“撤点并校”政策执行过程多重博弈分析
卢宝祥
(岭南师范学院 教育科学学院，广东湛江 524048)
摘 要： 通过与农村小学校长对话发现，农村学校布局调整政策执行过程中存在多重博弈现象，表现为：在教育资源集中配置和控辍保学之间艰难抉择、在检讨和寻租之间突破利益空间、在学生全面发展和同情心之间产生无力感、在村庄习俗和村民舆情之间极力保校、在调离和留下之间愿景各异。这些表明存在着个体决策理性的需求差异、村庄社会结构化力量的干预、村庄习俗等非制度性因素凝聚力排斥、农村地缘例外空间的村庄自赎。反思农村学校布局调整政策执行过程具有实践意义：制定并填写一份完备的申报书、在多重主体参与政策执行基础上明确各主体责任、在研判政策基础上调研核实监督、在综合考察基础上评价受益对象。
关键词： 农村小规模学校；撤点并校；政策执行过程；多重博弈
2001年5月国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出对农村义务教育学校进行布局调整。根据这一政策对农村小规模学校采取撤掉与合并方式进行布局调整，简称“撤点并校”。
政策研究把政策过程分为政策问题认定、政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结六个环节，其中，政策执行环节是政策过程中的难点。正如哈格罗夫所说，“在政策形成和政策成功之间存在着一个忽略或错失了的环节——政策执行，必须加以补充，才能使政策生效。”美国学者艾利森则干脆用数据说明：“在达到政策目标的过程中，政策方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。”“徒法不能以自行”，如果认为一项政策在确定之后就会自然而然地有效执行，是一种不切实际的幻想。笔者作为2017年广东省级乡村小学校长培训班项目岭南师范学院负责人，通过与乡村小学校长对话，发现“撤点并校”政策陷入政策执行的窠臼之中，在多重博弈中存在着某些工具理性算计。
在不同播种量下，小麦的出苗期完全相同，均为4月16日出苗。但抽穗期偶有不同，其中以播量为180 kg/hm2时抽穗最早，为6月7日；播量为150 kg/hm2、210 kg/hm2、240 kg/hm2 时次之，均为6月8日，播量为 270 kg/hm2、300kg/hm2时最迟，为6月9日。在成熟期上，播量为150～240kg/hm2时均在7月23日成熟，而播量为 270kg/hm2、300kg/hm2时成熟较晚，为7月24日。总整体来看，随着播种密度的增大，小麦的抽穗期和成熟期均有一定的推迟。生育期也在播量较小的情况下较短，均为98 d，播量较大时，延长了生育期，为99 d。
政策执行过程的存在是一种人为的过程性存在，并以过程的方式展开。研究“撤点并校”政策执行环节出现的多重博弈，是对政策执行过程的研究，目的是揭示教育政策执行过程的“钻空子”行为，以期提高教育政策执行力。
一、“撤点并校”多重博弈表现
笔者与47名乡村小学校长朝夕相处45天，由于对话者之间的信任和对话环境的自然性，又是“君自故乡来，应知故乡事”，因而体现了“研究本地人观念”“完全用自然的方法收集资料”，“是过程的研究”〔1〕。对话发现“撤点并校”政策执行过程中有多个主体并存，即：教育行政部门决策者、乡镇中心校校长、片区学校校长、村干部和村民以及小规模学校教师。他们在交织中博弈，表现在五个方面。
(一) 在教育资源集中配置和控辍保学之间艰难抉择
