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［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2011）04－0050－03
现实行政管理中除例行事务外，均面临问题复杂性、信息不全性、未来不确定性的决策困境。而全球化、信息化、网络扩散化加速的今天，天灾人祸的应对失策，极易引起灾害危机链的综合放大效应，使危机隐患变为现实危机，局部危机恶化成全局危机。“SAPS”事件、贵州瓮安“6·28”事件、湖北石首群体性事件、云南孟连事件等公共危机治理的不足，即是明证。如何及时有效地预防和应对各种灾害和危机，建立完善高效的公共危机应急管理体系是我国各级政府的一个非常紧迫的现实课题。而解决这一课题的大前提便是厘清公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题，以更好地解放政府工作人员处理危机的“裹足”思想（只讲“原则”）或“冒进”思想（只论“灵活”）。
一、政府成功治理公共危机中的原则性
哲学上所讲的原则是从自然界和人类历史中抽象出来的，是人们关于自然界和人类社会的理性认识。它是经过了对于多种现象的总结、概括，即经过了从感性认识到理性认识的飞跃，因此，它一般可以程度不同地接近反映事物的本质，反映客观事物的内部的固有联系，反映客观事物间的普遍联系。[1]因此，掌握原则对于改造客观事物具有重要的方法论意义。虽然公共危机本身具有高度不确定性、突变性、扩散性等特点，但随着政府公共危机管理实践的发展，亦总结了一套治理公共危机的行为规范，使得公共危机管理有章可循，有法可依，即政府成功治理公共危机中的原则性。
（一）政策元目标须以维护人民根本利益为原则性
实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和政府一切工作的出发点和落脚点。人民群众高兴不高兴、赞成不赞成、支持不支持、拥护不拥护是判断我党和政府工作及行为是否具有合法性、公共性、科学性的一个重要价值标准。因此，政府成功治理公共危机，首要坚持的政策原则性，即确立维护人民根本利益的就是政策元目标。人民利益的首要问题是人民生命财产安全问题，“人民生命，高于一切”。政府成功治理公共危机，选择以人民根本利益为本的政策元目标[2]，会由于利益的高度整合性和一致性而获得广泛的社会支持，为优化公共危机政策制定、强化政策执行埋下伏笔。近年来，政府在汶川地震、玉树地震、南方雪灾的危机治理中，坚持以维护人民根本利益为原则不动摇，强调“灾情就是命令，时间就是生命”，促使政府各有关部门紧急行动起来，全力抢救伤员，切实保障了灾区人民群众生命财产安全，使得灾害危机造成的损失减少到了最低程度。所以，政府成功治理公共危机，必须坚持政策元目标以维护人民根本利益为原则性，才能增强人们对政府的信任、降低人们对危机的恐惧，从而有效聚合治理公共危机的物质、人力、智力、技术等资源，实现对公共危机的成功治理。
（二）政府组织运用的原则性
公共危机治理是一项宏大的社会系统工程，单纯的个人或涣散的团体的力量不足以应对危机。健全与完善政府危机治理的组织管理体系，是适应危机管理组织化、规范化、制度化的理性要求。目前我国政府尚未设置专门的危机管理的常设机构。但一些发达国家已建立了强有力的反危机指挥协调的组织系统，如美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，经过多年的发展，美国已有了一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸[3]，“9·11”事件爆发后，该组织系统迅速启动，全力开展救难工作，使恐怖袭击的危害降到了最低限度。2006年我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”
