我国行政改革理论之价值取向的反思，本文主要内容关键词为：价值取向论文,理论论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2006)06-0014-03
人们在使用“价值”一词时至少意蕴着以下前提性假设，它们构成分析价值问题的三个基本要素：一是某事物的存在或可能存在，二是受这种存在影响的行为主体，三是该事物满足主体需要的功用及其评价标准。不同时空政治过程的经验表明，由于上述要素的复杂性和模糊性，行政改革的价值问题始终面临着重重迷雾：首先，可能存在物的价值判断远远难于现实存在物，而行政改革恰恰是围绕未来政府的存在状态问题，自然是高度不确定的；其次，行政改革的影响主体呈现多元性和结构性。某种未来政府状态即将规定的社会价值和公共资源的配置格局，对于不同的群体而言必然具有不同的价值，从而导致价值评价中的分歧；最后，公共事务是不断变迁、日益复杂的，公共行政活动在空间上往往“公说公有理，婆说婆有理”，在时间上往往“否定之否定”，有限的改革思路随时钟的旋转而绕圈，因此对行政改革功用的评价及其标准的确立很难一帆风顺。
理论的重要作用之一在于“论理”——为未来行动提供理性支持。理论是对实践的分析和总结，行政改革自身价值的模糊性就决定了行政改革理论的价值争议性。这样，结合一国行政生态环境，探讨特定阶段上行政改革的价值取向问题，从而搭建起价值判断与前进方向之间的桥梁，便具有了特殊重要的意义。一个合法、负责、有效的政府在设计和推行行政改革时，应首先确定自己的价值取向问题，并将其作为一切具体改革措施的出发点和归宿。
一、改革开放以来我国行政改革的主要理论依据及其蕴涵的价值取向
几千年的中华文明孕育了丰富而灿烂的政治文化，其中不乏对治国、治政、治吏和治民等问题的深入探讨，并形成了不少有关政府管理活动的思想、信念、价值和规范。尽管各家各派的主张不甚相同甚至完全相左，但它们在经历漫长的积累沉淀、相互批判、彼此借鉴的过程之后，如今已在总体上交叉融合为相对统一的体系，并形成相对一致的价值追求。特别是新中国成立后，中国化了的马克思主义成为统领政治与行政实践活动和理论研究的绝对权威，价值取向呈高度一元化。然而，这种本土价值取向的相对一致性在改革开放之后开始面临日益严峻的挑战。因为，改革开放所形成的实践和理论局面必定是复杂的：对内改革意味着要破旧立新而使传统与现代交错，对外开放则意味着要中西合璧而使固有与舶来纠结。中国的改革开放始于上世纪70年代末，正值西方发达国家掀起声势浩大、席卷全球并延续至今的行政改革浪潮，使得我国行政改革理论在这方面的特点尤为明显。概括起来，我国行政改革的理论依据及其蕴涵的价值取向主要包括：
1.马克思主义政府理论的民主与服务取向。民主是现代政治学的一个基本范畴，以马克思主义为指导的社会主义国家的政治理论，更不能无视这一历史潮流。民主的基本原则是主权在民，一切政治权力属于人民，只有作为公民整体的人民才是国家的终结统治者。这样，政府与公民之间的关系，不仅要求公民应服从政府的统治与管理，更重要的是，政府活动必须符合人民的意志，并通过自身的不断改革与完善增进人民的福利。行政改革的民主取向是中国政府未来模式的核心价值所在。民主取向必然改变政府以往居高临下的傲慢姿态，代之以为民服务的行政理念、制度设计和实务操作。如何实现由管制职能向服务职能的转变，如何运用其掌控的公共资源为公众提供更满意的公共服务，如何变更自身的组织架构和运行机制以便更有效地对公众需求做出反应，从而提高政府的服务质量和水平，成为行政改革的重要方向。