3.我们每个人都要养成绿色消费的健康行为，切实支持可持续发展。对于现在的年轻人来说，作为未来社会的生力军，我们是重要的消费群体，应该成为绿色经济的“先锋”。除了在课下积极查找绿色经济的相关知识外，也要动员身边人参与到绿色环保的活动之中，必须将绿色消费这一理念应用到个人的日常行为中，实行健康、持续性的消费。当然，在日常生活中，我们也要从实行可持续发展的点点滴滴做起，比如关掉教室不必要的电源、夏季空调温度设置为26度、决不浪费水资源等，通过生活中点点滴滴的节约行为，从而让可持续发展成为一种现实。
村干部力挺保校，一方面，根据村庄习俗，原先学校是村民出资兴建的，属于村里的公共财产，是村庄的公共场所，他们担心在自己任内学校被撤并遭受村民辱骂；另一方面，村庄是熟人社会，村民舆情会影响继任选票。一般情况下，一旦本村学校出现被撤并苗头，能够保得住的不多。所以，乡村校长说，某些村干部也就是作表面功夫，出面保校，可保不住，以此堵住村民的嘴巴。
(二) 在检讨和寻租之间突破利益空间
这种突破存在于乡镇中心校校长内心。从拥有校长任命权角度他主张保留，保留的小规模学校越多寻租机会也越多。从担心期末考试排名靠后角度他主张撤并，因为期末考试要排名次，排名最后的乡镇，中心校校长要在全县年度教育总结会议上作检讨。作检讨使中心校校长“真心不想保留小规模学校，小规模学校拖了整个乡镇的平均分”。所以，“撤点并校”政策执行过程中，中心校校长的内心会产生微妙的忐忑，在撤并或保留之间慎思掂量。他们总体想法是，小规模学校的校长比较负责任，和自己关系密切的则保留，否则就撤并。
(三) 在学生全面发展和同情心之间产生无力感
社会达尔文主义认为理性经济人的工具理性算计是为了自身利益最大化而对社会资源采取竞争性行为，理性经济人对潜在赢利机会始终保持高度的敏感性。在“撤点并校”政策执行过程中充斥着各利益主体间的博弈，有数量与质量的权衡，有活力与有序的把握，有中央与地方的平衡，有两难或多难的选择。利益格局固化板结，曾经的改革推动者成为深化改革的反对者。政府认为农村小规模学校是一种一村一校不好办，办不好和办起来不合算的公共事务，应该“撤点并校”追求规模效应增效提质，以集中教育资源为路径实现城乡教育一体化，最终实现教育现代化，既达到政府作为理性经济人的目的，又实现政府追求社会本位价值的教育目的。乡镇中心校校长既是“撤点并校”既得利益者又是利益损失者，他们是“撤点并校”主要知情人，是县教育局和村干部的协调中介，但主要是前者，是撤是留，他们有重要分量的话语权。但他们又是一个矛盾体，既希望通过“撤点并校”增效提质以规避检讨风险，又希望尽量保留更多小规模学校以扩大自己拥有任命校长的权力而“潜规则”地寻租。至于教师，他们的心态大致分为两种，一是希望学校被撤并可以调离，特别是那些极具发展潜质的年轻教师，他们较高的教育投入推高了他们的就业预期，认为农村小规模学校教师岗位与其就业预期不符，付出与报酬不对等，社会尊重及他人的认可程度低。二是希望保留学校，可以继续留在老家从教。抱持这种心态的教师，在市场筛选机制作用下，他们的就业观趋向保守且有乡土情结。在农村任教，工作稳定，能够获得相对可观的收入，也能满足兼顾家庭的需要。最后是村干部和村民，他们一致反对“撤点并校”，这是老祖宗留下来的遗产，孩子上学方便、安全。可见各方都不遵从“合理布局”原则，以自己利益为核心价值在“撤”与“留”之中展开博弈。是撤是留，就看谁是“强者”了。