因此，在没有专门的危机管理的常设机构的情况下，中央政府在治理各类公共危机时，势必面临组织运用的有效性问题，高效的公共危机治理需要遵循组织运用的两个基本原则，一是治理公共危机的针对性原则，即根据公共危机所属类型调动相关组织部门进行专项治理，而非紊乱地和盘托出，以影响整个组织体系的正常工作，如汶川地震灾害危机治理，中央政府需要以地震局为科学指导，民政部、公安部、卫生部为危机治理主体部门进行营救灾民工作；又如2003年“SARS危机”，中央政府则需以卫生部为主体进行针对性的危机治理工作等；二是治理公共危机的领导性原则，即危机爆发后需要一个组织领导核心来指挥政府组织进行危机治理，在我国即国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，它们在公共危机治理中起着领导核心和中枢神经的作用。
（三）政府人员调动的原则性
政府人员，尤其是公务员，是党和国家的路线、方针、政策的执行者，也是团结带领广大群众建设和谐社会的组织者。政府治理公共危机，实际上也就是政府人员通过自身的组织、财力、物力、技术等有效整合，应对公共危机的结果。美国有常设的危机管理的综合协调部门即联邦安全管理委员会，我国的惯例是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组等临时性机构，选派得力干部，风风火火地紧抓一阵子，待危机过后就撤销解散，政府人员各自回归原单位。以后再遇到大的危机事件，如法再次炮制一遍。即便如此，政府人员作为治理公共危机的核心主体，其治理公共危机过程中的调动亦必须坚持一定的原则性，一是政府人员调动的主管性原则，政府机关内部划分为多个职能部门，如卫生部门单管卫生工作，其工作人员具备卫生工作技能和知识，司法部门管司法工作，其工作人员亦必须懂得法律知识和司法操作程序等，所以，当面对不同种类的公共危机时，政府人员的调动应坚持主管性原则，如“SARS”危机应调动主管的卫生部门政府人员、“汶川震灾”危机应主要调动地震总局、民政部门政府人员等；二是政府人员调动的科学性原则，科学的人事管理工作，必须做到“安排适当的人在适当的时候、适当的地点，做适当的事情”，公共危机治理的过程中，对于政府人员的调动也必须坚持“科学用人”的原则，“人精于事，则用，不能，则止”，“人事合一”，才能更好地治理公共危机。
（四）行动方案制订的原则性
公共危机治理需要良好的行动方案来推动，政府选择适当的公共危机治理方案，有助于增强公共危机的处理效果，降低公共危机的危害程度，甚至可以促进公共危机由“危机”向“机遇”的转变。公共危机的爆发具有突发性、紧迫性、难控性，主要依靠非程序化的政策制定，在信息有限、资源匮乏、时间紧迫的情况下对政策制定提出及时、正确、高效的要求。制定可操作性的公共危机治理行动方案，提高政府公共危机治理能力，需要坚持行动方案制订的原则性；一是行动方案制订的信息处理原则，收集公共危机的相关信息，并作筛选、分析、整理，以提供决策所需的信息资源；二是行动方案制订的专家咨询原则，公共危机治理需要专家提供可参考的决策意见，领导决策只有尊重“脑库”的智囊作用，才能作出有效决策；三是行动方案制订的科学可行原则，公共危机治理需要的是一套切实可行的行动方案，而非理论报告或“假大空”的发言，使行动方案的制订具有科学、具体、明确、可行性。
二、政府成功治理公共危机中的灵活性
公共危机治理是一个系统过程，它包括事前治理、事中治理、事后治理三个阶段，分别具有危机治理前的预防预警性、危机治理中的事态控制性、危机治理后的转危为机性特点。因此，公共危机治理必须在坚持原则性的前提下，发挥灵活性，依据公共危机变化发展的实际情况，及时更新信息、做好追加决策，有效整合组织、人员、技术等资源，实现对公共危机的成功治理。
（一）政策子目标须以协调人民内部利益为灵活性
