农地非农化：兼顾效率与公平的补偿标准——理论及其在中国的应用，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,公平论文,效率论文,补偿标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
世界各国普遍存在农地非农化的现象。为了公共利益，在支付一定补偿的条件下，政府通过公权力强制性地征用私人土地（Larbi et al.,2004）。但是，实践中不同国家的补偿标准有所不同。如美国，以农地被征用时的公开市场价值为补偿标准；法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价值为参考，由征用裁判所裁定补偿价值（陈和午，2004）。还有不少国家按法律条文直接规定的补偿标准进行补偿，如韩国，在执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（并根据实际情况予以修正）。中国1998年修订的《土地管理法》规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。随着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、 直辖市规定。
但是，就农地非农化而言，究竟补偿多少既有效率又兼顾公平①？本文试图阐述这个问题。我们认为，征用前的农地价值与被确定征用并进行新的开发的价值差额是确定补偿标准的关键因素②。
（一）文献概述
已有文献基于不同假设，研究结论迥异。假设政府征用土地是根据社会福利最大化作出决策，一种简便但具有争议性的补偿标准——零补偿（Blume,et al.,1984）。零补偿标准招致很大的非议，因为实践中法院倾向于采用市场价值（Market Value）作为裁判准则（Giammarino and Nosal,2005）。
Fischel and Shapiro（1988,1989）研究了政府征用土地根据大多数投票者的福利最大化作出决策这一情况，他们的结论是补偿标准应该是农地被征用时市场价值的一部分。
Miceli and Segerson（1994）分析了一个政府出现所谓“财政错觉（Fiscal Illusion）”的模型。当政府不能正确地考虑与其行为相关的所有社会成本时，便出现了所谓的“财政错觉”。他们认为，只有当政府的土地征用行为没有社会效率时，才以市场价值作为补偿标准；具有社会效率的土地征用并不需要补偿。理由是，在市场均衡条件下，如果征用行为没有社会效率，政府将不会征用土地，也就不需要补偿。
Hermalin（1995）建立了一个政府与投资者之间信息不对称的分析模型。他假设只有当征用土地产生的社会效益大于补偿费用时，政府才会征用土地。Hermalin的主要结论：从效率的角度看，补偿标准需要以社会能从土地征用中的所得为依据，而不是以失地者因此导致的所失为依据。所以，市场价值补偿标准不宜采用。
在政府征用土地决策可能存在私人激励和非社会最优的情况下，Nosal（2001）提出了一个旨在执行社会最优分配的税收—补偿模型。该模型揭示：失地者应该得到完全的市场价值补偿。
Giammarino and Nosal（2005）考察了一个国家所采用的补偿标准如何影响私人投资决策和政府征用决策。他们认为，包括零补偿在内的一揽子社会最优补偿标准严格地依赖两个假设条件：政府最大化社会福利和私人投资水平没有影响地产的其他用途。他们发现，这些条件一旦放松，最优补偿标准将普遍依赖于市场价值。他们建立的模型为现代社会土地征用采用市场价值补偿标准提供了强有力的依据。显然，市场价值补偿标准要求政策制定者经济成本内部化，而这往往是出于政策原因令他们容易忽视的地方。