农村问题研究学者徐勇在乡村治理研究中提出：村委会既要完成国家任务，又要回应农民需要，既要当好国家的代理人，又要做好农民的当家人，两者张力很大〔2〕。一方面，如若按照村民自治原则和《村委会组织法》规定，村委会是自我教育、自我管理和自我服务的组织，村民自行决定自行治理村庄经济、社会、文化、教育、体育、娱乐、休闲、习俗等事务，村委会针对这些村庄事务的职权应该是匹配的，也即是应该“说得上话的”(农民经常用语)。另一方面，由于要完成国家任务，尤其是当要完成国家任务与村庄事务呈非耦合状态的时候，完成国家任务的权力性必“置顶”无疑。在“撤点并校”问题上，国家任务是撤，村庄事务是留。在乡村熟人社会里，有多少适龄儿童少年，哪家孩子没有条件离开本村就学，村干部和村民是知情者，村庄设置学校与否应该由村委会自行决定。但当校长找他们劝撤不劝留的时候，能够扛得住的不多，最终还是妥协。有一种情形使村委会的权力得以彰显，如果本村和邻村有历史结怨，本村学校被撤，孩子需要到邻村上学，那么本村的村委会无论如何是不会答应撤并学校的。实在要撤并，又会出现另一种情形，这就是农村问题研究学者贺雪峰曾指出的那样，当双方没有办法达成一致协议的时候，就连“找个说理的地方”都没有，村里的某个“能人”或“狠人”就会站出来。一个村庄里的“能人”和“狠人”极少，但能量极大，他们凭借“能狠”和“狠能”来增强自己在传统熟人社会关系中的能量，并极大地影响和改变传统熟人社会的关系。这种通过最原始的个体化暴力进行“私力救济”，就为形成混混的“暴力市场”提供了温床〔3〕。正如社会分化理论提出的农村社会的分化正在逐步结构化那样，这种结构化的力量可能变成对村庄事务管理的压制力量。我国是按照“大政府小社会”运作，在“大政府”方面，县域教育早已推行“以县为主”的教育管理体制和新近推出“县管校聘”教师管理体制，这两种体制能够快速推进“撤点并校”。在“小社会”方面，低估了村委会对乡村小规模学校的影响力，极大地压缩村民自治的空间，没有兼顾“小社会”的运作特征。在自上而下的管理过程中，农民没有机会和能力有效表达对公共产品需求的偏好，亦即，他们丧失了真正的主体性。
(四) 在村庄习俗和村民舆情之间极力保校
高效的数学课堂往往是丰富多彩的，不是死气沉沉的。但是一般数学教师都比较严谨，知识储备深厚，而教学水平不足，既影响了自身的发展，也会有碍于学生的数学学习。对此，教师就要努力学习，多钻研，多思考，创新教学形式，烘托课堂教学氛围，使学生遨游在数学知识的海洋中。
(五) 在调离和留下之间愿景各异
新中国成立以来，城与乡学校投入主体不同。城镇学校投入主体是当地政府，学校规模较大，一般不存在被撤问题，即使被撤，牵扯因素也较为单一。乡村学校投入主体是村民，即便是20世纪90年代初期全国“普九”大检查，当时的口号是“人民教育人民办”，乡村学校的改建、扩建、危房改造所用的部分资金依然由村民筹措，村民把学校当做本村的公共财产。我们在粤西调研时发现，很多乡村小学与庙宇仅一墙之隔，我们不解其中缘由。经询问，村民告诉我们，中国传统乡村有“三堂”：即“庙堂、祠堂、学堂”，庙堂起到培育信仰作用，祠堂起到维护秩序作用，学堂起到开启智慧作用。祠堂是宗族的，一般建在村庄里头，有多少支宗族就有多少个祠堂。庙堂和学堂一般建在村外头，两者都是公共场所，为了建设方便，就把庙堂和学堂建在一块。“撤点并校”把村民捐资助学开启智慧的学堂撤并没了，这让村干部左右为难。由于目前我国农村社会治理体系逐渐丧失政治原则，“不出事的逻辑”成为人的生存哲学，使得村干部在面对本村学校被撤并的时候表现“无原则抗拒”，学校作为祖宗传承下来的一个符号他们一定想方设法保护以免背负不敬不孝的骂名。尽管目前村组织虚化，但在村庄治理实践中每一个村民都对村庄事务具有影响，特别是在推行村民自治的背景下，一人一票原则深刻改变着一般村民在村庄事务决定中的无力感。
二、“撤点并校”多重博弈解析
