论西方国家的授权立法，本文主要内容关键词为：西方国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
授权立法又称委任立法或委托立法，最早起源于西方。随着近代西方资本主义的发展、社会生活日趋复杂，国家立法机关的任务大大加重，在这种情况下，原有的严格意义上的三权分立制度已不适应日益发展和变化的社会生活的需要，于是国家立法机关将其部分具体立法权授予国家行政机关、司法机关或其他部门的情形逐渐增多，尤其是进入20世纪后，授权立法在理论上得到多数西方国家的认同，在实践中被广泛运用，已发展成为西方国家一项重要的法律制度。
一、授权立法的兴起及其发展
近现代意义上的授权立法，是资产阶级分权理论派生出的一个概念，是对传统的三权分立原则的调整和补充。资产阶级政权建立之初，为消除封建专制的影响，大都奉行严格的三权分立原则，将立法权、行政权、司法权分别交给议会、行政机关、司法机关行使。其中，立法权只能由代表人民公意的立法机关统一行使，不能授予其他人，其理由是“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的，既然这三个部门是人民所授的立法权、行政权和司法权的接受者，那么它们就必须是这种权力的唯一所有者。”（注：施互茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年出版，第31页。）因此，行政及其他机关或部门都无权立法。
实际上，立法、行政、司法作为国家统治的最高权力，从根本上是统一不可分的，三权分立只不过是早期资产阶级思想家所设想的一种国家机关在职能上的分工原则，其目的是使各国家权力机关之间能够相互制约与监督，以期达到各权力之间保持平衡。三权分立作为一种权力配置原则，它最终取决于资本主义政治、经济发展的需要。近现代资本主义发展的历史表明，立法权是一项综合性权力体系，不可能绝对由某一个机关来行使。以世界上议会发展最早的国家英国为例，16世纪都铎王朝亨利第八时期，1539年议会就曾经发布公告法，授权国王为了治理国家和维护秩序可以发布公告，公告的效力与议会制定的法律相等。尽管后来公告法被废除，但国王制定和发布公告却作为习惯保留下来，为此，议会与国王在立法权力上进行了长期的斗争。虽然17世纪末期资产阶级革命取得胜利后确立了议会的“至上”地位，议会享有最高立法权，但议会对行政机关的授权却从未停止过，18世纪议会就曾授权行政机关制定救济贫穷和排除污水方面的法规。美国是成文宪法制国家，宪法中依据三权分立原则明确规定国家的立法、行政、司法三权分别由国会、总统、最高法院行使；国会能否授予行政或其它部门立法权在宪法没有明确规定，然而立法权力的委任从联邦政府成立时起就开始出现。1789年到1791年第一届国会期间，曾通过几个法律委任司法和行政机关行使立法权力，如授权法院制定审判所必要的程序规则；授权总统制定有关军人薪金及受伤和残废军人抚恤金的条例，等等。这种授权立法的作法也曾被认为违背宪法规定的分权原则，并起诉到最高法院，然而最高法院的判决却肯定了授权立法的合宪性。由此可见，严格意义上的三权分立只是早期资产阶级思想家的政治理想，实践中的这三权却从未、而且也不可能绝对地分开，出于种种实际需要，立法机关常常不得不把它的某些立法职能委托给行政或其它机关去行使。只是由于19世纪中期以前资本主义社会处于自由竞争时期，个人自由主义在思想上占主导，人们对政府的要求是“最好的政府是干预最少的政府”，政府的作用不在于积极增进人们的幸福，而在于消极地排除人民福利的障碍，这一时期政府的行政职能比较简约，因此授权立法的数量有限，作用也不甚明显。
19世纪70年代后，西方资本主义国家由自由竞争进入到垄断时期，社会环境发生了极大的变化。科技与经济的巨大发展，产生了诸多新的社会问题，客观上要求国家主动干预社会，及时利用法律对各种社会矛盾和社会关系作出调整，而资产阶级议会常常囿于自身条件的限制（如时间不够、不具备相关的专业知识或经验，立法时间长且缺乏灵活性等），无法及时满足这一社会发展需要；与此同时，社会生活的日趋复杂导致政府行政职能的全面扩张，政府不仅需要充分行使其管理权，而且需要一定条件下的决策权，即制定和发布具有法律效力的规范性文件的权力，在这种情况下，议会将自己的部分具体立法权授予行政或其他机关的作法便被西方国家广泛采用。