“牛玉琴等人的法律难题”解析，本文主要内容关键词为：等人论文,难题论文,法律论文,牛玉琴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
植树造林、绿化祖国，人人有责。近年来，在植树造林、治理荒沙过程中，涌现出了一大批植树英雄和治沙模范，牛玉琴、石光银等便是其中的典型代表。他们为我国的荒沙治理和环境保护做出了巨大的贡献，也为全社会树立了榜样。他们的事迹令我们感动，但他们提出的问题也让我们深思。事实上，牛玉琴、石光银等所提出的问题是一个具有普遍性的问题，也是所有植树人都十分关心的问题。因此，为了促进我国环境保护事业的发展，激发他们献身社会公益的热情，调动他们献身社会公益的积极性，就必须首先解决他们所提出的法律难题，切实保护他们作为林木所有权人的合法权益。
一、难题梗概
牛玉琴是陕西省靖边县的一个普通农家妇女，全国有名的治沙模范，第十届全国人大代表。1985年，她和丈夫一道，带领三个孩子勇敢地走向沙漠，开始了艰难的植树造林、防风固沙之路。
他们的起步是十分艰难的。没有资金，甚至连买树苗的钱都没有。为了筹集买树苗的钱，牛玉琴把家里能够变卖的东西几乎都卖了，接着又开始种草养羊，然后用卖草卖羊的钱再买树苗。买不起好树苗，就买最便宜的。“功夫不负苦心人”。牛玉琴一家千辛万苦种的树，现在好多树都成材了，“最高的杨树已经蹿到8米多高。”18年来，牛玉琴一家八口共植树960万株，治理荒沙11万亩。治理后，林草覆盖率高达60％，牛玉琴也因此拥有了一片价值几百万元的林子，拥有了一张永不贬值的“生态存折”。村民们对牛玉琴的成功羡慕极了，也都跃跃欲试。但实际上牛玉琴手中的这张“生态存折”却变不了“现”：第一，不能砍伐。牛玉琴的儿子结婚要砍几棵用，她几次向政府有关部门申请“采伐许可证”，但是每一次政府部门都以“国家有政策，生态林一棵也不能砍”为由驳回了她的申请。所以，儿子最终还是没有用上自家种的树。第二，政府部门也不愿收购。树不能砍，于是，牛玉琴便找政府有关部门，希望政府能花钱把她的林子买下来，让她也享受到“生态银行”的实惠，让自己手中的“生态存折”也能变成现金。但结果却出乎她的预料，当地政府只是比照“退耕还林”标准，每亩地给她补助了10元钱。由于对自己所种植的树既不能砍，又没有人买，所以，在荒漠变成绿洲的同时，牛玉琴一家也因此背上了几十万元的欠款[1]。
面对成片的绿洲和高筑的债台，牛玉琴向我们提出了一连串的法律问题：我种的树，我为什么不能砍？不让我砍树，我们的投资怎么收回？不让我砍树，我们怎样生活，如何还债？怎样才能让我们还清欠款，幸福生活？植树造林、绿化荒沙（山）的文章到底应该怎么做？植树人的所有权权益究竟应该怎样保障？
与“牛玉琴难题”同质的还有“石光银的困惑”。石光银，男，今年60岁，陕西定边县的一个普通农民。1984年，他成立了治沙公司，先后有127户村民入股。公司成立后，石光银与当地有关部门签订了荒沙承包治理合同。1997年，定边县组织专家对石光银治沙公司的6万多亩荒沙进行了调查，认定治理区内有各种林木700多万株，林木经济价值高达3000多万元。1998年，石光银种下的林子被国家划成了生态林。对于这些林木，石光银先是年年向林业主管部门提出间伐申请，后又向林业主管部门提出了移交6万多亩林木并希望林业部门能对他十几年来的投入做出相应补偿的申请，最后又提出把林木移交给县上的申请，但均遭拒绝。在“间伐”不能，“移交”不成的情况下，1998年原先入股的127户村民纷纷退股，退股户最多只分得了5000多元“劳务费”。而石光银则比这些人还要亏，他不仅没有拿到一分钱，而且还欠下了银行500多万元的贷款。只有投入，没有产出，只能种植不能采卖，因而，石光银只是当了一名名义上的“生态富翁”（注：参见2002年8月1日中央电视台的《新闻调查》栏目：《石光银的选择》。）。
面对几十万亩的茂密生态林和高达500多万元的银行贷款，石光银也向我们提出了一连串的法律问题。巧合的是，他所提的这些法律问题与牛玉琴所提的法律问题几乎一模一样，如出一辙。
其实，在植树造林、荒沙治理中，像牛玉琴、石光银这样的“法律难题”还有很多很多，也可以说是一个具有普遍性的法律问题。这些法律问题是所有植树造林人都已经碰到或将要碰到，并都希望早日解决的问题。及时、合理、合法地解决好牛玉琴、石光银等人所提出的法律问题，才能够激发他们献身公益的热情，才能够调动他们防风固沙、植树造林的积极性和主动性，也才能够极大地促进我国环境保护事业的蓬勃发展。因此，可以说，解决好牛玉琴等人的法律难题具有十分重要的法律意义和社会意义。
