转型期我国土地征用政策执行失真的要因分析，本文主要内容关键词为：转型期论文,要因论文,土地征用论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D60文献标识码：A文章编号：1007-9092(2008)03-0092-07
一、问题的提出
“良法美策贵在能行”，政策执行作为政策过程中的一个关键环节，关系到政策的生命及其政策效果的实现。温家宝总理在2007年十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。我国学者也从政策执行的重要性、政策执行的过程、政策执行的条件等方面进行了探讨。导致政策执行失真的原因是多方面的，金太军从政策执行梗阻的政策质量、政策问题、执行主体、权力配置机制、政策执行监督因素进行分析。①丁煌则从行为、制度两方面进行了系统分析。张成福等认为，政策执行并非一个自组织和自动化的过程，而是政策制定者、政策执行者、政策目标影响者之间相互作用和政策博弈的过程。②目前不同学者对政策执行的研究存在一定差异性，但利益、执行机制、执行主体、政策资源等因素是其共同关注的主要因素所在。在分析中央与地方权力关系时，丁煌认为，上级政策的执行所需要的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率就越大；上级政策的执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的阻滞冲动能量就越大，这样也会提高政策执行失真现象发生的频率和幅度。③利益是政策执行的根源驱动，地方政府作为政策执行一方往往陷入“行政二律悖反”中，很难做到“价值中立”。同时，政策执行者的认知以及所崇奉的行政伦理对于公共政策按照惠及大多数人利益的轨道运行是一个关键影响因素。而政策执行主体的政治态度和对政策的态度是通过政治社会化机制的长期作用而形成的，钱再见主张通过不断的政治社会化强化政策执行主体的认知水平和执行能力。通过政治社会化机制，学习政治知识、政治能力、政治规范和政治文化，理解政治制度，形成政治信仰，从而能够在政治生活中，顺利地承担各种政治角色。④此外，国内有的学者已开始从非线性理论的角度开展政策执行研究，这无疑为政策执行的研究开阔了更为广泛的领域。王劲松认为，公共政策的执行有赖于公共政策执行初始状态的塑造，而涌现则是塑造执行初始状态的一个重要目标。从现代系统科学的角度，运用系统的“整体涌现性”这一特征对公共政策执行初始状态的塑造问题进行刻画，找出塑造公共政策执行初始状态的三个促成涌现的因素，将对提高公共政策的执行效率产生巨大而又深远的影响。⑤
政策执行是政策的对象化，也即从具有观念形态的政策目标的制定到表现为现实形态的政策目标的实现的过程，而从观念到现实是有一段距离的。“从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离使政策过程在一系列级别上出现差错，也给出现差错提供了机会。⑥”因此政策执行偏差是客观存在的，关键在于如何趋近政策原意或政策目标。本文分析的重点是土地征用政策执行阻滞的影响要因，笔者将通过对土地征用政策失灵的多维度和向度分析，揭示和寻找影响政策有效执行的关键变量。
本文所指向的政策主要是中央的宏观政策，而政策执行也主要分析地方政府执行中央政府的运行状态。而土地政策的执行意指土地政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、服务、宣传等各种行动将土地政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的土地政策目标得以实现的过程。
二、当前我国土地征用政策执行失真的基本现状
土地征用是指发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有的行为。但地方政府在政策过程中为了土地财政，不惜损害农民的利益，曲解和变通中央的土地政策的精神。据统计，2007年1—5月份，全国共立案查处土地违法案件24245件，涉及土地面积22万亩，与2006年同期相比，分别下降了3.6％和12.14％。但一些市、县人民政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地、未批先用、以租代征、擅自设立和扩大开发区、擅自调整土地利用总体规划，以及违规侵占基本农田、损害农民权益的现象还不同程度地存在。所以，形势依然严峻，坚守耕地红线的任务十分艰巨。⑦在这些土地违法使用中非法占用现象较普遍，造成了土地征用政策在地方执行失灵。
1998-2002年土地非法开发、使用和交易情况(资料来源：国土资源部编：《1998-2002中国国土资源年鉴》，北京：中国土地出版社)
(一)土地征用中土地资源浪费
