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近来，有关租赁行业的监管，成了热门话题。媒体上这方面的论述反复出现，政府各相关部门也高度重视。与此同时，笔者认为，在认识上还存在着较大的分歧，有些论述和据以提出的主张，是十分不负责任，不利于金融安全和全行业的健康发展。
一、行业概念不可混淆
首先要问，从是否需要监管的角度看，租赁是一个单一的业务或行业吗？乍一看来，这个问题问得太幼稚了。租赁怎么不是一个单一的业务或行业呢？尤其是从交易形式看，凡是以收取租金为对价而出让有体物的占有、使用和收益权的交易，就是租赁业务。凡是主要从事此种业务的机构，都称租赁公司。它们的集合就构成了单一的租赁行业，无论其是否存在着行业的组织。而如果进一步问，既然如此，那么为什么在《企业会计准则—租赁》中，要把租赁分为融资租赁和经营租赁这两大类，而规定了迥然不同的会计处理方法呢？回答是，会计准则遵循“实质重于形式”的原则。之所以作上述分类，是因为融资租赁和经营租赁在经济实质上是根本不同的。或曰，融资租赁也罢，经营租赁也罢，都只是租赁的类别而已。因为国际上的确是把“leasing”分为“financial leasing”（融资租赁）和“operating leasing”（经营租赁）的。然而，我们是在中国，讲的是中国的事情。在这里我们有《中华人民共和国合同法》，其中有“第十三章 租赁合同”和“第十四章 融资租赁合同”。如果认真研究其中的条款，则至少可以知道，两者并非是属概念和种概念关系。融资租赁合同当事人的权利义务关系同租赁合同当事人的权利义务关系迥异，前者绝非是后者的一个类别。它们是并列的。而且，这里说的租赁合同的业务，恰恰正是《企业会计准则—租赁》中说的经营租赁的业务。这里，对经营租赁下的定义是说“经营租赁是指融资租赁以外的其他租赁”。之所以会有国内外在用语上的不对应，是因为国际上另有一个在我国的法律法规中找不到的用语“rental”。在国外，凡是租期不长于一年的，是rental，长于一年的，才是leasing。Leasing又分financial leasing和operating leasing。可见，我国合同法中的“租赁合同”以及租赁会计准则中“经营租赁”，是合并地反映了国际上的“rental”和“operating leasing”这两类业务的。顺便提及，由于法律法规上没有对应的用语，所以我们无法给“rental”一个准确的中文表述。大概的意思是指传统的、短期的、没有任何融资色彩的租赁。已经见到的“出租”、“租借”之类译法，都有毛病。
根据以上的分析，笔者的第一个意见是，在我们下面继续讨论时，不应该再笼统地讲租赁业务或租赁行业，而是要分清，讲的到底是融资租赁业务或融资租赁行业，还是并非融资租赁业务或融资租赁行业的其它租赁业务或其它租赁行业。
二、上述两类业务或行业的本质区别何在
对此，如果凭个人的理解，或者听专家学者的从颇有见地到夸夸其谈的宏论，那我们将眼花缭乱，莫衷一是。而我认为，最权威的观点应该来自我国政府正式签署参加的国际性法律文件的表述。
具体见诸《中国入世议定书》附件9《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》。
其中的《F其它商业服务Other business services》包括，广告服务、管理咨询服务、技术测试和分析服务、与农业、林业、狩猎和渔业有关的服务、相关科学技术咨询服务、近海石油服务、地质、地球物理和其他科学勘探服务、地下勘测服务、陆上石油服务、摄影服务、包装服务、会议服务、笔译和口译服务、维修服务、办公机械和设备（包括计算机）维修服务以及租赁服务Rental and leasing services。