还以英国为例，19世纪后期伴随着工业的迅速发展，各种新的社会问题大量涌现，议会的立法工作急剧增加，迫使议会不得不授权行政机关制定行政管理法规以补充议会立法的不足。据统计，1891年时，行政机关在法律授权下制定的法规已达议会制定法律的两倍多。为了适应授权立法发展的需要，并对其加以必要的约束和规范，英国议会于1893年专门制定了行政规章公布法。第一、第二次世界大战期间，出于形势的特殊需要，授权立法得到了进一步的发展。1894～1913年间，英国每年平均可授权立法1238件，1919～1929年间，年均1677件，1940～1945年间，年均2049件。（注：林榕年主编：《外国法制史新编》，群众出版社1993年出版，第82页。）第二次世界大战以后，英国进入所谓福利国家时代，政府的职能更为扩张，授权立法也随之增加。1974年时，议会只通过58个公法案，而行政机关制定的行政管理法规却达2213件。（注：林榕年主编：《外国法制史新编》，群众出版社1993年出版，第82页。）为了合理解释这一社会现实，同时又不违背资本主义建立政权伊始确立的分权原则，于是授权立法（委任立法）的理论产生了。西方法学家认为，议会是国家的立法机关，行政机关作为执行机关，其立法权只能是从属性的，它来源于立法机关以法定形式（宪法或专门的授权法）作出的授权，因此行政机关（或其它部门）的立法只能是授权立法。
进入20世纪后，授权立法不仅在英国，而且在其他主要的资本主义国家中都得到了迅速、广泛的发展。在美国，国会通过专门的法律将原属自己的部分职权委任给总统及政府各部，专门成立的机构（如州际商务委员会、核管理委员会等）和司法机关（如1934年授权最高法院制定供联邦地区法院使用的程序规则）。尤其是30年代罗斯福总统执政期间，适逢资本主义经济危机，总统推行“新政”，扩大政府权力主动干预社会经济，授权立法在美国历史上得到最广泛的运用。同时，关于授权立法的理论，也从传统的禁止授权转变为反对无限制授权，司法实践中也更加注重对授权原则、范围的审查。在法国，1946年宪法中还禁止授权立法，宪法第13条规定：“国民议会单独享有议决法律案之权，该项权力不得委任代行”，到1958年宪法时已被修改为：“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施”（第38条第1节）。在德国，现行基本法第80条第1款规定：“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令，在此项法律中必须规定授权的内容、目的和范围，在法令中应载明其法律依据。如果法律规定此项授权可以再委托时，关于此项授权的再委托必须由法令规定。”可见，二次世界大战以后授权立法已为西方各国所普遍接受，法、德等成文宪法制国家还在宪法中对其作了专门规定，授权立法对健全与完善法制、调整社会生活所起的作用已被各国公认，西方国家已从禁止或不愿正视授权立法转向接受、承认这一作法，并努力探索对授权立法的改善，加强对其控制，以防止在授权过程中权力失去监控而被滥用，从而造成对民主制度的破坏。
二、授权立法的形式、原则与要求
西方国家中，普遍采用由议会制定并发布专门法律的形式实现对行政机关或其它部门的授权。但在具体作法上，大陆法系国家与英美法系国家又有所不同。第一，大陆法系国家（主要以法、德两国为代表），其行政机关依据宪法规定拥有行政法规制定权，因此在这些国家行政机关依授权制定法规的行为不同于一般的行政立法，而且也受到较为严格的限制，行政机关因议会的专门授权而制定法令的情形并不是很多。第二，这些国家属于成文宪法制国家，授权立法的法律制度比较明确、规范。首先，授权立法在宪法上有明确的依据；其次，授权要通过议会具体的授权法来作出。
在英美法系国家中（主要以英、美为代表），首先行政机关没有行政法规制定权，因此在这些国家里，行政机关依授权立法也就是行政立法；其次英美都是判例法国家，英国没有统一的成文宪法，美国虽有成文宪法，但宪法中没有授权立法这方面的规定，因此这些国家的授权立法完全靠具体的授权法来完成。英国由于没有统一的宪法法典，立法机关与行政机关在职责和权限的划分上不是十分明确，受习惯与传统的影响要多一些。在英国，授权立法受到广泛应用，议会制定的专门的授权法、行政机关依据授权而制定的法规数量繁多，比较混乱。议会和司法机构虽采取了一些措施，仍不能有效控制这方面的混乱状况。美国的情形要好得多，由于监控得力，授权立法在美国使用得灵活而有效，数量上也比较适当。