改革开放以来，我国出现过三次大规模的“圈地运动”，分别发生在20世纪80年代中后期、1992年前后和20世纪末到2003年上半年。而发生在20世纪末到2003年上半年的“圈地运动”规模最大，占用的耕地面积远远超过以往历次。“圈地运动”的一个直接后果就是大量土地“征而不用”、“征而迟用”，造成原本稀缺的土地资源低效率、无效率使用乃至闲置。大量闲置的土地集中于开发商手中，不仅使数千万农民无地可耕，更将国家和农民将现在闲置的土地加以利用，待土地升值后再出让的权利转移到了开发商手中。因土地闲置和过早出让与开发能力不相适应的大量土地，给国家和失地农民带来的巨额即期和远期损失是无法估量的。与此相应的，是一些开发商储备了大量的土地后，并不进行开发，人为地造成土地供需比例失调，引发了地价与房价的虚火。由于“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府在片面追求GDP的政绩观驱动下，不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，导致大广场、大学城、大马路现象的出现，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设。⑧
据国家土地管理局1997年统计，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，占征地总面积5.8％，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54％，且有3.45万公顷闲置耕地已无法耕种。⑨2005年6月国土资源部召开的“无锡会议”传出的信息表明，当前全国城镇有闲置土地108万亩，空闲土地84万亩，批而未供土地203万亩，合计395万亩，占城镇建设用地总量的7.8％。专家估算，我国城镇土地闲置率至少达43％，如果集约利用，每年可以节约出近60％的耕地占用量。⑩
(二)土地征用中农民权益被侵害
在土地征用过程中，作为利益相关方的农民在权利上顶多是个名义上的土地所有者或者更明确些说是租用者，特别是在地方政府看来土地征用成为“第二财政”的环境下，往往只有牺牲农民的利益。(11)对土地被征用及其丧失的土地所有权等权利所蕴含的利益，农民缺乏必要的知情权、参与权、选择权，在与开发商、政府的利益博弈中丧失了话语权。(12)同时在土地征用补偿方面农民也是受尽盘剥，一些地方政府不仅往往按法律规定的补偿标准的最低限进行补偿，而且暗箱操作，层层截留，农民仅得5％-10％。(13)
城市化和土地征用引起了一系列的问题(14)：(1)征地涉及的村民很广，但城市化很少带走农民，失地农民的就业和保障成为严峻的问题。(2)征地补偿较低且经常有迟发和少发的情况。(3)村级经济发展受到制约，难以建立有效的农村社保体系。(4)政府与失地农民之间的紧张关系加剧，恶化弱势群体的地位，并影响农村安定团结。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐说：“与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿太低”，据他2006年浙江某市调查发现，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49：1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1。(15)在生存危机，“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，那就会成为流民”。(16)同时失地农民存据调查，被征地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而失去收入来源、生活水平降低的占到60％。(17)许多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”阶层。
(三)土地纠纷影响社会和谐
现行的土地征用政策带有浓厚的计划经济色彩，在征地过程中，国家处于绝对主导地位，政府成了唯一的“地主”，农民没有讨价还价的余地，使农民的正当权益受到了极大的伤害，引发了大量的农民上访、对抗事件。国土资源部提供的数据表明，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题(18)。中国社会科学院农村发展研究所某课题组收集的2004年以来130起农村群体性事件中，有87起是因土地纠纷而发生的，占总数的66.9％(19)。据2005年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权的占30％，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70％。这就严重地危害了安定团结，阻碍和破坏了和谐社会的建设。(20)
地方政府为了预算外收入，非常热衷于土地征用。而希望出售土地的地方冲动，不仅违反中央担心经济过热的宏观政策，而且使土地利用的相关法规变得有名无实。而且，只要不缓和围绕土地的官民矛盾，“和谐社会”路线就很难走向成功。(21)目前土地腐败已经成为官员腐败的一个重要通道，成为民怨、民冤的一个重要诱因，成为破坏官方威信的一个重要原因。
三、土地征用政策执行失真的要因分析
(一)土地征用政策执行的价值目标选择