而其中的《7.金融服务Financial services》则包括A.所有保险及其相关服务和B.银行及其他金融服务（不包括保险和证券）。下面规定：“银行服务如下所列：a.接收公众存款和其他应付公众资金；b.所有类型的贷款，包括消费信贷、抵押信贷、商业交易的代理和融资；c.金融租赁Financial leasing；d.所有支付和汇划服务，包括信用卡、赊账卡和贷记卡、旅行支票和银行汇票（包括进出口结算）；e.担保和承诺；f.自行或代客外汇交易。”
从上述归类可知，我国的合同法所称的租赁合同和租赁会计准则所称的经营租赁，在国际上归为租赁服务，其中既有Rental services，又有leasing services中的operating leasing services，它们都是其它商业服务的一个类别。而金融租赁，则是金融服务的一个类别。顺便提及，“金融租赁”和“融资租赁”是我们对Financial leasing的两个不同的译法。绝对不是像有人所说的是所谓两个不同的概念。一个明显的例证是《金融租赁公司管理办法》。其中的第二条称，“本办法所称金融租赁公司是指经中国人民银行批准以经营融资租赁业务为主的非银行金融机构。”而且，该办法中凡是谈到业务时，无不使用融资租赁业务、融资性租赁业务或融资租赁交易这样的用语，而根本没有“金融租赁业务”或“金融租赁交易”的字样。那么，在部门规章中，为什么会出现“金融租赁”的字样呢？一个可能的解释，是中国人民银行把它用作识别自己所批准设立的主营融资租赁业务的机构的标志。因为，在《金融租赁公司管理办法》中，我们看到，其第三条规定，“金融租赁公司组织形式、组织机构适用《公司法》的规定，并在其名称中标明‘金融租赁’字样。”
上述无非是要强调，融资租赁同任何其它租赁有本质的区别，前者是金融业务，后者是商业服务业务。任何旨在把融资租赁业务说成是并非金融业务的故弄玄虚的描述，都是站不住脚和不负责任的。
同时还要指出，这里说的是业务，而不是机构。《金融租赁公司管理办法》第十八条规定，“经中国人民银行批准，金融租赁公司可经营下列本外币业务：……（二）经营性租赁业务；……”而《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》第十二条规定，“融资租赁公司的经营范围应符合国家产业政策，经批准，融资租赁公司可经营下列业务：（一）国内外各种先进或适用的生产设备、通信设备、医疗设备、科研设备、检验检测设备、工程机械、交通运输工具（包括飞机、汽车、船舶）等机械设备及其附带技术的直接租赁、转租赁、回租、杆杆租赁、委托租赁、联合租赁等不同形式的本外币融资性租赁业务；……”可见，即使是金融租赁公司，也可能同时从事并非融资租赁的租赁业务；即使不是中国人民银行批准的外商投资租赁公司，其主营业务也同样是融资租赁业务。
的确，依据《金融租赁公司管理办法》，金融租赁公司可能同时还被准许经营向承租人提供租赁项下的流动资金贷款，经中国人民银行批准发行金融债券和同业拆借业务等其它金融业务。但是，金融租赁公司之所以被视为是从事金融业务的机构，首先是因为它们主营融资租赁业务这种金融业务。换句话说，即使某家金融租赁公司完全没有获准从事上述三项业务的经营范围，也不能因此认为，它所从事的融资租赁业务不是金融业务。
三、要不要监管？监管什么？谁来监管？
对金融业务实施监管，是我国的基本国策。理由很简单。金融业务存在的金融风险，对宏观经济及国家安全的影响，是任何其它经济活动所不可比拟的。在这里，我们所说的监管，是对融资租赁业务而非任何其它租赁业务的监管。因而也就是对任何从事融资租赁业务的机构的这部分业务的监管。而且，这绝非我国的“土政策”。