在具体治理公共危机过程中，元政策统领着许多子政策，依据政策目标管理理论，相对于政府治理公共危机中的政策元目标以维护人民根本利益为原则性，则政策子目标必须以协调人民内部利益为灵活性，因为在公共危机治理过程中常常会遇到个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾问题。英国思想家洛克认为，“在某些特殊场合，法律（原则性）应该让位于行政执行权（灵活性）。因为世间经常会发生许多偶然的事情，在这种情况下严格、呆板地执行法律反而会增加损害，例如在房屋失火且火势凶猛的情况下，如不把相邻的一家同样受到法律保护的无辜的房屋拆掉以阻止火势蔓延，就会造成更大的损失。”[4]事实上，在公共危机治理中，往往须在维护人民根本利益的原则下，灵活地协调个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾，牺牲必要的个人利益、局部利益、眼前利益，以维护人民根本的、长远的利益。如1998年抗洪抢险中，政府对当地居民的一些物资进行了紧急征用（事后政府会给予有限救济，如相当补偿、适当补偿等），甚至在必要时决定炸掉荆州库区分洪，牺牲几个县区，以保住武汉等城市。
（二）政府组织协调的灵活性
政府是一个庞大的组织系统，它不是各个部门的简单之和，而是各职能部门有机整合的科层制结构功能体。政府成功治理公共危机是有机协调与应用组织部门的系统过程，部门之间在应急管理中的分工协作关系不明确，部门分割、职责交叉、管理脱节不利于资源整合和快速反应能力的提高，从而怠于危机治理。因此，政府治理公共危机，既要坚持组织运用的原则性，又要学会组织协调的灵活性。在公共危机治理中，政府组织协调的灵活性主要表现在两方面，一是主管部门与非主管部门的协调性，在应急反应状态下，负责落实国务院及其应急管理委员会的决策的各部门、各地区应积极行动，收集和分析各方面的重大信息并提出具体行动方案等，以方便公共危机治理行动；二是上级组织与下级组织的互动性，在公共危机治理中，既需要上级组织的领导作用，也需要下级组织的执行作用，同时还必须实现下级组织将危机治理中的动态信息传递给上级组织，而上级组织也必须灵敏地反馈给下级组织新的决策，以实现互动合作治理。
（三）政府人员行动的灵活性
公共危机复杂多变，其治理也必然要求政府人员要具有极强的对公共危机发展状态的预测能力及对突发事件的妥善处理能力。政府治理公共危机，在政府人员调动到位的情况下，政府人员的行动还必须具有一定的灵活性，以应对公共危机的复杂多变性。成功治理公共危机，政府人员行动的灵活性主要表现在三方面：一是政府人员行动的合作性，治理公共危机既需要政府人员内部的有效合作，也需要政府人员与NGO组织、第三部门、志愿者以及人民群众之间的合作与互动，以实现对公共危机的合作共治；二是政府人员行动的创新性，目前一些政府人员在面对突发事件时缺乏灵活的应对能力，不敢越权处理事务，往往错过解决危机问题的最佳时机，政府人员行动的创新性，主要包括创新精神和创造力。创新精神主要表现为敢于提出问题和解决问题；而创造力则表现为发现问题和解决问题的能力。创造力的核心内容是创造性思维，事实上，在公共危机治理中，只要对公共危机治理有利，可以灵活越权办理公务，创造性地解决同题；三是政府人员行动的迅速性，政府人员治理公共危机应实现由“等着办”、“要我办”、“没办好”到“抢着办”、“我要办”、“办得好”的工作态势转变，才能更迅速地化解公共危机，实现公共危机有效治理。
（四）行动方案调整的灵活性
一般而言，理想的公共政策制定过程应包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的环节。但是，对于治理公共危机的决策方案却是不同的。公共“危机不再看作是有着清晰起点和终点的事件，危机是一个过程，危机应该放在更长的时间范围内来被认识和管理”。[5]公共危机一般都具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响的社会扩散性、决策的非程序化等特征。而且，公共危机事件由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，往往产生不确定性，表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性[6]。所以，原初制定的公共危机治理的行动方案，随着公共危机的变化发展，有必要根据具体情况“灵活”地作出相应的调整，即追加决策或决策修正。正如毛泽东曾告诫党和人民政府所说“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”[7]公共危机治理中行动方案调整的灵活性，更好地适应了公共危机变化发展的实际情况，修正了原初决策方案的不足或错误部分，从而能够更有效地得到执行，实现对公共危机的成功治理。