当前我国在公共政策执行方面存在着价值理性与工具理性的冲突，具体表现为政策理想与具体步骤间的冲突、现代理念与传统办法的冲突和“公仆的责任”与执行者利益的冲突。(22)而在土地征用中政策执行者也即地方政府，往往因为对GDP的盲目追求而导致违法征地、征地泛滥，甚或公共权力异化为特殊利益集团的庇护伞。
现行土地制度是为解决工业化和城市化占用农地而设计的。它混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)、“国家工业化”(超低价补偿)、人民公社集体所有权(唯有“集体”成为农民合法代表)和“香港经验” (土地批租制)。(23)受发展至上主义的影响，从省到村的所有级别的地方政府，都出现了依赖出售土地使用权的“土地财政化”的现象。有的地区财政收入的50％以上要依赖出售土地使用权。(24)在一些地方官员眼中，能够显示“政绩”是硬道理，政策法律和群众利益可以先放一放。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动GDP以及就业的增长，而是更多地在“经营城市”上做文章，大搞GDP形象工程，他们普遍实行对工业用地超低地价甚至是零地价即“亏本买卖”式供地以达到吸引投资的目的，如此不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和GDP，于是“政绩”有了。然而这种招商引资的供地“亏空”所需的实际成本从何出？最后不得不转嫁到经营性用地的出让金里去。
根据《中华人民共和国宪法》第10条第二款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”。但是公共利益的边界到底在什么地方？这种政策模糊性为土地征用中权力寻租埋下了种子。在中国现行的征地政策中，地方政府不仅是土地征用的唯一主体，也是城市建设用地的唯一供应者，土地的“征用”和“供给”都被政府通过征用政策高度垄断。这样，政府就可以凭借其垄断地位进行寻租，在“低征高卖”中获得价差利益，或是名义上“低征低卖”而在暗地里和开发商共同分享土地增值收益。(25)因此中央与地方在土地政策上的价值目标是存在差异的，成为土地征用政策执行失灵的理论基础之一。
(二)土地征用政策执行中利益差异与利益平衡
土地成了地方权力的中心，农业部原政策法规司司长郭书田指出，“现行法律授予地方政府的权力太大，允许其垄断一级市场、经营二级市场，以政府名义，低价从农民手里将土地征过来，然后高价卖给开发商，以赚价差，一年大约有5000亿～6000亿元。”(26)
由于土地出让金始终没有真正纳入财政预算监督，其已成为地方政府最热衷的“创收项目”。(27)但在土地出让金问题上，地方政府需要和房地产商“合谋”才能获取更多利益，地方政府存在集监管者和利益相关者于一身的“人格分裂”，这使得其容易在利益的驱动下迷失自己监管者的身份，从而出现巨额国有土地出让金收入长年挂账无法收回，以土地出让纯收益代替土地出让金，以及违规将土地出让金专户上的大量资金向企业返还等导致土地出让金流失的“制度性漏洞”。(28)中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政体制，容易使地方政府产生多征地、多创收、以地生财的利益冲动。在这种财政体制下，尽管地方政府作为国家权力的具体执行者，要接受上级政府土地征用政策的执行指令，但是作为地方利益的代表，其首要的任务是发展地方经济，增强地方经济实力。由于土地使用的有偿性，使得土地出让金成为地方政府的一笔可观收入。又由于中央政府无法准确监控地方政府的征地行为，没有按法律规定足额收取各地区的新增建设用地土地有偿使用费，更是在一定程度上刺激了地方政府的征地积极性。
过去10多年来，中央在征地问题上多次发布禁令，但几乎都等于废纸，这不仅反映出征地关系到地方官员和商人的巨大利益，也反映出在利益和中央政令之间，地方官员大多选择的是利益，而高层对这种现象也无可奈何。中央和地方在土地问题上的博弈造成了恶性的竞争。中央政府土地政策的目标：第一是保护耕地，保证粮食安全；第二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。地方的目标分为两个，第一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，增加地方的GDP。第二是利益目标，农地转用，地方可以得到转让的出让，进一步得到在农地发展起来后得到的税收合作方面的收入，这是它的财政目标。而且它用农地还可以撬动银行资金，扩大融资规模，这是它的利益目标。(29)换言之，目前中央政府所倡导的土地利用规划更多关注的是农田保护，而不是如何以合理的价格为城市发展提供适当的土地，而地方政府的规划目标则通常旨在赢得更多的建设用地指标以继续进行城市扩张，有时甚至不惜通过夸大人口增长以获得更高的审批指标。(30)这样在土地征用过程中由于中央、地方的目标差异导致中央的政策很难按照中央精神有效执行。
(三)特殊利益集团对政策过程的影响