为防止行政权力的无限扩张侵犯到立法机关的地位和权力，从而增加非民主化的危险，各国在采用授权立法这一手段时都较为慎重，分别在宪法或议会的授权法中规定了一系列基本的原则及具体要求，对授权立法实行严格的控制，这些原则及要求主要是：
1.立法机关对授权事项必须有授权的权力。 议会是国家的立法机关，为了使权力分立、互相制衡不受到根本性的破坏，为保障民主与宪政的稳定发展，国外在授权立法上首先对哪些权力能够授出进行严格的限制。一般来说，涉及公民的基本权利与自由，如所有权、税收、刑事及诉讼程序、选举中的权利与义务等事项的立法权不得授出，属于“保留事项”，因为这些权力与公民的自由、与民主政治的发展息息相关。如果确因形势需要议会不得不作出授权决定时，必须对此类授权下行政机关制定的法规进行更为严格的审查和监督。在英国，依授权制定的有关增加公民负担的行政法规（如财政部发布的变更生税率的规定、对某种进口货物征税的规定等）必须经议会批准才能生效。在美国，最高法院对涉及人身权利的授权立法案件，比对财产权利的授权立法案件的审查更为严格。美国在长期的司法审查过程中形成了这样一条原则，即涉及财产权利的授权可以允许广泛的不明确的标准，而涉及人身权利的授权必须规定一个行使权力的明确的标准。
2.授权法中必须明确授权的范围，不得实行一般性的、无限制的概括性授权。 西方法学家普遍认为，如果议会在授权法中没有明确授权的范围，那么就等于向行政机关开出了一张“空白支票”，行政机关就可以任意制定法规，其结果必然使议会的立法权遭到侵犯。因此，授权法中必须对授权的事项、授权的目的、授权的范围以及能否再授权等问题予以明确规定。例如，意大利宪法第76条规定：“立法权的行使，应规定指导的原则及标准，在限定的期限内且为特定的目的，始得委托政府”。德国宪法第80条也作了类似的规定（前面已提到，此不赘述），并且在德国联邦宪法法院的有关裁决中指出：对于授权的明确限定“不仅保护国民使之不致承受来自行政方面的不可预测的负担，而且——并且首要的是——保证法治国家中应有的立法与行政二机构在制定法律标准上的清楚分界。议会不能把一部分立法权授予政府而不考虑和不规定所授之权的界限，从而放弃自己作为立法机关而担负的责任”。
3.行政机关依授权立法必须严格遵守宪法和法律，严格遵守授权法。 国家采取授权立法的目的是为了更好地实施宪法和法律，因此作为接受授权的行政机关来说，其行使制定法规权也应当严格遵守宪法和法律，不得与宪法和法律相抵触，更不能擅自修改或废除国家现行的法律。当然，宪法和法律另有规定的例外，如法国即是。法国的宪法规定，政府依议会的授权制定的规范性法律文件称作法令条例，其地位和效力与法律相同，可以修改或变更原有的法律，但它必须遵守授权法的规定，不得超出授权法的范围，行政机关依授权立法除遵守宪法和法律外，还必须严格遵守授权法。行政机关依授权制定的法规必须符合授权法的目的及要求（从内容到形式），必须在制定的法规中注明其立法权行使的法律依据（即哪一部授权法所授权）。
4.行政机关依授权立法必须遵守法定的程序。 在西方，议会的具体授权法和国家的有关法律中都有关于行政机关制定法规的程序性要求，如接受授权的行政机关制定法规时必须首先向社会公布法规草案，听取公众的意见，如反对意见较多时，行政机关必须举行公开的调查或审判型听证会。涉及专业技术性较强或涉及某类团体利益较多的法规，必须向有关专家或团体进行咨询。此外还有，法规必须向原授权机关备案（重要的法规甚至必须经其批准），制定法规的期限以及法规必须统一公布等等。行政机关对以上程序和时间期限必须严格遵守，否则所制定的法规即属越权无效。
三、授权立法的监督
授权立法发展到今天，在解决现代社会所面临的各种复杂问题上发挥了重要作用，因而成为各国政治、法律制度的一个重要组成部分。但与此同时，人们对授权立法的批评和指责也从未停止过，究其原因主要是授权立法违反了传统的分权原则，将立法权与行政权合二为一交由一个机关去行使，容易导致行政权力的无限扩张，破坏权力机关之间的平衡，从而产生权力滥用的可能，最终会影响到公民的自由与民主权利。即如西方法学家孟德斯鸠所指出的：“立法权和行政权如果由一个人或一个机关去行使，自由便不复存在了。”为了既能充分发挥授权立法的积极作用，同时又尽可能防止和避免它对民主及人民自由、权利可能造成的危害，各国政府在肯定授权立法的同时，也十分重视对授权立法的控制和监督，迄今为止多数国家已逐步探索和建立起各自的授权立法监督机制。
