美国“流动教育项目”监测评价研究及其启示_教育政策论文

美国儿童“流动教育项目”监测与评估研究及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,儿童论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：G629.7121 文献标识码：A 文章编号：1003－7667(2014)05－0101－07

       自2001年《关于基础教育改革与发展的决定》确立了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策以来，我国流动儿童教育“两为主”政策已走过10多个年头。但因我国目前尚未建立正式的流动儿童教育政策监测与评估体系，结果导致在诸如“两为主”政策的执行力度怎样、效果如何、是继续执行还是调整抑或是终止、流动儿童教育现状是否有所改善等一系列问题上未能达成共识。作为流动人口大国，美国于1966年启动“流动教育项目”(Migrant Education Program，以下简称MEP)以解决国内流动儿童的教育问题。经过近半个世纪的不懈努力，美国已建立起比较完善的MEP监测与评估体系。分析美国MEP监测与评估的实践，对我国流动儿童教育政策的监测与评估不无启示意义。

       一、美国MEP概述

       为了应对流动儿童的教育需求，美国联邦政府于1966年开始实施MEP，目的在于支持流动儿童达到高质量的学业标准，使其最终能获得高中学历且为成为合格公民、继续学习和就业做好准备。MEP最初是作为1965年的《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act，以下简称ESEA)的修正案得以通过，后经1994年的《改进美国学校法案》(Improving America's School Act)和2001年的《不让一个孩子掉队法案》(No Child Left Behind Act，以下简称NCLBA)而得以修正，其具体目标包括：一是通过为流动儿童提供高质量的、综合性的教育项目来减少因频繁流动造成的教育不连续等问题；二是确保流动儿童不会因为各州在课程、毕业要求及学习内容上有差异而受到不公平对待；三是确保以最佳方式为流动儿童提供合适的教育服务以满足其特殊需要；四是确保流动儿童享有充分、适当的机会去达到所有学生应达到的学业要求；五是开发各种项目以帮助流动儿童克服阻碍其学业表现的教育不连续性、文化及语言障碍、社会排斥及各种健康问题，为高中后教育或就业的顺利过渡做好准备；六是确保流动儿童能从州及地方制度改革中获益。[1]

       MEP是以州教育机构(State Eduction Agencies，以下简称SEAs)先提出申请并经教育部批准后才由联邦提供拨款的方式进行运作的，因此，为了评估其执行绩效，ESEA、NCLBA以及美国《联邦法规》(Code of Federal Regulations，以下简称CFR)等均从法律上要求SEAs必须实施MEP执行的监测与评估。而设立于美国教育部的流动教育办公室(Office of Migrant Education，以下简称OME)则专门负责协调各州的流动儿童教育工作和MEP执行的监测与评估。

       二、美国MEP的监测与评估

       美国CFR规定，SEAs必须实施MEP“执行的监测”和“结果的评估”。[2]而且，MEP的监测与评估分为州(state level)和地区(local level)两级。前者主要是监测与评估州内MEP的进度与结果；后者则主要监测与评估地区内的具体指导性、支持性服务的执行与结果。[3]本文主要分析美国MEP的州级监测与评估。

       (一)MEP监测框架与内容

       为便于监测，OME将MEP的关注领域确定为教育连续性、教学时间、学校参与、英语发展、家庭的教育支持、健康以及获得服务的机会等七大方面。[4]同时，OME在监测过程中还从多个角度审查项目的执行与结果，主要包括项目运行环境、整体组织结构和项目设计、项目结果、实践经验、符合相关法律法规、技术援助需求以及项目预调查。[5]其整体监测框架包括州背景、项目整体设计、项目运作(识别与招募、服务提供和财政管理)、项目结果以及预调查五方面。[6]根据上述监测框架，OME将整个监测内容分为必须监测主题(见表1)[7]和可选择性监测主题(见下页表2)[8]两部分。前者包括州背景和整体项目设计；后者包括项目运作、项目结果和项目预调查。

      

      

       此外，其他一些监测主题还包括诸如州级标准、授权活动、学龄儿童服务、学前儿童服务、辍学儿童服务、私立学校儿童服务、流动儿童信息转换、项目协调等。[9]

       (二)MEP评估机制与标准

       按照美国CFR等法律的规定，各州必须评估MEP的绩效并为其地方项目如何进行评估提供指导。MEP评估的目的在于：帮助SEAs和地方职能部门决定该项目是否有效益；通过比较不同干预措施的成效来改进项目规划；确定在何种程度上项目正在按计划实施并识别项目执行中的问题；确定流动儿童在哪些方面需要不同的MEP服务。[10]评估一般在MEP执行1～2年后才开始，目的在于确定MEP的改进之处；而MEP评估周期一般为2～3年，以便有时间执行来自评估报告的改进建议。[11]MEP评估的目标在于：一是审查项目提供的服务以确保服务的执行与申请时所描述的一致；二是审查数据收集过程以确保服务提供计划中的可测量的项目产出能得到实现；三是记录项目有效实施中的成功的服务；四是分析数据以确定服务的力度和项目改进的地区目标；五是将评估的结果报告给SEAs，尤其是传至政策制定者和决策者。[12]