中国学者在对土地征用补偿问题作了大量定性分析的同时，最新的定量研究主要有：何晓丹等（2006）提出，按照成本法的估价公式计算出征地补偿费为出让土地的平均价格减去土地开发成本、利润、土地税费和土地所有者权益等4项。刘卫东，彭俊（2006）从失地农民土地财产权益的实际损失补偿的角度分析，认为征地补偿费用标准可以根据下式计算：B＝C＋U＋J＋T，其中，B为征地补偿费；C为土地的机会成本；U为城市居民最低生活保障待遇（包括补助最低生活费、医疗保险、养老保险、失业保险等），目前可以参考各地执行的最低生活保障补助标准确定；J为失地农民再就业培训费，可以根据征地城市市民各个年龄段的平均受教育年数和失地农民个人实际受教育年数的差值及目前在读学生的教育支出费用标准确定；T为失地农民创造就业机会的基本投资差额，即城市产业工人人均固定资产总值减去失地农民征地补偿所得（被征地的市场交易价格）。
（二）目的
市场经济中，农地征用时的市场价值是征用前的农地价值和可转移农地发展权价值的综合体现③。但是，市场价值的补偿标准常易产生“抵制（holdout ）”和过度投资等问题（Blume et al.,1984）。当需要开发成片的土地时，如果至少有一个土地权利人没有达成自愿市场交易，“抵制”就会发生。就土地市场欠发达国家而言，通常没有农地非农化的市场交易，而是按照法律条文直接规定的补偿标准进行补偿，此时土地价格趋于扭曲（Guo,2001;Larbi et al.,2004）。按照法律规定确定补偿标准的核心问题是，究竟补偿多少既有效率又兼顾公平？补偿标准是基于农地收益、市地收益还是介于两者之间？
本文的基本思路：通过考察农地非农化的土地价值演变机理，获得开发商愿意购买农地的最高价格和农民愿意出售农地的最低价格。在完全竞争市场条件下，假设买卖双方要价能力相等，求得兼顾效率与公平的补偿标准。从现有土地估价的技术条件出发，选择评估价值（Appraisal Value）近似替代理论最优补偿值。
二、土地征用过程中的农地价值演变机理
（一）基本假设
为了考察土地征用过程中的土地价值演变机理，我们从一些基本假设开始。图1示意C村庄的地理位置。
图1 C村庄的位置
在C村庄有N单位的农地，产权归农民集体所有。政府是公共利益的代表，依据公共利益决策。在城镇化和工业化的过程中，按照土地利用规划，政府决定C 村庄将开发成商业区。但是，哪些具体地块在哪一轮土地开发中被征用，主要取决于政府和开发商之间的投资安排。在第一轮土地开发中，n[,1]单位的农地被政府征用；在第二轮土地开发中，n[,2]单位的农地被政府征用……总之，C村庄的所有农地在可预见的将来都会被征用、开发。
农民没有权力否决土地利用规划和政府征用行为。他们只能向开发商合理要价并转移农地所有权。开发商支付补偿费用，同时获得土地所有权进行商业开发。土地交易完成后，政府可以根据当地实际情况征收土地增值税。
（二）农地非农化的过程
（三）征用过程中的土地价值演变机理
征用过程中的土地价值演变机理如图2所示。
现在我们具体探讨第一轮土地开发中的土地价值变化。这部分的分析综合了有关文献对农地非农化过程中土地价值的确定方法（Plantinga and Miller,2001; Plantinga et al.,2002;Cavailhes and Wavresky,2003）。
第二阶段
时刻C村庄的农地价值比第一阶段要高，因为存在未来预期的商业开发产生的土地纯收益。但是，由于对未来开发日期和开发收益的不确定性，第二阶段的农地价值将介于规划前第一阶段的农地价值和征用时第三阶段在建工程的土地价值之间。
三、在买卖双方要价能力相等的条件下，最优补偿标准的形成
土地市场交易完成后，政府可以根据具体情况，对开发商或农民征收土地增值税，从而分享部分土地增。
至此，根据福利经济学第一定理得出推论1：在完全竞争市场和买卖双方要价能力相等的条件下，农地非农化过程中失地农民获得的补偿价值
既有效率又不失公平。根据福利经济学第二定理得出推论2：农地非农化过程中如果农民能获得的补偿价值，便会达成既有效率同时兼顾公平的土地增值分配。假设交易费用为零，根据科斯定理得出推论3：不管谁最初拥有农地产权，在完全竞争市场和买卖双方要价能力相等的条件下，农地非农化的结果将会产生既有效率同时兼顾公平的均衡价格。
