地方政府标尺竞争对高等教育投入的影响，本文主要内容关键词为：标尺论文,高等教育论文,地方政府论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转型时期，我国高等学校学费的持续上涨，已引起全社会的普遍关注和低收入家庭的不安与疑虑，高等教育大众化更加重了学费问题的严重性。本文从地方政府财政分权体制角度出发，推导出地方政府在标尺竞争中“重基础设施建设，轻教育等服务投入”，从而导致目前的财政支出体制转型困难，高等教育经费难以保证，造成地区经济发展不平衡以及高等教育公平和效率的损失。认为在标尺竞争模式中引入地方居民和高等学校满意度指标，适当加强中央政府的约束机制和全方位监督机制，才能缓解或从根本上解决地方政府在高等教育投入方面的“不作为”。
从1949年到20世纪80年代中期，政府一直是高等教育产品的惟一提供者。中央政府提供教育服务的财政支出，而地方政府实际上是代理中央政府来完成教育产品的供给。自20世纪80年代以来，全球范围内兴起的以引入市场机制为导向的高等教育改革，目的之一是为了解决高等学校的财政危机。从20世纪80年代中期开始，我国高等教育领域的权力格局发生了很大变化，各权力主体之间的力量对比出现此消彼长的情形。1978年至1984年，中央拥有垄断性的高教权力，地方政府的高教权力极微，高等教育投入由中央和各部委承担。1985年至1992年，以中共中央发布《关于教育体制改革的决定》为标志，我国高等教育进入尝试改革时期，《决定》提出要扩大高校办学自主权和调动地方办学的积极性。1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，全国财政性教育经费占国民生产总值的比重，在20世纪末达到4％。1998年，全国人大通过的《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。这就确立了我国要建立财政拨款为主的高等教育投入体制。1999年，国务院批转教育部颁发的《面向21世纪教育振兴行动计划》，规定在国家宏观调控下，实行以省级政府统筹为主的条块结合的新体制，让事权和财权有机结合起来。至于高等学校办学经费来源渠道是否有机结合起来与实现适当比例，这一问题尚未解决。我国政府确立的高等学校筹资渠道多元化的目标尚未真正实现，政府财政拨款也未实现其为主导的目标。无论是公立还是私立高等学校，都把向银行贷款与提高学费标准作为解决资金短缺的重要措施。1992年以来，预算内教育经费占GDP的比重没有超过3％，全部财政性教育经费占GDP的比重没有超过3.5％，政府的教育财政拨款比重远远低于世界平均水平。
上述比较分析表明，财政分权体制加剧地方政府标尺竞争，导致财政支出体制扭曲。地方政府在安排财政支出结构上存在明显的偏向：在基础设施投资上热情高涨甚至过度供给，而在教育等公共产品的供给上则缺乏动力，供给不足。教育等公共产品的投入对经济的长期增长和提高居民福利的重要性不言而喻。有学者分析了改革开放以来教育对经济的影响，结果发现高等教育对经济增长有显著促进作用。1887年，德国财政学者瓦格纳提出政府活动递增法则，这常被用来解释公共部门财政的支出增长。随着工业化过程的演进，文化和福利等方面的财政支出不断扩张，特别是教育和转移支出大量增加，因为此类支出的收入弹性大于1。也就是说，随着经济的高速增长，政府应该在教育方面的投入有更大的增长。但是，政府在高等教育方面的投入，无论是绝对数，还是相对数，都没有达到世界平均水平。究竟是什么原因导致中国高等教育投入比重无法提高？本文从地方政府标尺竞争的视角对这一问题进行分析和解释。