“撤点并校”正处于中国的急剧转型期，很少有与布局调整有关的人面对该政策能够置身度外，有很多人利用社会转型吃“制度差”。该政策实施的最初几年，以政府为主导迅速推进农村学校规模化，牵绊因素相对较少。到了中后期，算计因素增多，因素呈现得更为立体，“撤点并校”的委托人和代理人都不同程度地或隐或现地成为“机会主义者”。
(一) 个体决策理性的需求差异
这种无力感主要是片区学校校长。他们认为小规模学校学生实在太少，人气不旺，热闹氛围缺失，不利于开展活动，升旗、运动会、春游秋游、少先队、班会等活动都无法开展，没有活动就不像个学校。由于学生平时没有太多同学作伴，缺乏集体活动，他们到乡镇中心校参加运动会和其他活动的时候，比不上中心小学学生阳光，胆量较小，大多不主动参与。从学生全面发展角度看小规模学校对学生成长是不利的，管理起来也很麻烦。有一位片区学校校长说，他们片区学校分管7所村小，其中有一所村小距离片区学校较远，而且只有2位教师，8个学生，眼看着这两位教师即将年底退休，于是他们先期做了很多工作，等到这两位教师退休，这所村小也就自然消亡了。然而，我们也体认到片区学校校长大多出生在农村，工作在农村，非常了解农村，他们是草根校长，田野上的知识分子，认为学生家境贫寒，基于同情心，不主张村小被撤并，学生最好在本村就学，上学太远各种负担都会加重。
(二) 村庄社会结构化力量的干预
2017年2月，来到七师时，新疆还是隆冬时节。盛庆余说：“以前没有经历过这么冷的冬天，来到七师也算是另一种人生体验。”气候的不适应并没有阻挡盛庆余对援疆工作的热情，任何活动和工作他都积极参与并表现突出。
这一抉择集中发生在县级教育行政部门决策者身上。他们一方面要通过“撤点并校”政策为县域教育全局发展布局谋划，集中教育资源，提高教育质量，努力推进县域实现教育现代化；另一方面他们又面临乡村学校分散设置、小规模学校办学效率与教育质量的困扰以及控辍保学等诸多压力。他们在两方面之间权衡“撤点并校”之利弊，如若彰显政绩，他们主张撤并，政绩立竿见影；如若讲农村学生家庭实际，他们不主张撤并，学校规模小一点质量差一点都无所谓，毕竟学校在家门口，学生有学可上，有书可读，也能减轻家庭经济负担。再说，如果全乡镇的学生都到中心校就读，至少目前也没有那么多学位。
(三) 村庄习俗等非制度性因素凝聚力排斥
农村小规模学校的教师主要来源于本乡本土的低社会资本家庭，一些教师认为学校被撤并更好，可以去大规模学校，最好去县城；另一些教师则希望保留学校，这些教师的家在本村或学校附近的村庄，每个月还有乡村教师补贴，少则三四百，多则七八百，在农村已是一笔不小的收入。
(四) 农村地缘例外空间的村庄自赎
农村小规模学校的直接成因是因为它在中国的急剧转型期地处偏远农村，远离政治、经济、商业、文化中心，是地缘性例外空间。居住分散，交通不便。城镇教师不愿来、不想来、不能来，能来的也呆不住、教不好。这块地方，是一块孤寂的土地，村民们用他们特有的生存方式而非生活方式应对“外来入侵”，换句话说，从生存方式来看，这是一种村庄自赎。他们清醒地意识到，外来的援助只是基于同情，是一种唯恐避之不及的、怯懦感伤的，看到别人的不幸，急于尽快地脱身，以免受到感动，陷入难堪的境地。在这块孤寂的土地上，我们称为“例外空间的村庄自赎”也只是一个走不出人群的、也从未攀升到社会层面的、始终停留在脚下这个村庄生存共同体圈子里。他们以自己的方式自赎，护校只是一个方面，它同时隐喻着太多东西，包括财富、悲悯与尊严。虽然农村小规模学校都是深植于农村地域上、农业基础上、农民心坎上，然而农村地域辽阔，各地差异极大，用同一种方法解决各地差异显然不太合适。“撤点并校”政策执行过程方法和方式的同一性对涉及诸多主体的价值指向性和价值相关性缺乏解释力。