二、法律解析
“牛玉琴等人的法律难题”的实质在于国家（集体）所有权和个体所有权的冲突、经济利益和环境利益的冲突、个体权益和社会公共权益的冲突。“牛玉琴等人的法律难题”的真正和彻底解决，实际上就是要走出一条能够协调国家所有权和个体所有权、经济利益和环境利益、个体权益和社会公共权益之间关系的道路。
（一）砍伐方案
物是重要的法律客体。为了对物进行具体的研究，学术界根据不同的标准对物进行了划分，如将物分为有形物和无形物，动产和不动产，可分物和不可分物，主物和从物等。这些划分的法律意义是重大的，也都对物的分类研究发挥了很重要的作用。但是，物的一个很重要的分类却一直被学术界所忽视，这就是特种用途之物和非特种用途之物的划分，即根据物的用途是否有法律的特别规定为标准所进行的划分。如集体所有的土地、生态林等就属于特种用途之物。根据物的用途是否有法律的特别规定为标准对物进行划分的法律意义在于，凡该物的用途有法律的特别规定的，非为公共利益的需要，非经特定的法律程序，任何人（包括物的所有权人）均不得以任何理由和借口、也不得以任何方式擅自改变该物的用途。否则，就要承担法律责任。
我国《森林法》根据林木的用途将林木划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林等五类。根据这样的划分，牛玉琴、石光银等人所栽植的林木应属特种用途林，确切地来讲，属于环境保护林。环境保护林的作用和用途就是防风固沙、保护环境。正是基于此，所以，我国《森林法》才明确规定“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。”（第31条第2款）这样以来，我们就很容易得出这样的结论：牛玉琴、石光银等人所栽植的林木，包括牛玉琴、石光银等人在内的任何单位和个人均不得以任何理由和借口进行砍伐，最多只能进行更新性质的采伐。如果允许或者任由牛玉琴、石光银等人砍伐所植之林木，即改变林木的原用途，那么，第一，违背了当初植树是为了防风固沙、保护环境的初衷；第二，也会造成新的沙漠化。不难看出，砍伐方案只注意到了牛玉琴、石光银等人的个体权利的保护，却忽视了环境的保护。所以，笔者认为，砍伐方案是违反法律规定的，因而也是不可取的。
在我国，不能擅自改变物的法定用途的不只特种用途林一例。集体土地的法定用途也不得擅自改变，如若确需加以改变，只能由国家以“公共利益的需要”为理由进行征收或者征用。除此之外，任何组织和个人擅自改变集体土地原用途的，都要承担法律责任。
（二）购买方案
购买，即所有权的转让。在平等、自愿、等价、有偿的基础上，只要有人愿意出资购买，牛玉琴、石光银等人就可以转让自己所种植的林木的所有权。
1.单位和个人购买。这一做法，从理论上来讲是正确的，从法律规定上来讲也是允许的。但是，由于该林木既不能砍伐，又不适宜于开发、观光、旅游，所以，从实践角度上来讲，任何一个理智的投资者都不会进行这样的购买。换句话来讲，这种购买充其量只能是一种换汤不换药的解决方案，只能从表面上和形式上解决牛玉琴、石光银等人的法律难题，但却无法从根本上解决他们的法律难题。
2.当地政府购买。由当地政府出资购买，从理论上来讲也是可行的。如果让牛玉琴、石光银等人选择购买人的话，我相信，他们更愿意选择当地政府。但是，就目前的实际情况来看，当地政府的财力是十分有限的，很难拿出这笔巨额资金。因而，由当地政府出资购买牛玉琴、石光银等人所植之林木的方案也是不可行的，至少是在目前不可行。
（三）补助方案
补助方案即由地方政府对林木所有权人进行货币补助。这种解决方案在理论上也是可行的。但由于地方政府的财力十分有限，所以，这种补助在实践中往往只能是象征性的。如在对牛玉琴的林木补助中，地方人民政府每亩林木仅补给了牛玉琴10元。这种象征性的补助根本无法弥补植树人的投资，因而也就无法从根本上解决牛玉琴、石光银等人的法律难题。所以，笔者认为，这种解决方案在实践中也不可行。
（四）奖励方案