标尺竞争作为一种激励机制的特性最早是由Lazear and Rosen（1980）加以揭示。其主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次，而下是绝对成绩，决定最终的胜负，因而易于比较和实施。各参赛人为赢得比赛而竞相努力，以取得比别人更好的比赛名次，这是标尺竞争的激励效果。标尺竞争在契约理论中通常被视为相对绩效评估的一种形式，好处在于比较代理人的相对绩效可以剔除共同因素的干扰，增加评估的精确度，从而提高激励契约的激励程度。
改革开放以来，地方政府标尺竞争最实质的变化是考核标准的变化，地方官员在任期内的经济绩效取代了过去的政治挂帅。十一届三中全会将工作重心从阶级斗争转向经济建设，经济绩效成为地方官员晋升的主要指标。中央对干部制度进行了改革，强调干部队伍的四化标准。1984年，中央决定下放干部管理权限，确定了下管一级的干部管理体制，使得省级政府可以通过任命权对下级政府发动经济竞赛，这些举措为改革开放以来新型的标尺竞争奠定了制度基础。地方政府热衷于GDP和相关经济指标的排名。当上级政府提出某个指标，如GDP增长率，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解，层层加码的现象。中央政府对地方政府官员晋升激励采取相对绩效比较模式，实行经济分权与垂直的政治管理体制相结合。这种考核机制是以GDP为核心内容的政绩中心，造就了地方政府公共支出结构“重基础设施建设，轻教育等服务投入”的明显扭曲。
经济增长与其他指标相比，具有无可比拟的优越性，它具体又明确。指标越明确，激励效果越好；反之，激励效果越差。在目前的行政体制下，地方官员对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力，一些最重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项优惠政策等，均掌握在地方政府手中。地方官员之间高度竞争是常态，原因在于晋升与不晋升存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语。不晋升可能意味着永远没有机会或出局，而晋升意味着未来仍有进一步的晋升机会。作为理性经济人的地方官员在标尺竞争的激励下，在基础设施建设和高等教育投入的博弈中，将财政支出投到基础设施建设是最优策略，这显然与以选举为基础的财政分权机制所引导的地方官员的行为不同。
自从中央政府将经济绩效作为地方官员晋升最重要的考核指标以来，地方政府间的标尺竞争迫使其将财政支出优先放在基础设施建设，致力于改善投资环境，吸引资本，从而在地区经济竞赛中处于靠前的位置，这种机制显露出财政支出转型的困难。至于教育等服务产品，由于投入不足，已影响到地区经济的协调发展、经济增长方式的转变和整个社会福利水平的提高。
1998年，中央提出财政体制从传统的建设性财政向公共财政转型，强调政府公共支出的重点由过去的经济建设支出，逐步过渡到以教育、医疗卫生、社会保障和福利等公共产品的支出。然而，这一转型显得非常困难和缓慢。据统计，从1998年到2005年，高等学校学费收入占学校总收入的比重不断上升，地方政府采取“甩包袱”的手段对高等教育进行市场化改革。与大规模扩招相比，生均财政支出处于下降状态，全国在教育领域的财政支出不但没有上升反而下降。由于公共财政的执行在很大程度上依赖于地方政府的参与，导致这一转型困难的根源，在于地方政府目前的激励性质和结构与转型之间存在基本的冲突。标尺竞争把考核重点放在一个地区的经济发展，地方政府官员关心的是任期内经济指标的高低，而高等教育等公共产品这些投入是长期内产生影响的，短期内无法“兑现”为经济增长。在高等教育大众化时代，虽然有越来越多的公众对高等教育等公共产品投入的关心胜过其他方面，但他们无法决定地方官员的任命。所以，这些议题很难像经济增长那样引起地方官员的高度关注。