       MEP评估主要包括执行评估和结果评估两个方面。执行评估为项目管理者提供早期反馈信息，有利于改进或加强项目以获得最佳绩效，其主要关注项目执行是否与申请时一致、执行中哪些起了作用、遇到了哪些问题、应做出哪些改进等内容；结果评估目的在于判断项目的价值所在，有助于项目管理者就项目的调整、修改或终止做出决定，其主要通过将项目的实际绩效同MEP的可测量产出和州绩效目标(见表3)进行比较。[13]

      

       MEP评估分为内部评估和外部评估两种形式。内部评估主体包括SEAs和地方职能部门，SEAs负责州内MEP执行与结果的评估，地方职能部门负责地方项目执行与结果的评估。而且，SEAs还必须提交包括本州将如何评估MEP绩效的综合性服务提供计划与MEP绩效的书面报告(包括评估目的、方法、结果、比较后的结果、结论及建议等)。

       外部评估主要是由SEAs委托诸如研究机构、咨询公司等第三方机构予以实施。作为外部评估者，其工作一是确保各州MEP评估的客观性；二是审查服务的绩效；三是为帮助各州改进MEP质量提供建议。从已实施的评估中可以看出，诸如META Associates,MGT of America,Inc.以及Aguirre International,Inc.等机构经常受SEAs的委托而实施MEP绩效评估。如META Associates就是一个专门从事优质教育研究与项目评估的咨询公司，[15]其在评估阿拉斯加州(Alaska)2007～2008学年的MEP绩效时的主要工作包括：一是与州和地方MEP的工作人员进行访谈；二是审查州访谈记录、工作与会议记录、出勤表；三是观察地方MEP的运作，总结项目执行的现场笔记；四是与SEAs职员会谈，审查数据收集和报告系统，讨论项目执行和结果；五是与地方MEP管理者或人员讨论项目评估结果和数据收集；六是汇总和总结整体评估数据；七是准备有关项目绩效目标实现程度的评估报告。[16]

       (三)MEP执行绩效与不足

       从美国教育部官方网站的现有统计资料来看，MEP全国性年度报告的最新数据只追溯到2003年。[17]从已有的年度报告中可知，MEP整体执行绩效主要表现在：一是MEP服务人数不断增加，如2001～2002学年参与MEP的流动儿童总数达87万余人，比1998～1999学年增长了11％；[18]二是暑期项目(summer－term projects)作用凸显，如1998年全国约有1,700个暑期项目在运作，为近26万名流动儿童提供服务，[19]2001～2002学年则增至40多万人；[20]三是享受“优先服务”的流动儿童不断增多，2001～2002学年比1998～1999学年增长了33％。[21]此外，德克萨斯州(Texas)2003～2009学年6个年度评估报告显示，流动儿童接受MEP服务越多，越能明显地降低辍学率和增加出勤率；参与MEP的时间越长，越能明显地降低辍学率。[22]但是，MEP仍存在以下不足：一是学校接收力度不高，如在2000～2001学年，只有24％的Tide I学校接收流动儿童，其中10％的Title I学校中的流动儿童数在15人及以上；[23]二是流动儿童就读学校的办学条件较差，如流动儿童就读的学校倾向于更加贫穷，且其少数民族和有限英语水平学生占大多数；[24]三是师资队伍建设落后，接收流动儿童的学校的教师既缺乏相关教学经验或没有资格证书，[25]又很少(不到30％)接受有关流动儿童教育的专门培训；[26]四是教育过程不公平，如接收流动儿童的学校对流动儿童的学业表现的期望较低，且许多学校对有限英语水平学生使用不同的标准；[27]四是各州的流动儿童统计信息不完整，如因频繁流动造成毕业率、辍学率等信息不全；[28]五是流动儿童的学业成绩仍落后于其他学生，如在2002～2003学年的州评估中，3年级和10年级的流动儿童在阅读(分别有23州和26个州)和数学(分别有12州和22个州)上达到熟练水平的比例均至少比其他学生少25个百分点。[29]

       三、美国MEP监测与评估的主要特色

       美国MEP自启动之初就已从法律法规上要求必须实施执行与结果的监测与评估。经过近半个世纪的不断发展与完善，美国已建立起一套较为完善的以制度保障健全、监测内容全面以及评估标准明确为主要特色的MEP监测与评估体系。