奖励方案即由当地政府部门对牛玉琴、石光银等人进行物质奖励。这种方案，仅就牛玉琴、石光银的个案而言，还勉强可行，但要作为一种制度加以推广，便存在着诸多困难。除了地方政府的资金无法保证奖励之外，这一方案还存在着以下几点不可行之处：第一，科学的奖励计划难以制定。奖励所使用的资金是财政资金，而财政资金的使用又都要依计划进行。但是，由于奖励的时间、奖励的面积和奖励的数额都有很大的不确定性，所以，实际需要的奖励资金也就无法做出计划性的安排。奖励计划制定不出，具体的奖励也就无法进行。第二，公平的奖励方案很难确定。奖励的方案应该具有公平性，否则，就会造成奖励的不公，进而就会挫伤有些植树造林人的积极性。但是，由于被奖励人的投入、林木的种类和林木的生长情况是千差万别的，所以，公平的奖励方案也就很难制定出来。公平的奖励方案难以制定，公平的奖励也就无从谈起。因而，这种方案也不可行。
（五）补偿方案
笔者认为，“牛玉琴等人的法律难题”归结到一点，就是如何保护林木所有权人的合法权益问题。要解决好“牛玉琴等人的法律难题”，必须首先解决两个问题，一是林木所有权的性质问题，一是所有权权益实现的方式问题。
关于林木等自然资源的所有权问题，我国《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”（第9条）。《森林法》规定：“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行”。（第27条）上述法律对林木的国家所有权、集体所有权和个人所有权做了明确的规定。但是，由于《宪法》是国家的根本大法，其他任何法律、法规都必须与宪法保持一致，都不能与宪法相抵触，所以，从根本上来讲，承包国家所有的宜林荒山荒地造林的，林木的所有权最终都是国家的。这样以来，我们就有必要区别这几种林木所有权。笔者认为，这三种所有权可以分为交易型所有权和补偿型所有权两大类，国家所有权属交易型所有权，集体和个人所有权属补偿型所有权。具体到本文中，即牛玉琴、石光银等人对所种植的林木享有的所有权是一种补偿型所有权（注：划分是必要的，同时也是十分重要的。在所有权的研究中，传统的研究仅仅是对之进行了整体上的研究，而未对之进行分类式的研究。这样便直接导致了有些所有权权益难以实现的情况。对任何问题都要具体问题具体分析，对任何问题的研究都要既做整体性的研究，又做具体性的研究。因而，笔者认为，应该对所有权进行分类，在此基础上加强对所有权的分类研究。具体做法是将所有权分为交易型所有权和补偿型所有权两大类，前者是指在所有权的移转中可以适用等价交换原则的所有权，后者是指在所有权的移转中不能适用等价交换原则的所有权。）。
关于牛玉琴、石光银等人的所有权权益实现的方式，笔者认为，由于他们享有的只是一种补偿型所有权，所以其所有权权益的实现不能通过商品交换的方式来实现，只能通过由国家进行补偿的方式来实现。它包括两层含义：其一，通过补偿方式实现所有权人的所有权权益是国家的不可推卸和不可转让的义务；其二，林木所有权人有权要求国家根据法律的规定，以补偿的方式确保所有权权益的实现。
以补偿方式保证林木所有权人所有权权益的实现，较好地兼顾了社会、国家和个人的利益，较好地协调了国家所有权和个体所有权之间、经济利益和环境利益之间、个体权益和社会公共权益之间的关系，已经为我国《森林法》所采纳。如我国《森林法》第8条第六项就明确规定，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”
根据《宪法》和《森林法》的规定，结合林木补偿的具体实践，笔者认为，在补偿中我们应当重点解决好以下几个问题：
1.补偿主体。对牛玉琴、石光银等人进行经济上的补偿，只能由国家来进行。也就是说，补偿的义务主体是国家。由国家对牛玉琴、石光银等人进行经济上的补偿是基于以下两个原因：第一，国家是林木自然资源的最终所有权人。对林木所有权人进行经济补偿后，林木的所有权即归补偿人所有。因而，只有由国家进行补偿，才能使林木所有权实现从牛玉琴、石光银等人手中到国家手中的平稳过渡，才能保证林木资源国家所有的属性和最终所有权人的法律地位。第二，国家是最具补偿能力的法律主体。与其他法律主体相比，国家的经济实力最强，进而也决定了它的补偿能力最强。再加上我国专门设立森林生态效益补偿基金，这样便使得国家补偿具有了更加坚实的经济保障。所以，只有由国家进行补偿才能最有效地保护林木所有权人的合法权益，才能最有效地保证经济补偿顺利、公平和合理地进行。
