼气、中小学危房改造、农村通讯及信息基础设施、小流域综合治理及中低产田改造、节水灌溉、农村市场基础设施、乡村卫生基础设施等方面进行重点成片建设。在加强农村中小型基础设施建设的同时，要改变其重建设轻管理维护的状况，应积极探索建立农村中小型基础设施建设和管护的新体制，实行谁投资、谁经营、谁收益的原则。要特别关注中西部地区。改革开放20多年来，尽管我国中西部地区经济社会发展取得了巨大的成绩，但和东部地区相比这里农民生产和生活条件还比较差。在现阶段，中西部地区农民人均收入水平低，市场购买能力不高，要想靠他们改善农业、农村基础设施状况十分困难。但是，中西部地区土地面积大，人口比重高，恰恰是我国粮食主产区，这里生产和生活条件状况如何，将直接关系到我国粮食安全和内需扩大战略的实施，因此，国家必须加大对中西部地区农村的基础设施建设投入，通过农业、农村公共基础设施建设，不断改善当地农民的生产和生活条件。
(四)加大对农村社会事业发展的支持力度
统筹城乡发展，重点在农村，难点在社会事业。具体地说，在积极推动财政将教育资源投入的重点由高等教育转向义务教育的基础上，不断增加农村九年制义务教育的投入。目前，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，对于调动地方政府因地制宜地发展农村义务教育的积极性是十分必要的。但是，鉴于当前县乡财政普遍严重负债、农村义务教育的公共品属性和外部性非常强，应该进一步强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任，将实行以县为主的管理体制与在中西部地区建立以中央和省级政府为主的投入体制结合起来。要提高农民培训和农村职业教育的针对性、实用性和前瞻性。
在农村医疗卫生体系的建设中，应该摈弃片面追求高档化的发展思路，逐步扭转医疗卫生资源向“城(市)、大(医院)、高(科技)、新(药品和设备)”过度集中的趋势，倡导大众化、适用化、平民化，把增加公共卫生资源和加快医疗卫生体制改革的重点放到农村。要以中西部地区、贫困地区和农村基层，作为加强农村公共卫生体系建设的重点地区；把完善疫情信息网络、疾病预防控制和医疗救治体系、建立农村疫病防治机制和应急处理机制，作为加强农村公共卫生体系建设的重点领域。进一步完善农村药品供应网和药品监督网，积极稳妥地推进农村新型合作医疗的试点工作。
“十一五”期间，一方面要鼓励发达地区主要依靠依靠自身力量扩大农村社会保障覆盖面，并不断缩小城乡社会保障差距；另一方面，要加大中央和省级政府对欠发达地区、中西部地区建立农村社会保障制度的支持力度，这些地区要在中央和省级政府的支持下，按照分地区、低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度。
(五)深化农村税费改革和金融体制改革
“十一五”期间，一方面，要继续推进农村税费改革，进一步加快取消农业税的进程，争取到2006年全面取消农业税，对于中西部地区由此形成的地方财政缺口，要通过加大中央和省级政府的财政转移支付来解决；另一方面，要完善相关配套改革，加快清理乡村负债，推进乡镇机构改革，加快建立比较完善的县乡公共财政体制。农村税费改革的最终目标是消除不合理的城乡二元税制结构，实现城乡统一税制。但是，在“十一五”期间，深化农村税费改革的重点仍然是减轻甚至取消负担，并不是建立新的城乡统一税。
在深化农村金融改革方面，应通过立法途径调整县域农村金融市场准入条件；应该改变现有的农村正规金融有分工、少协作、乏竞争的状况，在适度放松民间金融市场准入的同时，加快建立农村金融市场退出制度，积极审慎地支持民间金融、特别是非正规金融的发展，加快邮政储蓄制度的改革，鼓励多种金融机构分工协作、平等竞争，基本形成农村金融与农村发展良性互动的局面。要通过深化农村金融改革，使农业发展银行转变为能够整合大多数农村政策性金融业务的政策性银行；继续完善农户小额信用贷款和联保贷款制度，扩大其覆盖面和农户受益面；要在加快农村利率市场化进程的同时，深化和完善农村信用社改革，要把促进农村保险业的发展和农产品期货市场的发育，作为“十一五”时期深化农村金融改革的重要内容。
(六)加快建设城乡统一的劳动力市场体系，完善土地征占用
“十一五”时期，要以强化农民工权益保护为重点，加强城乡统一劳动力市场建设和监管。要鼓励地方政府积极开展城乡劳动力平等就业的试点工作，引导和支持服务于劳动力市场的各类中介机构健康发展，支持农民工组织起来维护自身的合法权益，尽快形成“城乡通开，企业自主用人，劳动者自由择业，中介机构优化服务，政府改善市场监管、维权和农民培训”的劳动力市场体系。在此基础上，要着手对进城农民工的户籍、子女上学就业、住房、社会保障等制度进行科学地规划改革，从制度上确保他们的基本权益。
“十一五”期间，继续实行最严格的耕地保护制度，防止和杜绝非农产业、城镇违法乱批、乱占耕地，侵蚀农业综合生产能力，威胁国家粮食安全。稳定和完善农村土地家庭承包责任制，依法保护农民对土地承包经营的各项权利，促进土地在自愿、有序、合法的基础上流转，坚决打击各种变相侵犯农民土地承包经营权益的行为。与此同时，要加快土地征占用制度的改革，协调解决土地征占用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配不公平问题，保护失地农民的合法权益。要按照土地利用总体规划和土地供给的年度计划，严格控制征地规模，确保最严格的土地保护制度能够持续落到实处。在土地征占用制度的改革中，要严格区分公益性用地和经营性用地，按照略低于市价的原则显著提高公益性用地的补偿标准；在征地过程中，要逐步引入听证制度，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障费，确保被征地农民的长期稳定收益不仅不会减少，还会略有增加。对于经营性用地，要强化社会监督机制建设，提高土地征用市场的公开性和透明性，实行彻底的市场招标出让制度。另外，还要进一步完善土地占用审批管理制度，摈弃土地占用审批权与土地占用费收益挂钩的做法，从根本上打破批地越多、相关部门和地方收益就越多的怪圈。可在不同规模、不同类型的城市，开展农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作。在严格执行有关审批程序和土地规划方案的基础上，允许城镇规划区内属于农村集体的农用地，通过转让、出租、抵押、入股等形式直接进入城镇土地一级市场，参与城镇土地开发，并将参与城镇土地开发的收益与解决失地农民就业和社会保障问题结合起来。
(执笔：马晓河)
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