国际知名租赁专家Gilyeart称，“现代融资租赁的确是一种金融活动”，“对于在新兴市场中租赁行业是否应该被管制这一点，没有单一的答案。在租赁公司的尽可能保持不受约束的要求，和政府要给他们认为是金融服务业的一个部分的行业以安全保护的愿望这两者之间，最佳的平衡方法是，‘先发证，后监督’。”“租赁是否被管制以及管制的程度，往往取决于所适用的融资租赁的定义。由于经营租赁更像传统的出租，所以对这种产品的管制没有意义。传统出租始终是没有管制的。简单融资租赁之所以需要管制，是因为它在功能上等同于贷款，而后者是一种一向都被管制的金融工具。”“根据这些实际的考虑，现提出三条重要的管制原则：管制的实施应该只针对融资租赁这种实际上等同于贷款的业务。然而，要想让这个行业有单独的公司去从事经营租赁活动，是既不实际也太麻烦的。‘融资租赁’的定义设定了管制的边界，或者说，应予管制的范围。既然管制的目标是为了维护公众对金融系统的信心，那么，这里对融资租赁的定义就不应该同从民商法的角度对融资租赁所作的定义一样。因为后者是管辖某个租赁交易的各方（诸如出租人、承租人、供货商和各有关第三方）的权利和义务的。”“只有融资租赁协议应被管制。就是那些承租人选择了该设备和该供货商和出租人是专门为了出租给该承租人而取得了该设备的租赁协议。把名义价格购买任择权的存在纳入该定义是可以接受的。”“谁应该被管制？基本上是五类从事租赁活动的机构：直接从事租赁业务的（把它作为日常的银行业务的一部分的）银行，间接地（通过分支机构或附属机构）从事租赁业务的银行，独立机构，非银行金融机构，制造商或供应商的分部或附属机构。”
那么，监管的内容应该是什么呢？Gilyeart认为，“必须将‘许可证颁发’同‘管制/监督’加以区别。许可证颁发是一道程序，通过它就得到了从事融资租赁业务的许可。反之，管制/监督则是对租赁公司的（至少是那些涉及审慎性标准的）业绩进行评价的不断进行的过程，其目的是维护租赁企业财务上的健全和维护租赁行业以及整个金融部门的完整和声誉。许可证颁发有两种形式：一种是其对从事业务的批准基本上是自动的，另一种则不是。前者所涉及的只是对业务的简单的登记，后者则包括对该申请的利弊进行审查。”
Gilyeart同时认为，“对租赁的管制/监督通常涉及三个方面：审慎性标准的设定，报告和审计，处罚。”“同对租赁活动的监督有关的五个主要的审慎性标准：最低资本，对单个客户的风险暴露程度，内部交易，准备金/储备金的提取和负债率/财务杠杆率。”
这里不厌其烦地引用国外专家的说法，只是为了说明，即使是他们，也仍然认为，对于新兴国家来说，对融资租赁业务及从事该类业务机构的监管，是必要的。尤其值得注意的是，这里没有作出这些机构是由谁批准设立的区分。的确，我们在《中国入世议定书》附件9《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》的c.金融租赁Financial leasing的“其他承诺”中看到，“对于金融租赁服务，将允许外国金融租赁公司与国内公司在相同时间提供金融租赁服务。”这里根本没有涉及这些公司是谁批准设立的问题。换句话说，那种认为只有金融租赁公司才应该被监管，其它从事融资租赁业务的公司就无须监管的说法，是同样站不住脚的。
关于谁应该是监管者的问题，Gilyeart的说法是，“在多数国家，很可能是在财政部和中央银行之间做出选择。尤其是当着中央银行已经有了非银行金融机构分部的时候，最容易有的想法就是把租赁放在这个集团内。如果没有这样一个分部，则从管制的角度看，把租赁放在中央银行的保护伞下，仍是可取的。在一些国家，财政部通常负责管理租赁的税收和会计处理。”换句话说，在我国，最适当的对各机构所从事的融资租赁业务进行监管的部门应该是银监会。
四、我国当前在对融资租赁业务监管中存在的问题
（一）市场准入标准的差异失之无据
按照现行法规，中国人民银行批准设立的金融租赁公司同原对外经济贸易合作部（现在的商务部）批准设立的外商投资租赁公司都是可以从事本外币融资租赁业务的机构。但是，金融租赁公司的最低注册资本（在同时从事本外币业务的情况下）是约9.15亿元，外商投资租赁公司的最低注册资本则只要1.66亿元，相差5.5倍。为什么会有这样悬殊的差别？