从微观层面看有农村学校教师、学生和村民；从中观层面看有城区扩张导致城镇学校在校生数和班额普遍偏大，教学质量无法保证乡镇中心校校长和全乡镇期末考试在全县的排名；从宏观层面看则关系到教育资源均衡配置、城乡教育一体化和中国教育现代化。想像一下，如果农村能够像电视连续剧《乡村爱情故事》中的场景一样，房前有一大院子，屋后是可经营的花园，村里有公司、小作坊、小超市，村头有酒店温泉，公路直通县城，这样的乡村不用担心教师下不来、待不住、教不好，不用担心学校越办越小最后消失。小岗村、华西村是我国富裕村庄典型，学校是乡村一大亮点。有人认为中国农村最终会走向消亡，保留目前农村小规模学校权当权宜之计，而非长远安排，这种论调是不契合实际的。“作为一个人口接近14亿的大国，中国不可能也没有能力使所有的农民都进城定居，城市人口不可能无节制地增长，城市也不可能漫无边际地扩张，即使中国城镇化率能够达到70%，仍还会有超过4亿的人口居住在乡村，而这一规模超过了美国全国人口。”〔4〕正如有学者所言，中国城镇化只剩下“白银十年”，十年之后，常住人口城镇化率将达到70%，基本上见顶。农村人口减少是大趋势，但不会演变成农村人口为零，不必理会某些具有乡愁情怀者不断提醒的那样：你不必回头看，因为故乡只有房屋，不再亮着灯。
三、“撤点并校”多重博弈反思的实践意义
教育政策过程是从政策问题认定、制定、执行到监督、评估、终结一个完整的过程，要实现通过教育政策的颁布解决教育重大问题这一目标。一方面，需要考虑不同类型的教育政策所需要具体的不同执行情况；另一方面，还要考虑到政策执行主体的德行、知识水平、经验对教育政策执行效果的影响。为进一步优化教育政策的执行效应，应当注意以下问题。
(一)制定并填写一份完备的申报书
申报书须包含如下内容：学校名称、地址、属地、校长姓名、全部教师姓名、全部学生姓名、学校撤并原因、撤并后学生去向、村委会意见、听证会意见、中心校意见、教育局意见、分管县领导意见。通过申报书分析撤并的原因或保留的理由，避免由某个人说了算的随意性，至少可以体现互相制衡原则，也体现报备要求。有了这份申报书，解决后面的问题的进行就有了依据。
(二)在多重主体参与政策执行基础上明确各主体责任
如前所述，“撤点并校”政策执行过程需要多重主体参与才能完成，因此，在确定多重主体参与时，需要注意各主体在执行环节中参照申报书各个内容所呈现出的最显著特征，这种最显著特征主要体现在主体参与度和权力大小运用两个方面。主体参与度是指该主体在“撤点并校”过程中基于非权力因素参与的频次和程度。权力大小运用是指在合法权力范围内该主体通过权力决策使得“撤点并校”政策执行过程得以最终落实的状况。于是，我们就可以根据这两个方面来明确各主体责任。如中心校校长，他参与度最多最深，在前期权力最大，因此，他的主体责任应该包括信息的准确性、程序的合法性、执行的公正性和后果的正当性。县教育局长，他主要是后期决策，因此，他的主体责任应当包括决策程序的合法化、民主化和科学化。至于村干部，在整个过程中他主要是负责提供信息，反馈村民意愿，因此，他的主体责任应当包括信息的准确性和意愿的真实性。
(三)在研判政策基础上调研核实监督
“合理布局调整”和“在方圆5里以内设置一所学校”是“撤点并校”政策的核心规定，5里是“合理布局”规定的硬核。调研是为了掌握实情，核实是为了防止弄虚作假，监督是为了防止利益输送等等那些看不见的博弈。调研人员要对申报书中的内容逐一核实，包括信息的准确性、程序的合法性、执行的公正性、后果的正当性、意愿的真实性、决策的民主化和科学化，既不能把“撤点并校”当做想撤就撤想留就留的寻租工具，也不能把已经叫停的“撤点并校”政策叫而不停。国外对学校布局调整慎之又慎，论证程序完备复杂，对学校周边社会生态亦给予充分关注，这是值得我们借鉴的。