综合以上推论，得到：
结论1：如果农民（集体或国家）拥有农地产权， 在完全竞争市场和买卖双方要价能力相等的条件下，农地非农化将会产生均衡补偿价格；农民（集体或国家）获得的补偿价值将会既有效率又兼顾公平。反之，如果失地农民（集体或国家）能获得补偿，将会达成既有效率又兼顾公平的土地增值分配。
四、政策意义和实践意义
现在我们将会获得理论最优补偿值的近似评估价值。它既可作为市场经济中市场价值补偿标准的替代选择，又可作为不存在农地非农化市场交易的国家的补偿标准。
也就是说，在实践操作中如果选择
替代理论最优补偿值，农民将会获得比理论最优值少的补偿，这将反映偏好开发商的政策平衡。如果选择
替代它，农民获得可能高于、低于或等于理论最优值的补偿。第二种情况没有显示出政策偏好。
实践中考虑到操作的可行性，选择替代理论最优值的可能性更高。因为开发商通常比农民具有明显的经济优势和社会地位。
于是，我们得到结论2：从操作可行性出发， 第一轮土地开发中理论最优补偿标准的近似评估价值为。
根据结论1和结论2，有下述重要的实践意义和政策意义：
（1）与相比较，目前市场经济实践中的市场价值补偿标准难以同时兼顾效率与公平。首先，由于信息不完全对称的存在，农民不知道开发商愿意购买土地的最高确切价格
，开发商也难以知道农民愿意出售土地的最低确切价格
。其次，交易中开发商通常拥有更强的要价能力。第三，在土地利用规划和分区条件下，土地征用行为通常具有公共利益的名义，从而具有强制性。土地开发中政府和开发商之间类似于共生关系，导致补偿政策通常偏好开发商。当存在补偿争议时，征用仲裁补偿价值往往比低。
（2）理论最优补偿标准的近似评估价值， 为市场经济中市场价值补偿标准产生的“抵制”和过度投资等问题提供了一个低成本的有效解决途径。当“抵制”现象发生时，成片土地开发的市场交易成本剧增。此时，政府可以放弃采用市场价值补偿标准，而通过直接补偿失地农民的补偿金额，达到兼顾效率与公平的目的。
（3）就土地市场发展中国家、尤其是目前没有农地非农化市场交易的国家而言，理论最优补偿标准的近似评估价值解决了诸如低补偿、政府寻租和潜在社会冲突等问题；通过土地增值合理分配达到保护农民权益、兼顾效率与公平的目的（Guo,2001;Larbi et al.,2004）。
（4）实践中，可以采用度量第一轮土地开发中n[,1]被征农地的可转移农地发展权价值
⑤。
（5）土地市场交易完成后，政府可以根据具体情况征收土地增值税， 从而分享部分土地增值。
农地非农化产生的土地增值来源于3个主要贡献因子：农民的土地产权转移，开发商商业投资，政府规划和公共基础设施建设。根据价值形成的贡献原则，政府应该获得部分土地增值。但是，如果政府在土地交易中直接参与要价和分配，可能扭曲土地市场。较好的途径是，在土地市场交易完成后，政府征收土地增值税。
五、上述补偿理论在中国的应用
（一）中国土地征用和土地开发
中国的土地征用是一种政府行为。为了公共利益，在支付一定补偿条件下，政府可以强制性地把集体土地转变为国有土地。根据法律，农村集体具有经营管理集体土地的权利，但不能转换农地为非农用途。由于作为土地所有权主体的集体没有农地发展权，城市土地归国家所有，所以，实践中的农地非农化，无论是出于公益目的的需要，还是商业开发，都必须通过征用方式实现农地国有化。尤其是地方政府普遍认为，土地开发有利于农村发展，因为它促进了第三产业发展，为农民提供了商机和就业机会（Guo,2001）。目前有不少地方干部视当前大规模的城镇化和工业化为“公共利益的需要”。
（二）中国土地征用过程中的土地增值分配
通过上述分析，不难发现，征用过程中地方政府的土地收益来源于国有土地使用权出让价格和支付农民的补偿费之差。这些土地收益直接属于地方政府收入，而不是以税收形式进入国库。显然，地方政府成为了一个经济实体，具有很强的经济驱动力来最大化农地非农化过程中的土地收益。