2.传统公共行政理论的制度与效率取向。以韦伯的“官僚制”和泰勒的“科学管理”为思想基础，传统公共行政一方面“注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制定的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究”[1](P6)；另一方面，致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。这两股力量合流，使制度成为行政管理的焦点和重心。事实上，作为公共行政学科的初创形式，传统公共行政范式的最大贡献，就是以制度为武器克服了政府活动的随意性与“非公共性”缺陷。此外，传统公共行政遵循政治——行政二分法，认为政治负责政策和法律的制定，而行政负责对政策和法律的执行。于是自然地将效率作为了最高准则。正如古里克所说：在行政科学中（无论是公共行政还是私人行政），基本的“善”就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。[2]
3.新公共管理理论的管理与市场取向。新公共管理与传统公共行政的明显分野，在于它专以管理学和经济学为研究路径，具有浓厚的管理主义与市场主义色彩，二者在管理政府自身事务和处理公共事务内外两方面交相辉映。综观20多年来的西方国家政府改革，可以发现一股潮流，那就是试图效法工商企业的某些先进管理方法，如全面质量管理、企业流程再造和成本控制分析，等等。甚至在克林顿主政美国时，发起了“企业化政府”的总动员。“美国公共管理教育（某种程度上在英国也是如此）倾向于从大学的政治系转移到商学院或其他与商业有关的单位，在那里，‘管理’被视为一般的主题。”[3]管理主义的取向对政府运作模式产生了深刻影响。与此同时，现代政府活动所依赖的最重要的环境基础就是发达的市场经济，它力量之强大足以冲破传统行政意识形态的藩篱，致使政府在处理公共事务时，不得不向市场靠拢。公共管理学也往往被人们称作以经济学为基础的新政府管理理论，或被称为“市场导向的公共行政学”[1](P18)，无论是在政府与市场谁在资源配置中发挥主导作用的宏观层次，还是在行政手段日益让位于市场手段的微观层次，无不体现着明显的市场主义倾向。
4.公共治理理论的社会化与参与管理取向。当前备受关注的治理理论看到了社会资源配置过程中市场失灵与政府失败的双重困境，主张在政府、非政府公共部门、私人部门和公民之间建立互信，通过谈判达成共识，以促成个人、组织和系统等各个层次上的合作，从而为公共服务的社会化和参与管理提供了富有说服力的理论基础。该理论认识到政府作为唯一公共服务提供者的局限性，主张公共服务的社会化，即如有可能的话，政府应尽量将自身担负的事无巨细的服务职能向其他社会组织甚至私人转移，政府只需“掌舵”而无须“划桨”。而且，公共事务的日趋复杂性令庞大的官僚行政组织日益不能应对社会问题的挑战，在权力的诱惑与责任的重压之下，理智的政府必然会选择分权，广泛号召公众及社会组织参与自身公共政策的制定、执行和监督。
5.全球化理论的国际性取向。全球化作为一股不可抵挡的世界潮流，“不仅是一个经济的变迁过程，同时也是一个文化和政治的变迁过程”[4]，它深刻影响着各国政府的运作模式。当前已有相当一部分政治与行政学者注意到了这股力量对行政组织和行政过程的强烈冲击，并提出了较为成熟的全球化理论来指导本国的行政改革。全球化理论主张，要善于借鉴国外政府改革的成功经验，将其作为全球性的共享财富加以利用；行政改革不应只考虑本国国情，还要适时地与国际接轨；政府应积极参与国际治理，以共同处理区域性或全球性问题。这些要求表现出的均是行政改革的国际性取向。
二、我国行政生态环境与行政改革价值取向现状的评判
在全球化、知识化、信息化和市场化的背景下，民族国家间的经济、政治、文化交往日益频繁，各种理论及价值的传播渠道也变得空前通畅。“政府官员能够随时了解其他国家的新发展，这无疑为引进和借鉴别国的经验提供了条件和可能。同时，公众对于其他国家行政改革的努力也有相当的了解，他们不希望自己的政府在改革浪潮下无动于衷。”[5]其结果是，“借鉴其他国家行之有效的改革措施的压力无疑是巨大的，即使这些措施与本国的政治和行政体制和传统不完全适应。”行政改革越是面临如此令人眼花缭乱的选择，越要注重评判它们与本国行政生态环境的兼容性，分析这些主张赖以产生的实践基础，考虑如何对其进行借鉴或抵制。研究上述诸种价值的取舍及它们的合理组合比例，是确定本国行政改革取向的基础性依据。