地方政府的目标相对于社会目标更加短期化。在地方官员采取任期制，根据经济增长绩效来获得晋升的体制下，地方政府更加注重能够很快在经济增长上获得效果，对教育之类的长期目标相对忽视，而且很难找到相应的机制来激励地方政府追求长期目标。教育的发展对于地方经济增长短期效果不显著，但从长期来看却是非常重要的目标。因此，地方政府对教育产品的提供采取“甩包袱”的做法，进行大规模的市场化改革。尽管公共产品提供的财政分权体制本身并没有错误，但由于没有正确有效的激励机制，使得像教育这样的公共服务的提供反而出现政府投入相对不足的现象。与计划经济时期政府包办一切相比，政府对于经济活动的退出本身并没有错。但是，政府退出什么领域应该仔细考虑。哈特等（1997）的理论研究说明，政府和市场的边界取决于产品的性质。当产品的质量容易监督的时候，通过市场来组织生产就比较有效。但是，当产品具有公共产品的性质，它的质量是难以监督的。如果通过市场来组织生产，由私人部门提供，私人生产者是理性经济人，以追求利润最大化为目的，必然会牺牲质量以降低生产成本。这时，由政府来提供这些产品就更加有效。不难理解，教育之所以比较适合由政府承担，是因为教育是一种公共产品，这类产品的质量很难监督。地方政府标尺竞争制度过于强调经济增长目标，是财政分权体制带来公共服务提供的低效率的原因，从而导致高等教育产品提供不足和质量难以保证。
随着经济社会的发展，公共财政支出范围日益扩大，各个方面对财政资金的竞争非常激烈。社会保障体系中的养老、失业、医疗等保障资金短缺，需要大量的财政资金弥补；义务教育和社会主义新农村建设，急需财政加大投入。相对上述各方面，对高等教育的投入不居于优先的地位，这使政府大幅度增加高等教育投入的困难很大。在计划经济时期，地方拥有高等教育统筹权，大学毕业生实行统招统分，能够长期为地区经济发展做出重要贡献的就是在本地区就业的毕业生。毕业生实行自主择业后，地方政府获得的教育统筹权就失去了根本性的意义。如果本地区经济比较落后，那么本地区高等学校所培养的大量毕业生就可能到经济发达的地区去工作，这对本地区的社会经济发展可能带来不利的影响。从财政资源配置的角度看，中央实行财政分权政策，最大得惠者是中央；从人力资源配置角度看，最大得惠者是经济发达地区。这与中央通过发展欠发达地区教育事业来缩小经济差距的目标背道而驰。在政府财政拨款不断下降的情况下， 各高校唯一的办法就是向银行贷款。据人民银行统计，截至2005年底，高校贷款余额达2001亿元，个别高校由于债务问题已影响到学校正常运行。从需求方面看，高等教育投入不足带来了效率损失。
地方政府的标尺竞争是一把双刃剑，其激励功能本身也内生出一系列的负作用。在地方政府职能呈现多维度和多任务特征时，标尺竞争促使地方官员只关心可测度的经济绩效，而忽略许多长期的影响。标尺竞争作为一种强激励，产生了一系列的扭曲后果，导致政府职能的转型和经济增长方式的转变变得困难重重。在相当程度上，由于标尺竞争自身的一些缺陷，尤其是其激励地方政府和官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，标尺竞争模式到了该修正的时候了。
完善地方政府标尺竞争机制。标尺竞争机制的最大问题，是缺乏辖区居民和高等学校的偏好显示，概以GDP指标代替全体居民的偏好。在经济发展、市场转型的早期，这种偏好替代具有一点合理性，即当绝大多数人的温饱问题没有解决时，经济发展和收入提高是绝大多数人的最大需求。随着收入大幅增加，生活水平不断改善，人们的偏好和需求趋于多样化。此时，经济增长指标已不能准确代替辖区内居民高度多样化的偏好结构，这些多样化的偏好结构最后如何传导为政府的公共服务内容，成为地方行政治理最大的挑战之一。重要的是，直接承受地方政府治理的居民和高等学校无法直接影响地方官员的仕途，具有任免权的机构在上级政府，所以无法保证地方官员对居民和高等学校的多样化偏好作出足够和有效的反应。未来改革方向是让辖区的居民和高等学校的满意度，以恰当的方式进入地方官员的政绩册中，成为左右官员仕途升迁的重要因素。