当前教育学界的政策研究者热衷顶层设计者众，而真正深入研究教育政策实践机制者少。深入研究教育政策实践的过程、机制和后果，尤其是深入研究教育政策执行过程中根据教育组织的特质所进行的过程监控和步骤监控，是当前我国教育政策研究的薄弱环节，也是使命所在。同时我们也要认识到，每项公共政策出台，出发点一定是西蒙所要求的理性决策模型，而执行过程和结果多半是像林德布卢姆所提醒的渐进决策模型，在实施中改进并逐渐完善。有时候我们实在找不出一种好的制度可以与政策执行惯例建立起亲密关系从而实现监控，特别是找不出一种低成本的制度来代替高成本的惯例。强行去做，往往是维护公共秩序的低成本的惯例被破坏了，而高成本的制度又养不起。基于这样的认识，“撤点并校”政策执行过程根据申报书的调研核实监督应该说是一种成本不高的好的制度。
(四)在综合考察基础上评价受益对象
“撤点并校”政策明确规定，在实施“撤点并校”政策时，地方教育行政部门应对小规模学校进行综合考察，将小规模学校作为撤并的主要因素而非决定性因素。地方教育行政部门推定小规模学校处于“难以生存”的弱势地位，需要采取撤并措施，但这是可反驳的推定。这就要求地方教育行政部门更为详细地审核申报书，确认小规模学校是否真正陷入“难以生存”的困境。鉴于此，综合考察还需认真考虑小规模学校及其学生所处的“特殊环境”，如除了学校规模小因素之外，还有学生家庭及学生在小规模学校就读的社会经济状况、学生是否承担家庭生活重任、是否留守儿童、是否单亲家庭等。调研人员必须着重审阅申报书，综合评估，再次确认与小规模学校和特殊环境相关的信息。只有调研人员综合考察申报书、实地核实，给决策者提供关键信息，才能修正“方圆5里以内设置一所学校”和“特殊环境受益对象”因不精确而发生偏差。改革方案落地过程要因地制宜，逐项细化，精准有效，改什么、怎么改都要根据实际来，不能一刀切，慎思农村小规模学校集中办学与分散办学的矛盾、经济效率与社会效益的矛盾、单一需要与多元需要的矛盾〔5〕，时刻意识到手段本身有时候会威胁目的，从而保障因特殊环境作为小规模学校最显著特征实施“撤点并校”政策的价值相关性的真正落地。
1叶1心时单株移植到营养钵中，扣上小拱棚，保温保湿，有利于缓苗，白天25～30℃，夜间 15～20℃，7天后已缓苗，逐渐降温管理。青椒苗生长缓慢，加之育苗期温度较低，不会徒长，所以不能控水，应适当浇水，保持土壤湿润。苗龄60天左右，可以定植，适当控水控温，锻炼幼苗抗性。
参考文献：
〔1〕袁振国.教育政策学〔M〕.南京:江苏教育出版社，1996：283．
〔2〕徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人〔J〕.二十一世纪，1997(8):151-158．
〔3〕贺雪峰.新乡土中国〔M〕.北京:北京大学出版社，2013：154．
〔4〕李可愚：中央一号文件：严禁城里人下乡置地盖别墅 〔EB/OL〕.〔2018-2-5〕.http：// sh.qihoo.com/pc/2s182m601o？sign=360_e39369d1．
〔5〕卢宝祥.论城镇化进程中农村教育基本矛盾〔J〕.教育研究与实验，2015(3):58-62．
作者简介： 卢宝祥(1964-)，广西桂林人，岭南师范学院教育科学学院教授，博士，主要研究方向为教育政策、教育管理。
中图分类号： G521
文献标识码： A
文章编号： 1005-3476( 2019) 06-0022-05
(责任编辑：洪淑媛)
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