如前所述，改革开放使我国行政生态环境变得极其复杂，概括起来，当前主要呈现以下三个基本特征：一是政府面临的新老问题交困。随着经济、政治与行政体制改革的推进，一方面，许多旧问题非但没有得到根本性解决，有些甚至已对新环境产生免疫力而变得更加顽固；另一方面，新改革措施引发的新问题逐渐浮出水面。此两方面盘根错节，使得一个问题解决之后，它的对立面又会随之出现，导致行政改革无从下手且无休无止；二是社会转轨，各种力量激烈碰撞。社会经济、政治和文化诸领域均已在相当程度上脱离原先的轨道，价值的多元化、好恶的迥异化、选择的多样化使各种力量在相生相克中彼此消长。公共行政改革同时面对着无数个面孔，聆听着无数个声音，也不得不涌动无数个想法；三是政府活动广泛受到国际性因素的影响，面临与日俱增的国际化压力。国际金融危机、公共卫生事件和自然灾害等区域性或全球性公共问题的有效解决，需要区域性和全球性的合作机制，于是“全球公共治理”成为一面引人注目的旗帜。我国作为世界上最大的发展中国家、作为亚太地区的核心力量，也必然要顺应这一趋势，努力实现国际对接。然而固有模式对外来事物的自然抵制，加之这种对接所须承受的阵痛和代价，又会使这一进程举步维艰。
上述行政生态环境的复杂性决定了行政改革理论价值取向的难于把握性。考察我国现阶段行政理论的价值状况，可以做这样一个基本评判：
1.符合世界性与时代性潮流。在承认政府管理具有一般规律可循的基础上，我国理论研究者们敏锐地察觉到各种价值的竞相涌现，并将其视为国际性财富加以批判或宣扬。结果是，当前行政学界正在形成一种全新的理论价值框架。实践中诸如城市绿化、公共交通和垃圾处理等公用事业的市场化运作模式已基本成型，市场化程度不断提高；政府部门努力运用计算机、网络和通信等技术改善行政效率，借鉴先进管理理念和方法提高自身管理的现代化水平；通过改革行政审批制度、完善政府采购制度和加入全球性政经组织等逐步实现与国际接轨。上述做法体现了市场化、管理现代化、效率化和国际化等价值取向，具有鲜明的世界性和时代性。
2.尚未找到中西合璧的最佳契合点。我国改革开放前的公共事务管理，更多倚重的是计划，并试图使政府全面掌控公共生活，这种价值取向对后来的公共行政模式和手段形成了强大的“路径依赖”。改革开放后，在西方国家的强烈示范作用下，市场和社会力量越来越受青睐。然而许多情况是，某种改革措施表面上走市场化和社会化道路，实际上却由于市场和社会发育中的缺陷，仍受到行政计划的严密控制，从而显得有些不伦不类：对于中西公共行政的共同点，往往用自己原有的东西从形式上去附会，而不承认两者本质上的差别，从而无法实现真正的趋利避害；对于不同点，往往以自己的特殊国情为挡箭牌，而不承认有些国情本身是需要改变的，从而无法实现真正的扬长避短。
3.借鉴成分过多，独创性东西不够。客观地讲，当前支撑我国行政改革实践的理论基础中，西方政治学、行政学、经济学和管理学等理论所占比重颇高。这些产于西方国家特定条件和发展阶段的东西，只有与中国的具体国情相结合才能沿其假定和初衷在预期方向上前进。目前存在不少这样的情况：拿来就用，而不考察其产生背景和适用条件；简单套用，而忽视其中需要变更的关键数据。以市场取向为例，“排污权交易”是西方国家进行污染控制的一种典型做法，它克服了传统强制性行政命令的弊端，固然不错。但我国尚不具备相应的市场机制，因此很难实际操作。面对传统行政命令和新兴市场手段的双重低效率，如何走出一条独创性的、真正适合我国具体情况的污染控制之路，仍是摆在行政理论研究者面前的一个重要课题。
三、当前我国行政改革理论研究坚持正确的价值取向应着力解决的几个问题
要确立真正满足研究需要、符合实践要求的行政改革理论的价值取向，应首先明确目前行政改革的任务所在。而明确任务的关键，又在于对行政活动自身亟待解决的问题进行准确的定位。笔者认为，当前政府面临的重重难题可以从根源上归结为两点：一是从功能上来看，政府的职能定位尚存在若干不当之处，缺位、越位和错位情况相互交织；二是从结构上来看，政府发挥作用所需的基础性力量还比较薄弱，突出表现为政府自身能力不足、社会自治能力有限和市场能力不健全等。适逢特殊复杂的实践局面，面对诸多理论价值模式的论争、导引和选择，我们怎样才能走出一条合乎现实、合乎理性的学术研究之路呢？“致中和，天地位焉，万物育焉。”我们可以借用《中庸》里的这句话来意指行政改革应力图对各种价值进行均衡整合，在扬长避短、趋利避害中实现交融和互补，从而使政府和其他社会组织各归其位，使市场、公民社会等充分发育和成熟。具体而言，当前我国行政改革坚持正确的价值取向应着力解决以下几个问题：