2.补偿性质。补偿，是一种损失弥补的具体方式，广泛运用于集体土地征收、房屋拆迁安置、林木与草原的所有权移转之中，是一种非常重要的法律制度。与赔偿相比，补偿的最大特点是对原所有权人的损失仅进行非等值的弥补，而不是进行等值的弥补。具体到本文中，即指国家以非等值的方式获得牛玉琴、石光银等人的林木所有权。之所以是这样，是因为他们既是受损人又是受益人的缘故。第一，针对个体权利而言，牛玉琴、石光银等人是受损人。在植树造林、治理荒沙的过程中，他们有投入、有牺牲，同其他人相比，他们的个体权利，尤其是个体财产权受到了明显的损失。第二，针对社会整体权利而言，牛玉琴、石光银等人又都是受益人。社会整体权利（主要指环境权）的权利主体是非常广泛的，包括了一切法律主体，牛玉琴、石光银等人当然包括在内。也就是说，针对环境权而言，牛玉琴、石光银等人是当然的受益者。对于牛玉琴、石光银等人的这种环境受益权，任何人都不得限制、阻挠和剥夺。
既是受损人，又是受益人，这种特殊的身份决定国家只能以补偿的方式取得牛玉琴、石光银等人的林木所有权，牛玉琴、石光银等人也只能以补偿的方式实现自己的所有权权益。这种方式在土地征收中也得到了广泛的应用。
3.补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度。在林木所有权的移转中，补偿范围是明确的，也是不该有争议的。对牛玉琴、石光银等人所种植的所有林木，不管是什么林木，也不管林木的长势如何，只要是他们种植的，只要是已经成活的林木都应当进行补偿。
4.补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。在林木所有权的移转中，有些研究者认为应该按林木的经济价值进行补偿，有些研究者则认为应该按林木的环境价值进行补偿。按林木的经济价值进行补偿，补偿的幅度过小，林木所有权人的受益值低，不利于调动人们植树造林、治理荒沙的积极性，因而笔者不赞成以这样的标准进行补偿；按林木的环境价值进行补偿，弥补了按经济价值进行补偿的不足，但却无法反映补偿的性质和本质，所以，笔者也不赞成以这样的标准进行补偿。考虑到个体利益和社会利益的兼顾以及调动牛玉琴、石光银等人植树造林、治理荒沙的积极性问题，笔者认为，应当在林木的经济价值之上、环境价值之下确定一个适当的数额进行补偿。
在运用这一标准进行补偿时，应注意作好以下两个方面的工作。首先应当做好经济价值和环境价值的评测和计算工作，科学地确定评测的面积、时间、机构、依据，准确地计算出补偿的数额；其次应当作好补偿合同的签订工作，补偿方和被补偿方应当就补偿数额、补偿时间、补偿次数、补偿方式等问题进行明确地约定。
5.补偿程序。根据我国《森林法》的有关规定，国家对林木所有权人的补偿应依以下程序进行：
第一，申请。国家补偿可以由林木所有权人发起，也可以由国家依职权主动进行。相较而言，笔者更倾向于前者。其理由有二：其一，对林木所有权人来讲，获得补偿是一种权利，不积极地行使就意味着放弃权利。由林木所有权人提出申请，可以督促其积极行使自己的权利；其二，国家作为补偿的义务主体，补偿费的支出是一笔很大的财政开支。若再将国家补偿的提起作为国家或国家有关职能部门的义务，既可能会助长林木所有权人对国家的依赖性，同时也会加重国家的财政负担。
第二，审查。审查即国家有关部门对林木所有权人申请的审查。这种审查包括申请者资格的审查和补偿范围的审查，前者可以称为形式意义上的审查，后者可以称为实质意义上的审查。经过审查合格的作为国家补偿的对象，纳入国家补偿的范围。
第三，补偿。对于审查合格的，由国家按照预先确定的标准进行实际的、具体的补偿。
6.补偿善后。国家补偿完毕后，即面临着一个对这些林木如何进行管理和保护的问题。从实践的可行性上来讲，对这些树木的管理和保护，既可以由林业部门来进行实施，也可以由牛玉琴、石光银等原林木所有权人来进行实施。但由于牛玉琴、石光银等人对这些林木更熟悉，更了解，更有感情，所以，笔者更倾向于由原植树人进行管理。因此，笔者建议，为了促使牛玉琴、石光银等人把植树造林、治理荒沙作为自己毕生的事业，国家可以将这些所有权已经移转的林木，以有偿的方式继续让他们去管理和保护。这样既可以解决目前我国林业管理人员严重不足的实际问题，又可以增加牛玉琴、石光银等植树模范、治沙英雄的经济收入，是一项双赢性的战略。
“牛玉琴、石光银等人的法律难题”的解决，既是一个重大的理论问题，也是一个复杂的实践问题，需要研究的问题还有很多很多。只要我们认真坚持统筹兼顾的基本方针，“牛玉琴、石光银等人的法律难题”就能够得到真正的、圆满的解决。