杜鲁门在《政治过程》一书中认为：利益集团是指“在一种或几种共同的态度基础上，为了建立、维护或提升具有共同态度的行为的集团。”(31)其实，利益集团在西方对民主过程是有积极作用的(32)。但是如果利益集团在体制内与官僚集团联盟，就会损害公共利益或阻碍公共政策的顺利执行。
特殊利益集团进入土地征用政策过程，同时与地方官僚集团的联盟使中央的土地政策目标往往缩水或变异。目前，房地产集团是中国发育程度最高的一个利益群体。房地产集团最漂亮的一次博弈是2003年成功反对掉了央行的“121文件”，促成了国务院18号文件的出台。房地产集团所具有的巨大社会能量，无疑在于其与权力的联盟。近些年来在政绩、财政压力以及其他种种因素促发下导致的地方政府对于“经营城市”、“出售土地”的兴趣，则为房地产与地方政府的结盟提供了可能。地方政府官员在土地征用、地皮出让、工程项目中的腐败行为，更成为这种联盟关系的粘合剂。(33)官僚集团与利益集团追求产权租金的合谋，大大限制了农民对土地产权的行为能力。为了保证政府对土地市场的垄断租金，政府实际上默许了多个利益集团对农民土地收益权的盘剥。在共同利益的纠结下，一些地产商、地方官员、专家学者和媒体专刊构成了一个特殊利益集团。以地产商赚取最大利润为核心，地方官员为房地产业推波助澜，从中获得GDP和政绩；学术精英引导公众预期，影响政府决策，获得地产商的“好处费”；媒体专刊为地产商制造舆论，从中获得广告回报。这种“利益集团”，不仅具有强大的自我保护能力，而且善于消解国家宏观调控，“扭曲”国家政策“为我所用”。(34)
据蒋省三等的调查，在广东南海区，1亩农地转化为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500-1800元，垦复基金1万元，农业保险基金6000元；农田水利建设费1333元。如办理出让手续，除了上述费用外，还要再加土地出让金，工业用地为1-2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地为8-10万元。这些众多的项目费用被农民以外不同的利益集团所分享。由于土地级差地租上升，目前南海按国家征地办法来测算企业用地价格，工业用地每亩为15万元，高的达到40万元人；商业用地每亩40万元，高的达到150万元。(35)据浙江省的一项调查表明，如果征地成本价是100％，则被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占近30％，农民仅占5％至10％。(36)这说明，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，部分被土地“倒爷”和开发商非法获取，从中大发腐败之横财；部分为地方政府所获取。(37)大量土地开发商和少数官员在一夜之间暴富。据统计，2001年至2003年间，约2000家公司在深圳和上海股市上市，其中348家是房地产公司。《福布斯》双周刊里列出的2002年中国前10名首富中，7人是纯粹的房地产大亨(38)。
(四)政策执行机制存在的缺陷
目前土地政策中《土地承包法》和《土地管理法》其实是两套系统。两套系统的农业部只管农地，只管承包；国土资源部及地方国土厅、局、办管农地的转用和城市建设用地。两套系统内部存在着双重管理，强化了农地二元分割的格局。现行土地管理机构框架如下。
图1 目前土地管理中的两套机构体系
在农村，《农村土地承包法》下的农民土地权利由农业部负责，而与农村土地相关的农村集体的权利则由国土资源部负责。在农村地区，房屋的权利也是分开登记的。在实际操作中，这种复杂的、不统一的安排给越来越多希望利用这一体制的人和组织制造了混淆。
同时我国实行的五级土地管理制度，各省国土部门只管业务不管人事。五级土地管理制度使地方政府集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身，并围绕土地形成了一个特殊的利益集团体系。在这一体系中，国有土地审批中行使主要土地权力的是市、区政府及其职能部门，集体土地审批中行使主要土地权力的是县、乡(镇)政府及其职能部门，法律规定县以上地方政府对农地征用中的纠纷享有裁决权和强制执行权。中国的各级地方政府不仅是土地的经营者，也是土地的管理者。这就给地方政府不执行国务院和国土资源部的土地政策并滋生土地腐败创造了制度和权力上的空间。
(五)农地产权的制约
中国特有的农地制度是一种“公有私用”的公共产权制度。农地的所有权是村(组)内全体村民“共同所有”的，但实际使用权却是个体拥有的，也就是目前农民拥有的“承包经营权”是分散在每个农户家庭的。目前中国农地制度的产权结构是被分割的，农地产权的每个方面(使用权、收益权和处分权)都存在农民以外的其他利益主体。“农民集体所有”是一个抽象、模糊的概念，罗丹等指出，农业用地的所有权表现为两个层次：农民集体所有权以及国家所拥有的终极所有权，即国家有从宏观上对土地市场进行调控的权利。(39)我国的农地产权不仅表现为“模糊产权”，还表现为“二元产权”，农地的产权要区分农业用途和非农业用途：即涉及农业用途时，农民享有所有权；而涉及非农用途时，国家享有所有权，地方政府代替国家行使这种权利，当然地方政府需要支付“合法”的报酬，但这个报酬由地方政府说了算。(40)可见，土地征用中实行土地发展权归公和土地涨价权归公的制度安排，同时在征地补偿上农民也是没有“还价权”的，只能被动接受。因此地方政府在垄断土地征用权基础上获取土地收益最大化的成本是比较小的，引致征地泛滥。
