近年来随着中国城市化建设及刺激经济的需要，我国的国有建设项目，特别是一些关系民生的基础设施建设呈高速发展态势，因此国有建设项目管理者需建立强烈的内控意识，在项目实际建设和管理中需进行系统化的建设。笔者就加强国有建设单位的工程变更内控管理，如何减少并规范工程变更，规避工程变更的风险提出建议。
一、工程变更的定义及产生的主要原因
首先，工程变更的定义包括广义和狭义两种。广义的工程变更包含合同变更的全部内容，是指因设计图纸的错、漏、缺，或因对某些部位设计调整及修改，或因建设规模和建设标准的调整，或因政府行政法规的调整，或因施工现场无法实现设计图纸意图而不得不按现场条件组织施工实施等等。狭义的工程变更只包括以工程变更令形式变更的内容，如建筑物结构的变动，建筑材料的变更，施工条件的变化等等。工程变更包括设计变更、施工变更、施工条件变更、工程量变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”等内容。
就工程变更的原因进行分析，既有发包方、承包方的原因，又有监理方设计方的主观原因，还有现场及不可抗力的自然寄生客观原因等，实际建设管理中具体主要有以下几方面：
1、勘察不到位引起的变更。主要有两种形式。一是没有进行现场地质勘察就直接进行设计，二是没有对设计方案进行针对性勘察。
2、设计错误和不合理引起的变更。
3、建设单位提高建设标准以及国家或行业标准的变更。
4、招标文件的缺陷引起的变更，包括招标文件条款不完善以及工程量清单的丢项、漏项、工程量等方面。
5、施工现场情况变化发生的变更。
6、建设方或施工方现场管理不善引起的设计变更。
由此看来，产生工程变更的原因，一方面是由于主观原因，另一方面是由于客观原因。
二、预防和减少工程变更的措施
针对工程变更的产生原因，建议就建设过程中的以下方面采取措施以预防或减少工程变更：
1、制定工程变更管理制度，规范变更程序。建设单位应对工程变更管理制定严格和明确的制度，工程变更应严格按管理程序执行分级审批制度，加强内部监督，做到层层把关，以杜绝利用工程变更“钻”空子的现象。对工程变更建议推行专题会议讨论，由现场管理、监理以及造价管理部门对变更事项充分论证，发挥更环节参与人员的专业特长，正确区分哪些是必要的变更、哪些是不必要的变更，必要的变更影响造价是多少、能不能有更好的优化方案等等，有效减少变更的不合理、不必要性，减少决策风险。同时，在遵守合同精神的前提下，变更工程的单价确定要合理，既要保证国有资产不流失，同时也要保证工程承包人的合法权益。
2、合理确定工程造价，制定合理的建设标准。国有建设项目应根据实际情况制定稳定及合理的建设标准，该建设标准应与国家及行业标准相匹配，并对节能、新型材料等有一定的前瞻性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆建设标准的制定有助于合理控制投资，并减少标准频繁变化或前期考虑不周带来的变更。在安置房和保障房建设中制定合理而稳定的建设标准尤为重要，除了可控制投资、减少变更，还能减少标准不一致带来的回迁安置等方面的不稳定社会因素，并减少后期维护成本。
3、优选勘察设计单位，推行限额设计和责任追究制度。在保证使用功能的前提下，通过优化设计方案，使技术与经济紧密结合。凡因设计单位错误、漏项等原因造成扩大建设规模或提高标准而导致工程静态投资超支，应相应扣减设计费用。建设单位还应配备相应的设计专业人员，无缝参与各设计环节，并对现场拆迁状况等现场条件以及建设要求和标准等与设计单位进行有效沟通。此外，建设单位还应重视科学规律，为勘察设计环节留有必要的技术前期筹备时间。
4、优化招标文件，提高招标质量。国有建设因为管理体制及项目自身特质，在招投标环节往往存在偏重程序而忽视招标质量的问题。在招投标环节，建设单位应笔选优质的招标代理或造价咨询单位，编制优质的招标文件，重视投标答疑环节，应使设计单位有效参与招标环节，尽量将工程技术等方面的问题处理在施工前。同时，建设单位应对招标文件各组成部分进行充分的讨论，充分考虑拆迁及其他实际问题，在招标文件中应明确各自应承担的风险范围及处理办法，并明确约定工程变更计算方法，尽量做到事前约定，事中控制，防止施工单位“钻”空子，套变更。
5、加强现场管理，严把工程变更关口。建设单位的现场管理应充分发挥现场监理工程师的作用，对其进行有效的管理和考核，强调现场代表的风险意识和责任意识，严把工程变更关。对于经批准的工程变更，既要做到事前审批，又要做到过程签证以及事后的变更反馈。工程变更往往关系到个参建方的经济利益，因此变更的实施情况，尤其是隐蔽工程，应对实际实施情况留存必要的影像、文字等资料，为后期验收、结算等环节提供依据，减少风险和纠纷。
三、工程变更的风险规避
1、建立内部报告制度，完善内部审计体制。国有建设项目除了有完善的项目技术前期部门和现场工程管理部门外，还应单独设立内审管理部门，并应当建立内部管理报告体系。内审部门对工程变更进行价款审核和投资控制，并应对工程变更出现的原因以及过程的问题进行总结和报告，对工程变更进行风险提示，对内控体系的完善进行决策建议。
2、及时办理竣工结算。工程建设往往具有时间长的特性，目前国有建设中有较多工程项目竣工已交付使用，但竣工结算却未及时进行，时间一久，除审计资料提供不全外，再勘查现场，项目可能已面目全非，不能反映当时的实际情况，特别是更难以看到隐蔽工程，而工程变更部分尤其需要及时办理竣工结算。
3、工程变更的工程款支付。工程变更就大多数项目来讲既是事实的确认，也是一个工程款的申报过程，对于国有建设项目来说最终的结算情况需要经过国家审计机关的最终审计，因此合同应对工程变更部分的价款支付进行约定，并应对每项工程变更涉及工程价款进行从紧的审核后支付，以减少工程款超付的风险。
4、合同条款的制定。合同文件是工程建设管理中核心的核心，因此对合同条款制定的合理性是一个必要的要求。首先，合同条款明晰、详尽，对于大多数情况下工程变更的程序、实施以及价款的结算都有款可依。另一个不容忽视的情况情况就是目前整个建筑市场的恶性竞争导致的施工方低价中标，因此我们在制定合同的条款不能将所有的风险转嫁于施工承包人，应对变更的价款制定合理的条款，否则将出现工程必须变更但因合同条款过于苛刻而导致施工承包人难以承受经济损失而拒绝履行变更的情况，在这种情况下常出现因为价款谈判影响工期、施工承包人偷工减料等情况。
以上是笔者对于国有建设项目如何加强内控管理的一些建议，工程项目是一个复杂的系统工程，因此对于项目条件独特、情况复杂的项目，还应进行单独的更深层次的思考来加强内控管理，最终完成工程项目的顺利建设。
论文作者:余一训
论文发表刊物:《基层建设》2017年第11期
论文发表时间:2017/8/10
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