完善高等教育财政拨款的构成和模式。我国政府对高等教育投入和人均产出具有强相关性，对经济增长有显著的促进作用。一方面，需要利用这个特点，通过加大政府教育投入带动要素禀赋结构优化和调整；另一方面，由于教育投入受到政府财政规模和财政支出秩序的限制，要根据社会对高等教育的要求，及时调整政府教育投入的结构，增进效率。目前，西方国家采用的高等教育投入模式有公式拨款法、专项拨款法和增量拨款法。公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式，主要优点是采用固定公式，减少人为因素干扰，提高拨款效率；专项拨款法是政府针对特定对象的拨款，一般采用招标方式，以保证财政拨款的最优配置和高效使用。增量拨款法因其违反透明和公平原则，在西方发达国家中使用得越来越少。值得一提的是，近年来有些国家对高等教育拨款开始采用一些效益指标，作为公式拨款法等模式的辅助方法，取得了良好的效益。吸收这些拨款模式的优点，可以提高我国高等教育财政投入资金的使用效率。在保证政府投入占主导地位的同时，拓宽筹资渠道，让高等教育满足社会经济发展的需要。
加大中央政府对高等教育产品提供的干预。高等教育作为一种公共产品，具有非竞争性和非排他性，也就是具有外部性，产品提供者不能获得全部收益。中央政府过去对地方官员晋升采取以相对经济绩效为主的激励模式，诱导地方政府不顾一切地追求经济增长，以获得晋升的机会。教育收益是长期的，要经过一段时间才能促进经济增长，短期内很难获得对等的回报。因此，教育投入对地方政府的激励显然不足，市场对公共产品的提供也是无能为力的。为了保证教育经费的足额投入，中央政府应该采取监督措施来约束地方政府的高等教育投入，防止地方政府激励不足而造成教育投入的不足。国家层面的宏观调控应放在全国教育的均衡发展上，在现有制度框架内实行财政的适当集权，将这一方面的财政支出责任从较低层次提高到较高的层次。同时，既要督促经济发达地区增加高等教育的投入，也要保证经济欠发达地区高等教育投入的稳定增长，缓解教育机会不均等对低收入家庭人力资本积累的负面影响。对一些特别贫困的地区，则应采取中央政府补贴的形式，以保证教育经费充足。
加强高等教育目标实施的监督力度。按照科学发展观以及建立和谐社会的要求，应建立阳光政府和服务型政府形象，落实公众的知情权，从而给地方官员施加“多目标”压力，改变追求经济增长的单一目标，将短期目标和长期目标结合起来。高等教育与经济增长、社会福利水平密切相关，是低收入家庭子女向上层社会流动的主要途径，也是公众最为关心的热点问题。地方政府为教育投入的经费，并非政府自己的资金，而是纳税人的资金。政府并非是教育投入资金的终极所有人，而只是纳税人的代理人。在没有得到纳税人委托的情况下，政府及其官员无权将自己的意志强加于学校。地方政府在计划教育方面的财政支出预算前，要征求人大代表的意见，保证教育投入的比重不低于其规定的指标。要发挥人大和政协监督作用，引入差额选举方式，发挥新闻媒体、互联网的监督作用，降低信息不对称程度，从根本上减少对标尺竞争模式的依赖。应要求地方政府在依靠标尺竞争推动经济发展的同时，在外部监督的作用下，加大高等教育投入，促进教育的供给和发展。
我国高等教育正处在财政体制转型期和大众化阶段。高等教育的公共产品属性要求政府在产品供给中处于主导地位，加大政府对高等教育的投入是我国财政转型的应有之义。为实现这一目的，应改变对地方政府考核的单一目标，让公民的满意度以恰当的方式进入地方官员的政绩考核指标，成为左右官员仕途升迁的重要因素。同时，加强执法监督和舆论监督，阻止地方政府的“不作为”。在政府投入占主导作用的同时，鼓励私人提供高等教育产品，实现高等教育投入的多元化，让高等教育满足不同层次人群的需要。
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