图3 现行农地产权下的征地过程
(六)土地征用政策执行中监督“虚脱”
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”。(41)美国著名行政学家埃莉诺.奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”(42)布坎南也说，要设计出能够制约掌权者权力和行使权力行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的追求者。(43)在理性经济人的现实背景下，监督不到位将造成政策执行失真。目前政策执行中的监督困境在于以下几个方面：(44)(一)执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；(二)权力机关的监督职能因有“权”无力而无法完全履行；(三)新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；(四)社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用。有效监督的空缺使得政策执行者谋求权力外溢的成本和责任大大降低。
国土资源部执法监察局局长张新宝曾说过，当前土地违法反弹现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及政府，一些本该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体。国土资源系统掌握着土地和矿业权的审批权、执法权，还掌握着大量预算资金的管理和支配权，在行使这些权力的时候，也有一定的自由裁量权，因此容易滋生权力腐败和商业贿赂。目前土地征用中的执行监督存在的困境表现为：首先，按照现行土地监察体制，作为地方政府土地管理部门内设的土地监察机构，难以对越权批地、非法管地及乱占滥用土地等违法问题进行有效的防范和查处。第二，最突出的问题是“执行难”，监察部门对土地违法主体的行政处罚决定，缺少有效的制裁手段。第三，土地监察队伍人员素质参差不齐。同时缺乏一套规范的制度来管权、管事、管人，给行政随意性留下了权力空间。在土地征用中，越权批地，边报边批，未批先征，未批先用等情况较为普遍，其中国家和省级政府重点建设项目的这类问题最为突出。即使事后被查出，也只是通过补办征地手续为不合法的征地行为批上合法的“外衣”。(45)
2006年实行中央垂直管理的土地督察制度在监管方面是一个改进，国家土地督察局所需经费被列入中央财政预算，这在很大程度上能够保证派驻地方的国家土地督察局能够很好地履行制度设计上的职责。但处理好中央与地方利益以及党政权限的微妙之处是其前提。
四、结语
笔者通过对土地征用过程中政策执行失灵的深入分析发现，围绕着“利益与政绩”，地方政府出现“地方法团主义”的苗头以及地方政府职能的错位；地方政府除了是中央政策的“代理人”外更多地表现为“谋利集团”的行为。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其做出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如层层截留、曲解规则、补充文件等。
当然，地方政府在土地征用政策执行中由“代理型”向“谋利型”转变，中央的宏观政策还是要承担很大责任的。受发展至上主义影响，改革开放以来的三次“圈地运动”具有很大的盲动性，忽视了社会的整体性及和谐性。地方政府“合谋”抵制不符合其利益的中央政策，可以用“诺斯悖论”(46)来反观地方政府的此种行为模式。地方政府在征地过程中拥有权力和资源优势，在监督失控的情境下地方政府必然追求其利益的最大化，这种因地方政府功能的急剧膨胀和地方利益扩张意识日愈增强而导致的盲目发展，严重干扰了中央政府土地政策的有效实施。
基于社会和谐和农民利益，中央已经开始注意征地中的利益不平衡现象。国务院总理温家宝2004年在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时说，“在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益”。2006年8月13日至14日，在昆明召开的全国土地调控工作座谈会上，国务院副总理曾培炎要求各地集中开展一次以惩处非法批地、非法低价出让国有土地为重点的专项行动，坚决遏制各种土地违法违规行为，把最严格的土地管理制度落到实处。(47)2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”。2007年8月召开的全国农村土地突出问题专项治理领导小组第一次会议透露，将由农业部牵头，组织国土资源部、监察部、国务院纠风办、国家信访局等七部门，成立全国农村土地突出问题专项治理领导小组，以解决农民土地承包、征用中权益受损问题。