以监督方式来说，国外对授权立法的监督具体模式如下：
1.立法机关的监督，主要是由议会通过备案与审查两种方式对行政机关在议会授权下制定的法规、条例、法令等进行监督，审查其是否合法有效。 在澳大利亚，法律规定所有联邦条例都必须在制定后15天之内（议会开会期间）同时向两院备案，否则相应条例不能发生法律效力。向议会备案的条例，在备案后15天内，任何一院通过对此条例的否决议案，则该条例立即停止生效。任何一个条例被否决后的6个月以内， 与该条例实质内容相同的授权立法草案不得制定，否则制定后亦无效。议会在接受备案的条例后必须对该条例进行审查。澳大利亚联邦参议院于1932年设立了一个常设的条例条令审查委员会，专门负责审查政府制定的条例、条令及依议会授权制定的条例；各州也都设立了专门的法律审查委员会，委员会的主要任务之一就是对地方政府或其他机构依授权制定的条例等法律文件进行审查。
在英国，对授权立法的监督方式比较多样化，有一般的监督与专门的监督之分。一般的监督是指按照议会至上、政府必须向议会负责的原则，由议会对行政机关的一切问题，包括依议会授权制定法规问题进行监督，向行政机关提出质询，甚至议员还可以就行政机关依授权制定法规问题提出谴责案。专门的监督指按照议会授权法的要求，行政机关依授权制定的法规必须提交议会备案或审查。英国依授权制定的行政法规提交议会审查的方式多种多样，主要有：（1）只提交某项法规备案， 不需要议会作出任何决定；（2）提交某项法规， 任何一院通过否决决议时该法规即丧失效力，但不影响该法规在否决决议前所发生的效力；（3）提交某项法规， 必须在两院通过赞成决议时才生效（一般是涉及增加公民财政负担的法规）；（4）提交某项法规， 只在一定时间内发生效力。但如果议会在规定时间内通过赞成决议，则该法规可继续有效；（5）提交某项法规， 如果议会中任何一院通过决议不需要正式起草时，即不能制定正式法规；（6）提交某项法规， 只在议会两院通过赞成决议时才制定正式的法规。1946年英国发布的《法定条规法》对法规的提交审查作出了一些统一性规定，规定如果授权法中规定某项法规应该提交议会审查时，在一般情况下，应在法规生效以前提交，议会否决的决议必须在法规提交后40天之内作出。英国1944年即在下议院设立了专门委员会，负责审查行政机关依议会授权制定的法规。1973年上下两院联合成立了一个法定条规联合委员会，专门审查提交议会的行政法规和行政法规草案，原来的下议院审查委员会便被取代。
2.司法机关的监督，指法院运用司法审查权对行政机关依议会授权制定的法规进行审查，以决定其是否合法有效。这也是西方国家通常采用的监督方式。 在澳大利亚，法院主要通过对公民提起的附属诉讼进行审理或对公民提出的发布宣告令、禁止令的请求进行审查，实现对授权立法的监督。所谓附属诉讼，即不是直接就行政机关依授权制定的法规是否合法提起诉讼，而是当公民因违反这一行政法规受到法律责任的追究时，为了替自己的行为辩护而请求法院审查该行政法规。如果法院审查后认定该法规越权，则宣布其无效，相应地该公民也就可免受法律责任的追究。请求发布宣告令、禁止令是指当公民个人受到行政机关依授权制定的某项法规的“特别损害”时，可以直接向法院请求发布宣告令，宣告该法规越权无效；或请求法院发布禁止令，终止该法规的施行。
在美国，对立法进行司法审查是宪政制度的重要内容，司法审查一向被看作是保障民主、捍卫宪法尊严的有效手段。由于授权立法将行政与立法二权集于行政机关一身，有违背分权原则、容易引发权力滥用之嫌，因此随着司法审查实践的发展，授权立法很快便列入司法审查的范围之内。与其他国家所不同的是，美国法院对授权立法的监督更加彻底，它不仅审查行政机关在授权下所立之法是否超越了授权，而且审查国会的授权本身是否超越了界限。
与众不同的是法国，法国的授权立法主要受行政法院的监督。当行政机关依议会授权制定并公布条例后的两个月内，利害关系人若认为该条例违法，可向行政法院提起越权之诉，请求行政法院撤销不合法的条例。另外，一般法院在刑事或民事案件的审理中，也会遇到条例是否合法的问题，这时只能交由行政法院对条例进行审查，作出决定。在法国，将这种行政法院的监督看作是行政监督，因为按照法国的传统理论，行政法院属于行政机关而非司法机关。