三、政府成功治理公共危机既要坚持原则性，又要不失灵活性
公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题，就是指人们从什么样的主观立场上去实现公共危机治理，是“只讲原则”，还是“只论灵活”，抑或是“把原则性与灵活性有机统一”。只有正确理解和处理好公共危机治理中的原则性与灵活性关系问题，才能从主观上解放人们治理公共危机的思想，行动上有效地采取公共危机治理行动，实现对公共危机的成功治理。
（一）公共危机治理中只讲原则的不足性
在公共危机治理中，坚持必要的原则，选择以维护人民根本利益为政策元目标，坚持政府组织运用的针对性和领导性，使政府人员的调动具有主管性、科学性，在制定行动方案方面有效处理公共危机信息，认真听取专家建言，制定科学可行的公共危机治理行动方案，从而使政府有效整合组织、人力、物力、财力、信息、技术以及专家智力等资源，形成公共危机治理的有机系统。这对于公共危机治理当然是有巨大作用的。但是，仅靠坚持这些公共危机治理的原则，并不能精准和有效地治理公共危机。公共危机最大的风险就在于，它总是处于变动中[8]，坚持公共危机治理的“规律性”的经验原则，并不能“把脉”好公共危机变动性的“病症”，即公共危机治理的原则性并不能“包治百病”，在公共危机治理中，只讲原则、僵化原则，容易犯教条主义、本本主义错误，原则性亦有其不足之处，它需要灵活性的补充。
（二）公共危机治理中只论灵活的不足性
公共危机治理是指采用各种方法，调动各种资源应对公共危机的管理。在公共危机治理中，依据公共危机状态的发展变化，灵活地协调个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾，及时化解公共危机涉及的利益矛盾，使治理公共危机的主管部门与非主管部门协调好，相互配合，政府工作人员展开有效合作，随“机”（公共危机变化的时机）应变，适时调整行动方案的决策，才能实现对公共危机的灵活治理。公共危机治理中的灵活性能够有效应对公共危机的变动性、复杂性、紧急性的问题，但是只论“灵活”，却不能从整体上把握对公共危机的治理。公共危机治理只论“灵活”，容易陷入“只见树木，不见森林”纷繁事务的泥潭，不能有效地从整体上规划对公共危机全过程的综合治理。在公共危机治理中，只论灵活，不讲原则，会比较懒散、行动分散，造成公共危机治理缺乏有效、统一的领导，从而也难以形成治理公共危机的系统合力，所以，只论灵活的不足之处正需要讲原则的作用的补充，才能更好地治理公共危机。
（三）公共危机治理应坚持原则性与灵活性的科学统一
公共危机治理中的原则性和灵活性是公共危机治理工作的两个方面，它们因公共危机有效治理的需要而统一起来。公共危机的变动性、复杂性、紧急性、不确定性等问题决定了人们在治理公共危机中“原则性”和“灵活性”运用的行为取向。“原则性”和“灵活性”的“运用之妙，存乎一心”，只讲原则，不能照顾到公共危机变化的实际情况，是“只见森林，不见树木”，无法解决公共危机的“树木”迷惑问题；而只论灵活，又不能顾及到从整体上把握公共危机治理的方向，是“只见树木，不见森林”，无法解决公共危机的“森林”困惑问题。公共危机的治理，表现的主要是灵活性，表达的主要是原则性，“原则性”是人们对公共危机治理所要达到的状态的社会意志表达，会以一定的规则或制度形式展现，具有客观性；而“灵活性”就是在“原则性”的领导下好好表现去解决公共危机问题，具有主观能动性。因此，公共危机治理中的原则性和灵活性，犹如“车之两轮，鸟之双翼，合则两美，离则两伤”，两者的有机统一，才能实现公共危机治理的科学性。