但是，现实中由于地方政府与开发商类似于共生关系，通过协议方式实际支付的土地使用权出让价格远远低于其真实地价（Guo,2001）。就中国目前而言，区域经济发展已成为地方政府的首要政治目标。城镇化和工业化往往成为地方领导政绩的“形象工程”。有的地方干部配有招商引资的任务，有的地方干部的升迁任命以招商引资的完成额作为重要指标。开发商自然成为地方政府的“座上宾”。因此，地方政府对土地开发的需求远远超过了正常情况下投资的供给。地方政府往往采用与开发商协议地价的优惠方式吸引投资，结果是实际支付的国有土地使用权价格仅是真实地价的折扣。
在法律规定的范围内，给予农民的补偿往往很低。首先，根据1998年修订的《土地管理法》，土地补偿费和安置补助费的总和介于土地被征用前3 年平均年产值的10倍和30倍之间。其次，前面的分析表明，农民集体的代表“村民委员会”，事实上却成为地方政府的“下级派出机构”。第三，目前的农民合作组织松散，没有把农民的共同利益紧密联系在一起。土地征用中的农民拥有很少的政治、经济上的要价能力。第四，法律规定，农民集体（实际上是集体领导）有权决定土地补偿费的分配，而安置补助费由负责安置的部门支配使用。上述诸种原因导致失地农民实际得到的征地补偿少之又少。
Kung和Liu（1997）表明， 虽然支付给农民集体的土地补偿费随着时间推移有较大幅度的提高，但是失地农民得到的实际补偿仍然很少，很多情况下几乎是没有得到现金补偿。农民集体往往以发展集体经济为名截留了几乎所有现金补偿，而通过在集体内部调整土地的方式来解决农民的失地问题。不少失地农民怨声载道，有的地方甚至出现了严重的社会冲突（Li,2003）。
（三）现行土地征用制度产生的主要问题
现行的土地制度安排产生了一些严重问题：
（1）失地农民的低补偿恶化了他们的生存条件，有些地方出现了社会冲突。目前农地不仅是生产要素，而且是中国农民惟一的社会保障（Kung,2002）。大多数农民仍然愿意以“平均分配土地”的方式获取社会保障，而且当农民未能实现非农就业时，农地具有就业保障功能。所以，目前的农地制度安排在一定程度上强调的是社会保障而非经济效率。
（2）近年来农地急剧减少。 建设用地的强大需求致使中国耕地数量近年来迅速减少。1996年经过土地详查，中国耕地数量为19.51亿亩，但到2003年底，耕地面积已减少至18.51亿亩，净减少1亿亩，人均耕地面积由1.59亩下降为1.43亩。
（3）土地市场被扭曲。 农民集体以远低于农地市场价格的征地补偿费转让集体土地所有权给政府，农民和农民集体未能获得与其土地权利对等的足额补偿，结果导致了中国经济发展要素市场的相应扭曲。土地作为生产要素的价格被低估，导致投资决策和资源配置的扭曲，以及土地的低效利用（Prosterman,2004）。
（4）目前的土地产权制度安排产生了政府系统性腐败（Yao,2002）。土地征用操作过程的不透明性以及支付给失地农民以低补偿费，为地方政府官员攫取巨额利润创造了很多机会，产生了大批腐败的政府官员（Prosterman,2004）。
（四）解决目前土地征用问题的可能制度安排
就目前的土地制度安排而言，农民集体（农地的“名义”所有者）和农民（农地的实际使用者）均不拥有农地发展权，而是政府通过土地征用方式实际享有了农地发展权。根据前述的补偿理论，如果赋予农民可转移农地发展权，农民根据市场价值标准获得征地补偿；那么，在完全竞争市场和买卖双方要价能力相等的条件下，农民可以获得兼顾效率与公平的补偿标准。所以，这里关键的问题是，在城镇化和工业化过程中农地非农化不可避免的情况下，以何种方式赋予农民可转移农地发展权。理论上有两种不同观点：一是农地私有化；二是在保持集体所有制的前提下，明确可转移农地发展权为农民所有⑥。