1.民主与服务是永恒追求。随着人类政治文明的发展，民主与服务的功能在总体上已逐渐由“手段”向“目的”转变。尽管在西方国家行政改革中，“还权于民”、“顾客至上”和“公共服务”等口号喊得十分响亮，但由于国家性质的根本性制约，它们最终所能实现的，至多只能是“民主型”和“服务型”政府。社会主义中国的行政改革，理所当然地应以民主与服务为取向。民主是基本性质，服务是基本职能。偏离了性质，丢弃了职能，行政改革也就迷失了自我。共产党领导下的新中国成立以来，高举“社会主义民主”和“为人民服务”两面大旗，为“民主性”和“服务性”政府奠定了框架基础。当前，秉承两大基本理念，政府改革应更加注重开展与之相适应的制度和技术建设，使民主与服务落到实处。
2.制度与效率是现实保障。没有规矩，不成方圆。制度的基本意义便在于克服随意性及其带来的种种弊端，如运转混乱、腐败滋生和效率低下等。而效率作为组织目标实现水平的关键性变量和指标，是一切组织所竭力追逐的生命线——尤其在竞争如此激烈的现代社会。政府自身横向职能分工、纵向层级节制的特点，决定了如果没有制度与效率的保障便只能为社会运行制造出更多的麻烦，公共事务的有效管理以及公共利益的实现也就无从谈起。经过近些年来的政治与行政改革，我国制度建设已迈出了很大步伐，行政效率大幅提高，为未来的“增量”发展奠定了雄厚的“存量”基础。当前，应注重消除过时的制度性障碍，健全和完善现有制度，进行制度创新；注重运用现代计算机、网络和通信等技术武装行政组织，以制度的完善和效率的提高来提升民主与服务的品质。
3.管理与市场是薄弱环节。正如西蒙所说，解决组织问题的方法恰似对立的两端，如果改革者认为组织已偏向另一端时，他们必然就会提议以对立的一端作为解决办法。长期以来，我国政府管理模式在总体上遵循政治原则的建构，并习惯了用计划方式来思考和解决问题。这种范式的优越性已得到实践和理论的充分论证，然而，它所带来的矛盾也发展到了极至。这样，人们又自然向着它的对立面去寻找摆脱困境的良方，结果，管理与市场得到越来越多的关注，成为我国行政改革应优先补课的环节。实行改革开放以来，在借鉴国际经验的基础上，我国政府管理日益科学化、社会生活日益市场化。当前，政府部门为弥补管理与市场力量的不足，可适当效仿企业管理的先进做法，有意识地运用市场方法来处理公共问题。
4.服务社会化与参与治理是发展趋势。无论政府多么强大，欲以一己之力实现对社会的全面控制、提供全方位的公共服务，都面临着巨大难度，何况我们是在地域广阔、人口众多的中国。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作”[6]，倡导公共服务向社会组织转移和鼓励公民参与公共事务管理，正是对这一压力的理性回应，具有前瞻性意义。我国政府改革中出现的公共服务承包、政府采购和行政听证等新措施，迎合了这一趋势并收到了良好效果。但目前仍存在一些制约性因素，例如社会自治能力不足、缺乏能够承载公共服务转嫁的社会中介组织、公民参与意识和愿望不强和参政能力尚待提高，等等。
5.国际化是发展之路。在全球化背景下，任何形式的封闭自守都只能导致落后，尤其作为发展中国家，只有在自力更生的基础上广泛吸收人类文明的共同成果，才能缩短差距，迎头赶上。随着中国加入WTO，适应国际接轨的要求，政府在行政审批、官员出国培训和政府间合作等方面已进行了大规模尝试。政治、经济、文化的发展使社会和政府在总体上具备上了嫁接先进国家经验的条件。然而必须正视的是，国际化亦面临着诸如政治制度、文化传统和价值认同等多重阻力，我国的行政改革应客观评估这种博弈从而谋求最宽阔的发展之路。
收入日期：2006-09-15
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