一个合乎逻辑的解释是说，前者是非银行金融机构，后者则并非任何金融机构，而只是一般的外商投资企业。这一解释的依据是《金融租赁公司管理办法》同《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》所规定的两类公司在经营范围上的差别。概而言之，后者只能从事融资租赁及其他租赁（即经营租赁）业务，而前者还可以从事并非融资租赁业务的某些金融业务。然而，如果仔细分析，则在《金融租赁公司管理办法》第十八条所列示的十二项业务中，（一）直接租赁、回租、转租赁、委托租赁等融资性租赁业务；（二）经营性租赁业务；（三）接受法人机构委托租赁资金；（四）接受有关租赁当事人的租赁保证金；（六）有价证券投资、金融机构股权投资；（八）向金融机构借款；（九）外汇借款；（十一）租赁物品残值变卖及处理业务；和（十二）经济咨询和担保，这九项是外商投资租赁公司同样可以做的。真正是金融租赁公司可以做而外商投资租赁公司不可以做的业务仅仅只有三项，即，向承租人提供租赁项下的流动资金贷款；经中国人民银行批准发行金融债券和同业拆借业务。而且，“可以做”这句话，只是在理论上成立，因为《金融租赁公司管理办法》中写了，却并非是已经存在的事实。因为，在事实上，对于多数金融租赁公司来说，中国人民银行并未给予这些核准。而且我们也认为，至少在现阶段，由金融租赁公司发行金融债券的条件尚未成熟。从两者的经营范围几乎没有差别，而准入标准如此悬殊看，我们不能认为，两个办法的如此并存是合理的。
另外，如果强调外商投资租赁公司不是任何金融机构，因此准入标准可以较低。那为什么对它们的资本充足率的要求不是像一般企业那样应该在50％左右，而是按照对金融机构的要求，只要不低于10％即可？
（二）监管上的差异十分不利于风险控制
按照现行法规，对于两类同样是从事融资租赁业务的机构，在监管上的差异太大。
就金融租赁公司而言，被监管的内容有“第四章 监督管理”和“第五章 整顿、接管和终止”共22条规定。包括在继续经营中监管当局的现场检查和非现场检查，以及须遵循下列资产负债比例：
（一）资本总额不得低于风险资产总额的10％；（二）对同一承租人的融资余额（租赁+贷款）最高不得超过金融租赁公司资本总额的15％；（三）对承租人提供的流动资金贷款不得超过租赁合同金额的60％；（四）长期投资总额不得高于资本总额的30％；（五）租赁资产（含委托租赁、转租赁资产）比重不得低于总资产的60％；（六）拆入资金余额不得超过资本总额的100％；（七）对外担保余额不得超过资本总额的200％。
而对于外商投资租赁公司而言，全部监管只有一条，即，包括担保余额在内的风险资产不得超过资本总额的10倍。
（三）两种倾向的并存十分不利于融资租赁行业的健康发展
所谓“两种倾向”，是指银监会的偏于保守和商务部的或许过度开放。
在银监会这边，一是对于重租成功的金融租赁公司迟迟不批准《金融租赁公司管理办法》中所列的一些经营范围，使之同外商投资租赁公司在市场准入方面实际上并无差别或优势；二是自从《金融租赁公司管理办法》实施至今，三年多来，没有批准过任何新的金融租赁公司的设立，使得一些申请者因长期等待而陷入进退难两难的困境。这两点，都有悖于当初起草《金融租赁公司管理办法》时所期望的、建立我国金融租赁行业的、能够被有效监管的骨干队伍的立法初衷。
在商务部那边，一方面是日本金融株式会社与中信集团公司组建中外合资融资租赁公司的申请即将被批准，而且2003年年底前后还打算审批3家—4家中外合资融资租赁公司；另一方面是正在紧锣密鼓地比照《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》草拟内资租赁公司审批管理办法。其中，除了注册资本改为1.7亿元（而不是2000万美元）外，其它方面同前者没有什么区别。据知，等待参加这个行列的机构不在少数，其中就有申请设立金融租赁公司而始终得不到回音的一些公司。