最近是否有可能农地私有化呢？官方结论是“否”（Ho,2001）。首先，具有中国特色的社会主义市场经济坚持以土地公有制为基础。其次，社会稳定和食物安全一直是中央政府非常重要的政治目标之一。如果农地私有化，可能导致更多农民失去土地而引起更大的社会不稳定。农地非农化进程可能会加速，农地减少可能更快。第三，在大规模土地开发中，不可避免出现“抵制”现象。地方政府担心因此降低经济发展速度。
近期可能的制度安排：在保持农地集体所有的前提下，明确可转移农地发展权为农民所有。但是，它涉及宪法、土地管理法及相关法规的修订，而且修订程序复杂，短期内在立法上难以达成一致意见。其中最大的阻力来自于从当前土地制度安排中获得了不少好处的地方政府。尤其是面临较大经济发展压力的中西部的地方政府将有很大意见，因为东部沿海城市从20世纪80年代开始，就从征地中获得了大量土地收益。
总之，当前中央政府正面临着农地产权制度安排的两难处境。
（五）一个案例：理论最优补偿标准的近似评估值
我们建议中国采用理论最优补偿的近似评估值作为中国土地征用的补偿标准。它具有以下优点：土地增值在农民、开发商和地方政府间的分配既有效率又兼顾公平；评估价值容易执行且交易成本低；可以减少土地开发中的系统性投机因子；可以减少与土地开发相关的腐败现象；为当前中央政府农地制度安排的两难处境提供一个可能的解决途径。
下面通过一个简化的例子计算最优补偿标准的近似评估值⑦。
假设：某个成片地块，农地纯收益为12600元／公顷·年⑧，在建工程的商业用地所有权价格为800元／平方米、住宅用地所有权价格为600元／平方米、工业用地所有权价格为400元／平方米。贴现率为6％。土地总面积（1公顷）的40 ％被开发成商业（工业或住宅）用途。
根据结论2，考虑中国现阶段偏好开发商的政策平衡，从操作可行性出发，理论最优补偿标准P[e]的近似评估价值为。
就开发商而言，土地增值额与补偿标准的比率为：
参考1993年《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（第6，7条），地方政府向开发商征收的土地增值税可以设计为：
就农民（集体）而言，由于农民集体土地所有权的转出，可以免征土地增值税（第8条）。
我们使用简化的土地资本化公式，
为土地所有权价格，
为n年土地使用权价格。
由于农地集体所有权被国家通过征用转变为国有，所以AP[1][,N]＝210000 元／公顷
40年商业用地使用权价格：
70年住宅用地使用权价格：
50年工业用地使用权价格：
就商业开发而言：
此时，地方政府向开发商征收土地增值税为：
这种情况下，土地增值的分配比例：
可以看出，1公顷农地征用为40年的商业用途， 最优补偿标准的近似评估值为1549480元。可转移农地发展权价值为1339480元。地方政府对开发商征收土地增值税468820元。无论农地被征用为商业、工业还是居住用途，土地增值在农民、开发商和地方政府间的理论分配比例均为1∶0.65∶0.3510。
按照1998年修订的《土地管理法》的规定，不管农地被转换成何种非农用途，农民集体得到的土地补偿费和安置补助费之和介于［192000,576000］。从前述分析我们知道，事实上农民仅能得到集体分配中很少的一部分。至于开发商通过协议方式支付给地方政府的国有土地使用权价格，现实中基本上没有公开统计数据。
最后，我们测算了按照当前法律规定的单位面积农地的最高补偿标准与转换成具有50年工业用途使用权的最优理论补偿的比值为67％。
六、进一步讨论的问题
类似地，第三轮土地开发中的失地农民获得的补偿标准将会比第二轮的高。一般地，第i轮土地开发中的失地农民获得的补偿比第i－1轮中的高。
随着时间的推移，我们可以想象，在整个土地开发过程中，农民越来越愿意出售土地，而开发商越来越不愿意购买土地。
按照这样的推理，不同轮次土地开发中失地农民的补偿标准将不一致。前一轮中的失地农民很可能觉得不公平，因为后一轮中的失地农民获得的补偿标准比他们的要高。在实践中如何解决这个问题呢？
值，
是政府规划决定前“纯粹”的单位农地价值。理由主要有：