以监督内容来说，国外对授权立法监督的具体范围如下：
1.对依授权所立法规内容的监督，主要看内容上是否构成“越权”。由于各国对于“越权”的标准不一，所以监督的具体内容也不完全一致。例如澳大利亚，其越权标准主要有：第一，政府依授权所立法规文字表述上是否超越了授权法授权的范围；第二，是否违反了国家的宪法和法律；第三，是否违反了法定的程序性要求；第四，是否在授权法没有规定的情况下进行了再次授权（转委托）；第五，是否违背了立法机关授权的意图。
英国对政府依授权制定的法规审查的范围更广，主要内容包括；第一，行政机关制定的法规中是否规定了租税或其他负担；第二，授权法中是否排除法院对行政机关依授权所立法规的监督；第三，在授权法没有明文规定的情况下，行政机关制定的法规包含了溯及既往的规定；第四，行政法规的公布和提交议会方面是否有不合理的迟延；第五，行政法规是否在提交议会前发生效力，而没有及时通知下议院议长；第六，行政法规是否超越了授权的范围，或该项立法权的行使有不正常情况；第七，由于某种原因，授权立法的形式和目的需要说明；第八，起草技术上的缺陷。
2.对依授权所立法规程序上的监督。 为防止授权下立法权的滥用，出现法规与授权目的及意图相悖的现象，西方各国在法律中都对行政法规（包括行政机关依授权所立法规）的制定规定了严格的程序，以作为议会或法院对行政机关依授权所立法规进行审查时的依据。一般来说，法规的通告、协商（或评论、咨询）、备案、最后公布这几道程序在各国都是最基本的程序。
例如澳大利亚，行政机关依授权进行立法的程序主要包括（1 ）先行公布。为了广泛听取公民的意见，具体的授权法中一般都要求行政机关在制定法规时先将法规的草案公布于众。（2）协商与咨询， 是征求公众意见甚至专家意见的有效途径。根据不同种类法规的不同需要，具体授权法会规定不同的协商或咨询方式。（3）起草。 依授权制定的法规通常由行政机关内部的法律专家起草，交相关机构审议并批准。 （4）发布或公告。这是法规实施的前提条件，因此受到国家的特别重视。澳大利亚1901年法律解释法规定，除非授权法有相反的意图，所有条例都必须在政府公报上公告并在公告之日起生效。1903年法律规章公布法规定，所有法律规章都必须在其制定后立即由政府印刷并向社会公开出售。如相对人在规定的时间内购不到法律规章的复制件，行政事务部长应当向议会作出解释。
英国的情况与澳大利亚十分相似，行政机关依授权制定法规的具体程序主要由各授权法分别加以规定。1946年英国颁布了法定条规法，对法定条规的公布和提交议会的时间作出了统一规定，其他程序如调查与听证、咨询等，则根据所制定法规的不同需要由授权法分别作出规定。一般来说在英国，行政机关制定法规大都要举行调查和听证，因为这样可以广泛听取普通公民、有关专家或利害关系人的意见和建议，使制定的法规切合实际，易于实施。
美国是世界上最重视正当法律程序的国家，因此于1946年制定并公布了统一的联邦行政程序法，其宗旨是实现行政公开，保障公民民主与自由权利。依据联邦行政程序法的规定，行政机关制定法规（包括依授权制定法规）可采取非正式程序和正式程序两种方式，非正式程序包括通告、评论、公布最终法规三个步骤，其特点是灵活而有效，运用比较广泛；正式程序比非正式程序要求更严格，规定行政机关制定法规时必须采取审判型的听证程序，目的在于更能保障公众的参与，使其对法规的事实根据进行充分的辩论。正式程序仅在法律有特殊规定的情况下采用。
综上所述，西方国家在授权立法的监督与控制方面已建立起各自的具体制度，并取得了一定成效，尤其是各国对授权立法中程序的重视，值得我们学习和借鉴。我国自改革开放以来，适应社会主义市场经济发展与民主政治建设的需要，正在逐步建立和完善具有中国特色的一元多层次、多类形式的立法体制，在特殊情况下适时采取授权立法是立法领域中一个比较新的、也无法回避的问题。针对我国建国时间较短，法制建设经验不足的国情，深入了解与探讨西方国家在授权立法制度方面取得的成功经验，对我国授权立法领域的理论与实践无疑都将会有所裨益。
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