在深入分析土地征用政策阻滞的影响因素后，笔者认为土地征用政策的执行可以在认知、行为和制度层面上做一些改进。
(一)基于利益平衡上的双向沟通政策执行机制的建立。使中央政府与地方政府的职权关系规范化和稳定化，防止行政随意性、盲目性和土地征用政策执行走样。要增进国土部门与建设部门在规划功能方面的协调。同时在中央对地方官员政绩考核上要削弱“经济至上主义”，建立相应的利益诱导机制，以减少通过牺牲农用地换取地方经济增长的诱因，鼓励保护农地和促进社会和谐。
(二)农地产权保护与变革。比如农地产权多元化、流动化，弱化集体所有权，强化农民使用权，彻底实现土地所有权与使用权的分离，将使用权物权化。建立征地按市价补偿的制度，在政府土地征用的补偿领域要保护单个农民而不是集体的利益和权利稳定性，让那些受影响的农民直接介入决策过程和参与利益的分享。通过打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。
(三)土地征用监督机制的完善。真正的监督实际上是一种权力对另一种权力的控制和约束，要制约权力必须有特定的权力作后盾，否则监督就不可能生效。由于土地征用权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地，因而防止土地征用权被滥用是保护土地资源、合理利用土地的唯一手段。(48)因此必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，使政府征地限制在“公共利益”的范围内，加强土地督察制度的执行力度和违法征地的惩处。
(四)土地征用政策执行主体多元化。为有效协调各利益主体的关系，协助政府的决策由封闭转向开放，减少土地征用中的寻租活动，降低交易成本，需要强化公众参与力度。
其实在土地征用政策执行失灵的原因中政策本身也是一个关键性的变量，但笔者在本文的关注点在于地方政府的征地利益驱动及政策执行机制乏力等对政策执行的影响，因此对我国土地征用政策的缺陷只在农地产权方面进行了简单阐述，在以后的研究中尚需进行探讨。
注释：
①金太军：《公共政策执行梗阻与消解》，广州：广东人民出版社，2005年3月
②张成福、党秀云：“公共政策执行的低效率分析”，《行政论坛》，1996年第6期
③丁煌：“利益分析：研究政策执行问题的基本方法论、原则”，《广东行政学院学报》，2004年
④钱再见：“影响政策执行主体的深层机制探究”，《江西行政学院学报》，2001年第3期
⑤王劲松：“涌现——塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标”，《当代财经》，2003年第7期
⑥[美]安德森：《公共决策》，中译本，北京：华夏出版社，1990年版，第2页
⑦国土资源部部长徐绍史在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上的对记者提问的回答，详细可参阅“国土资源部：打一场只能胜不能败的耕地保卫战”，中国土地勘测规划网，2007年7月24日
⑧参见汪晖：《城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿》，载《中国农村经济》2002年第2期，以及陈立根，陈会广：《土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架》，载《中国农村观察》2003年第6期。
⑨李光禄：“土地征用补偿制度的完善”，《山东科技大学学报》，2002年第3期
⑩张传玖：“变化在一年之间——写在国务院28号文颁布一周年之际”，《中国土地管理》，2005年第11期
(11)一项政策的实施很难实现帕累托最优(也即政策为人们带来利益和政策，而没有群体因为政策的执行而利益受损)，最多能达到帕累托改进就不错了。但是如果谁执行政策谁就获得利益就违背了政策的公共性和民主性，必然使小部分政策相关者占据大部分人民群众的利益，同时我国目前又缺乏有效的利益平衡和补偿机制。
(12)国土资源部，征地制度改革研究课题总报告，2002年
(13)温铁军、朱守银：“土地资本的增值收益及其分配——县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题”，《中国土地》，1996年第4期
(14)王诗宗：《公共政策：理论与方法》，杭州：浙江大学出版社，2003年，第139页
(15)“农民土地权益被侵害，七部门联合治理”，http://finance.sina.com.cn,2007年8月29日，第一财经日报
(16)陈锡文：“征地要保障农民利益”，《中外房地产导报》，2001年第23期
(17)吴玲：“我国征地制度的制度悖论与创新途经”，《宏观经济研究》，2005年第10期
(18)包永辉、陈先发：“乱征地引发无地无业之忧”，《瞭望周刊》，2003年第23期
(19)杨柳：“警惕土纠纷地暴力化苗头”，《媺望周刊》，2005年第29期
(20)张曙光：“城市化背景下土地产权的实施和保护”，http://www.tecn.cn/data/detail.