（1）根据价值形成的贡献原则， 只有在政府作出农地非农化的规划决策和进行基础设施建设后，农地价值才会大幅度上升。否则，一定技术条件下，农地价值在可预见的将来极有可能处于相对稳定状态。从这个意义上来说，农民愿意出售土地的最低原始价格为。
（2）现实中开发商通常比农民具有更高的社会地位和经济优势。所以， 在第二轮或更下一轮土地开发中，农民获得的补偿与理论最优补偿价值一致的现实可能性很小。考虑到实践操作的可行性，我们可以采用
作为第i 轮土地开发中最优补偿标准的近似评估值。
（3）第i轮土地开发中的失地农民的补偿标准为，这样对不同轮次的失地农民来说，将更为公平。因为在特定规划条件下，他们都获得了各自土地增值的一半，即。可以作为第i轮土地开发中n[,i]被征农地的可转移农地发展权价值的度量标准。
七、结束语
就农地非农化而言，究竟补偿多少既有效率又兼顾公平？这个问题的本质是，如何在农民、开发商和地方政府之间分配农地非农化产生的土地增值，即征用前的农地价值与确定被征用进行新的开发的土地价值之差。这部分土地增值来源于3 个主要贡献因子：农民的土地产权转移、开发商的投资、政府规划和公共设施建设。本文提出的征地补偿理论既强调效率，又兼顾公平和收入分配效果。
中国当前的农地产权界定模糊，也没有农地非农化的市场交易。尤其是土地征用过程中参与各方要价能力悬殊太大。所以，与理论最优补偿标准相比，现行法律规定的补偿标准既缺乏效率，又有失公平。与土地征用相关的农地产权制度安排的最大困难在于是否和如何赋予农民可转移农地发展权。本文提出的理论最优补偿标准的近似评估价值，为当前中国土地征用过程中存在的诸多问题提供了一个解决途径。
理论上，本文的结论丰富了产权经济理论。产权经济理论的中心命题是经济体系中具体的产权结构明确地影响了经济资源的分配和利用。结果是商品交易的价格依赖于相关资源产权属性的界定。产权只有在明确界定、受法律保护并可执行的条件下，才会发挥作用并具有相应价值（Furubotn and Pejovich,1972）。我们从明晰界定的私有产权出发，在完全竞争市场和买卖双方要价能力相等的条件下，获得兼顾效率与公平的补偿标准。然后把该补偿理论应用在中国，在保持当前产权界定模糊的农地集体所有制的法律框架下，同时达到了兼顾效率与公平的目标。这里，尽管法律没有赋予农民可转移农地发展权，但是，通过价格机制的作用，农民实际上已经“享有”了可转移农地发展权的价值。从而揭示出商品的交易价格比其“名义”产权结构更为本质。这点具有深远的政策意义。也就是说，为了达到某些具体的政策目标，政府可以同时采用产权制度安排和价格机制两种手段进行调节。
基金项目：国家社会科学基金项目（编号：04CJL003）阶段性研究成果，感谢荷兰Wageningen大学社会科学系的Arie Oskam教授、江西财经大学伍世安教授和江西农业大学张志云教授对初稿的有益建议，感谢国家留学基金委员会对本研究的资助。但作者文责自负。
注释：
① 本研究中的农地非农化限于探讨赢利性质的土地用途转换，如商业、工业和住宅开发等。
② 本文中我们没有考虑土地开发的社会总成本和社会总收益。
③ 农地发展权价值是农地在未来进行开发时，土地所有者因此获得的土地增值的净现值（Plantinga and Miller,2001）
④ http://www.fhhlc.com/Glossary/Definition.asp?term=Appraisal+value
⑥ 北京大学中国经济研究中心．2004年中国土地征用制度改革国际研讨会，见http://www.ccer.edu.cn/cn/ReadNews.asp?NewsID=3061
⑦ 实践中符合资质等级的评估机构和评估人员宜综合应用多种评估方法
⑧ 假设该农地种植双季稻，年产量12000公斤／公顷，价格为1.6元／公斤，年产值为19200元／公顷。经济成本为6600元／公顷（不含劳动力成本），则土地净收益为12600元／公顷·年
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