试想，一旦这个大门打开，只要注册资本够，就能进来。而一旦进来了，将同现有的外商投资租赁公司一样不受任何监管。一支将比现有的金融租赁公司大的队伍，将在完全没有监管的情况下从事融资租赁这种金融类业务，这会是一个什么局面？对我国的金融安全将构成怎样的威胁？
另外，还有两种情况必须认真对待。
一是，《关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（四）》（初稿）的第七条“出租人虽未经批准取得融资租赁经营范围，但以出售本企业产品为目的签订的融资租赁合同有效。”应予删除。因为，依据《金融租赁公司管理办法》和《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》，迄今，只有经中国人民银行批准设立的金融租赁公司和经原对外贸易经济合作部批准设立的外商投资租赁公司，才可以经营融资租赁业务，即，作为出租人同第三人订立融资租赁合同。这样的规定，是由于融资租赁的金融业务性质所决定的。有关市场准入的规则，需由法律法规制订。司法解释只能是对现行法律法规的解释，而不能自行制订规则。本条越出了司法解释权限，应予删除。如果本条成立，就意味着任何生产适合于租赁的产品的企业都可以经营融资租赁业务。这同制定并发布实施《金融租赁公司管理办法》和《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》的初衷，是相悖的。
二是，财税[2003]16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》（十一）经中国人民银行、外经贸部和国家经贸委批准经营融资租赁业务的单位从事融资租赁业务的，以其向承租者收取的全部价款和价外费用（包括残值）减除出租方承担的出租货物的实际成本后的余额为营业额。以上所称出租货物的实际成本，包括由出租方承担的货物的购入价、关税、增值税、消费税、运杂费、安装费、保险费和贷款的利息（包括外汇借款和人民币借款利息）”的规定有以下瑕疵，即，国家经贸委何时有何行政规章可以批准某机构经营融资租赁业务？“国家经贸委批准经营融资租赁业务”之说是没有根据的。
五、几点政策建议
（一）请银监会申报国务院批准，在确认融资租赁业务是金融业务的前提下，为了防范金融风险，确保金融安全，立即停止从事融资租赁业务的公司的多头审批。今后，无论是外商投资还是内资租赁公司，凡是申请从事融资租赁业务的，一律改由银监会一家审批。终止由商务部审批设立从事融资租赁业务的公司。当然，对于只从事融资租赁业务和其它租赁业务，而不涉及其它金融业务的公司的准入门槛，可以有所不同。
（二）银监会应尽快完善对任何从事融资租赁业务的机构的监管细则。也就是说，不仅要把紧市场准入这道关，尤其要密切监视这些公司的经营状况，本着巴塞尔协议的精神和依据巴塞尔协议中的在我国当前可行的指标，密切监视这些公司的风险控制状况，尽快出台《融资租赁业务监管报告实施细则》，通过强制性的监管措施，化解可能出现的风险。
（三）将目前已经存在的从事融资租赁业务的外商投资租赁公司纳入银监会的监管范围，以彻底杜绝在监管上实际存在的空白点。换句话说，即使多头审批问题一时不得扭转，也不能说银监会只对金融租赁公司进行监管，而不是对任何其它部门审批设立的机构所从事的融资租赁业务进行监管。
（四）加快对新的金融租赁公司设立申请以及对现有金融租赁公司的经营范围申请的审批步伐。
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