(21)“中国政府制止违法征用土地态度坚决”，日本《读读新闻》，2006年9月30日
(22)李丽红：“浅析公共政策执行中价值理性与工具理性的冲突”，《四川行政学院学报》，2003年第2期
(23)周其仁：“征地：国家征用与市场化转用并行”，《社会科学报》，2004年5月
(24)“中国政府制止违法征用土地态度坚决”，日本《读读新闻》，2006年9月30日
(25)陈桂兰、李习彬：“我国土地政策执行失真的表现、症结及对策分析”，《学术论坛》，2007年第1期
(26)“农民土地权益被侵害，七部门联合治理”，http://finance.sina.com.cn,2007年8月29日，《第一财经日报》
(27)在2006年12月下旬国土资源部召开的全国国土资源厅局长会议上做出了一些刚性规定，比如要坚持“成本体现补偿、价格反映稀缺”的原则，加大土地取得、使用和保有成本，遏制新增建设用地扩张的利益冲动。要全面落实调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税。将土地出让收入全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，未提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。
(28)志灵：“改变地方政府收取土地出让金的双重人格”，《中国青年报》，2007年8月3日
(29)这方面的论述可参阅张曙光的文章“城市化背景下土地产权的实施和保护”，http://www.tecn.cn/data/detail.
(30)国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组：“中国土地政策改革：一个整体性的框架”，《国土资源》2006年9月号
(31)[美]戴维·杜鲁门：《政治过程——政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津：天津人民出版社，2005年3月第一版，第37页
(32)不仅本特利、杜鲁门肯定了利益集团在政治行为中的正面意义，罗伯特·达尔也认为通过利益集团的相互作用，决策过程成为积极的善政，而不是对民主的威胁；将利益集团置于决策的中心，给民主政治过程提供了一种保护，也进一步充实了民主理论。
(33)孙立平：“利益博弈的一年”，http://blog.sociology.org.cn/thslping/archive/2006/01/06/3437.html
(34)“警惕房地产利益集团扭曲国家宏观政策”，http://news.xinhuanet.com/house/2007-07/07，《瞭望》
(35)国务院发展研究中心课题组：《农村集体非农建设用地流转受困现行法律》，《中国经济时报》，2003-5-9
(36)人民日报，2004年8月11日
(37)谢建超等：“违法开发商和官员为何无所顾忌”，《中国经济时报》，2007年4月11日
(38)应笑我：“中国土地忧思录”，《南风窗》，2003年第17期
(39)罗丹、严芮珍、陈洁：“不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究”，《管理世界》2004年第9期
(40)对二元产权与土地征用的详细论述可以参阅，王常雄的论文《二元农地产权、地方政府过分掠夺与失地农民策略性反应》
(41)[法]孟德斯鸠《论法的精神》(上册)，北京：商务印书馆，1978年，第154页
(42)[美]埃利诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，上海：三联书店出版社，2000年，第61页
(43)[美]布坎南：《自由、市场和国家》北京：北京经济学院出版社，1988年，第38-39页
(44)参见丁煌：《政策执行失真机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，北京：人民出版社，2002年12月第1版，第198—208页
(45)黄征学：“土地征用存在的问题及其对策思路”，人大复印资料《农业经济导刊》，2006年第8期
(46)“诺斯悖论”即国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。参见道格拉斯.诺思：《制度、技术变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年
(47)材料来源：http://finance.sina.com.cn，2006年08月15日02：05第一财经日报
(48)汪丁丁：“土地政治经济学”，《中国土地》，2004年第10期