       (一)制度保障健全，法律法规明确具体

       美国十分重视MEP监测与评估的制度保障，不仅在CFR(第34章第200节)、ESEA(第1,304和1,306节)以及NCLBA等法律上对MEP监测与评估作了明确规定，而且也制定了《流动儿童教育非限制性指导手册》(Non－Regulatory Guidance for Title I,Part C Education of Migratory Children)[30]和《MEP评估工具包》(Migrant Education Program Evaluation Toolkit:A Tool for State Migrant Directors)[31]等文件指导MEP的监测与评估。如CFR中详细说明了SEAs在MEP评估和运用评估结果改进项目服务中的职责；ESEA则明确规定了MEP评估的绩效标准和绩效指标；而OME于2012年9月发布的《MEP评估工具包》则更是从评估准备、数据收集、分析数据、撰写评估报告以及运用评估数据改进MEP等方面进行了详细的指导和说明。

       (二)监测内容全面，强调项目整体设计

       美国MEP的监测不仅分为州和地区两级，而且还分为MEP执行的监测和结果的监测。从监测内容(如表1和表2)来看，不仅包括OME要求的教育连续性、教学时间、学校参与、英语发展、家庭的教育支持、健康以及获得服务的机会等七大关注领域，[32]而且涉及流动儿童家庭的工作、健康、福利及流动状况；MEP工作人员的组织、职责及任职条件；MEP经费的再分配、使用及审计等。如弗吉尼亚州(Virginia)2012～2013学年的MEP监测领域主要包括流动儿童的识别与招募、州评估、项目服务和服务提供、家长与社区参与、委托及记录保存等六方面。[33]此外，从MEP监测框架也可看出，其监测范围涉及州背景、项目预调查和项目的整体设计、执行、结果、评估及调整等整个项目运作过程和周期，而且特别强调项目运作背景和整体设计。

       (三)评估标准明确，注重多方评价相结合

       美国2001年颁布的NCLBA对1965年的ESEA进行了修正，并于2002年正式将ESEA中的教育绩效目标和指标确定为国家的教育目标。[34]该教育目标共5个一级指标12个二级指标，均为可测量的量化标准，使得MEP评估的实施及结果的比较成为可能。同时，MEP评估不仅有着明确的目标、具体的评估内容以及确定的评估时间与周期，而且实行州评估与地区评估、内部评估与外部评估相结合的评估机制。州评估和地区评估在评估内容等方面不仅各有侧重，而且相互联系。内部评估强调MEP的需求评估、整体设计、服务提供计划及执行前后的比较；外部评估侧重于MEP的执行绩效和改进建议，为评估的客观性提供了保障。

       四、启示

       随着我国流动儿童教育的不断发展，关注流动儿童教育质量已日益成为社会各界的共识，世界银行与我国教育部已探索建立了“农民工随迁子女义务教育监测评估指标”。[35]美国MEP监测与评估的实践，为我国流动儿童教育政策监测与评估提供了许多值得学习和借鉴之处。

       一方面，加强监测与评估立法，健全流动儿童教育政策监测与评估的制度保障。当前，监测与评估已成为政策管理最重要的工具，[36]涉及政策过程的整个环节。由于问题的特性、执行环境及执行机构等多方原因，政策可能并不会按照设计的那样得到执行。[37]而监测与评估则是对政策过程进行监控和“紧急救险”的最有力工具，[38]它不仅有助于政策的不断选择与改进，而且能有效地促进政策目标最大化。[39]然而，我国公共政策过程的一大问题正是缺乏监测与评估。[40]例如，我国虽确立了“两为主”的流动儿童教育政策，甚至建立了“农民工随迁子女义务教育监测评估指标”，但因缺乏相应的法律法规和制度保障，致使我国流动儿童教育政策监测与评估至今仍停留在理论研究层面。为此，我国亟需加强监测与评估立法，为流动儿童教育政策监测与评估的良好运行提供法律保障。

       另一方面，构建监测与评估机制，完善流动儿童教育政策监测与评估体系。政策监测与评估机制是政策“监测与评估的主体、对象及内容等要素之间相互作用的模式与方法的总和”。[41]一个完善的政策监测与评估机制应包括明确的目的与目标、主体责任与义务、对象与内容以及信息收集与使用方法等要素。如美国MEP监测与评估机制不仅监测内容全面、评估标准明确，而且有着明确的目的与目标、主体职责、信息收集与使用方法以及运行程序。然而，当前我国的教育政策监测与评估机制则存在诸如主体单一、对象模糊、内容抽象以及运行无序等问题。[42]我国的“农民工随迁子女义务教育监测评估指标”虽明确了监测与评估的主体、对象、内容以及信息收集方法等要素，但在主体职责、运行程序以及评估类型等方面仍有待进一步完善。因此，当务之急是构建良性的监测与评估机制，完善我国流动儿童教育政策监测与评估体系。

       注释：

       ①即The Government Performance and Results Act，颁布于1993年。

       ②优先服务学生指那些学业被中断且不能达到州学业标准或要达到标准有一定风险的学生。

标签：教育政策论文;  mep论文;  绩效改进计划论文;  绩效目标论文;  绩效反馈论文;  流动儿童论文;  项目评估论文;  政策评估论文;