移民搬迁是解决特困人口温饱问题的有效途径——贵州省移民搬迁成效、经验、问题及对策措施，本文主要内容关键词为：移民论文,贵州省论文,温饱论文,成效论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63.2(273) [文献标识码]A [文章编号]1002-6959(2001)02-0047-06
如何解决生存条件十分恶劣，一方水土养不活一方人的特困人口温饱问题，是扶贫开发中的重点和难点，也是社会各界关注的焦点。多年的扶贫开发实践证明，就地扶贫开发是无法解决其温饱问题的，只有移民搬迁、异地开发才能从根本上改变其生产生活条件，解决温饱进而脱贫致富。下面笔者就移民搬迁这个课题，从贵州省的贫困现状、移民成效、经验做法、问题困难及21世纪初移民搬迁的方针政策、目标原则、对策措施方面谈点粗浅的认识。
一、移民搬迁工作开展情况和成效
贵州省是全国最贫困的省区之一。不仅贫困面大，而且贫困程度深。据统计，1994年需移民搬迁才能解决温饱的特困人口达50多万人。这些特困人口主要分布在石山区、高寒山区、少数民族聚居的边远山区，交通不便，信息不灵，生产生活条件极差，生存环境十分恶劣；社会发育程度低，科技文化素质低下，超计划生育情况严重；自然灾害频繁，自然资源匮乏，生态恶化，不少地方已变为无树、无草、无水、无耕地，石漠化现象严重；耕地贫脊破碎，耕作原始，刀耕火种，粮食产量低，普遍存在食不裹腹，衣不蔽体，房不避风雨，吃粮难、饮水难、行路难、用电难、入学难，就医难。绝大多数需移民搬迁的农户住的是叉叉房，全部家当不值200元。一方水土根本无法养活一方人。
为了切实解决这些特困人口的温饱问题，从1986年开始贵州省有组织、有计划、大规模地开展扶贫工作时，就坚持一手抓就地开发扶贫，解决大多数贫困人口的温饱问题；一手抓异地移民搬迁，对一方水土养不活一方人的住在山洞和窝棚的特困人口实行异地移民搬迁。尤其是国家实施八七扶贫攻坚计划以来，进一步加大了移民搬迁的工作力度和投入力度，加快了移民搬迁的步伐。据不完全统计，从1994年以来，贵州省共投入移民搬迁资金7971.45万元。其中，以工代赈资金3212万元，民政救济资金2439.73万元，民委少数民族移民资金108.5万元，社会捐赠资金880.24万元，地方配套资金497.83万元，农户自筹资金833.15万元。累计移民搬迁17817万户、85237万人。主要内容是以改变和解决生产条件为重点，适当兼顾生活条件的改善，使搬迁户具备自我生存和发展的能力。每个移民新村基本上都分别为每户移民搬迁户修建了一栋60-80平方米的砖混房，村村通公路，修建了学校、卫生室、电视差转台，户户通水、通电、通电视，人均开垦耕地1-2亩，户均开发经果林2亩。由于移民新村的自然资源条件较好，水电路、教育、卫生等各项基础设施建设配套，生产生活条件发生了翻天覆地的变化，使这些昔日居住在恶劣生产生活环境中的特困户搬迁后，住进了宽敞的新居。由一个“点煤油灯”的闭塞山区转变到一个能用上明亮电灯、能收看中央电视新闻联播和电视节目、能直接听到党中央声音的地区，精神生活发生了全新的变化，过上了安居乐业的幸福生活。
移民搬迁在经济、社会、生态方面取得了明显的效益。一是经济效益。移民前，由于受自然条件的制约和耕作管理粗放等原因，农作物收效甚微，人均占有粮仅有150-200公斤，人均纯收入仅有150-600元。移民后，人均吃粮可达300-350公斤，人均纯收入可达800元以上。二是社会效益。移民前，水电路三不通，基础设施落后，信息极为闭塞，无法与外界进行经济文化交流，上学就医困难。移民后，生产生活条件得到改善，经济文化生活明显提高，恶习得以消除，计划生育、少生、优生、优育在新村农民心中占有重要位置，可就近看病就医入学，通过举办各种培训班和电视广播的宣传，农户的经济意识和竞争意识逐步增强，综合素质逐步提高。三是生态效益，移民前，农户终年砍伐树木生火取暖、做饭，使本以恶化的生态雪上加霜，对生态破坏很大。移民后，农户逐步改变了生活方式，用燃煤、燃气、沼气等取代烧柴，加之发展经果林和封山育林，实施坡改梯工程，使生态环境得到了有效改善。
实践证明，对“一方水土养不活一方人”，就地开发难度大的特困地区农户，组织开展适度规模的异地移民搬迁开发是一条行之有效的途径，不仅使搬迁农户迅速解决温饱、摆脱贫困，而且有利于留居农户减轻生产、生活和生存压力，扩大生存空间，进而从总体上和长远上能够更快地解决特困地区的贫困问题。
二、移民搬迁工作的实践经验
贵州省各地在移民搬迁工作实践中积累和探索了不少做法和经验，归纳起来主要有以下几点：
1、加强搬迁工作领导，建立搬迁组织机构
移民搬迁工作是一项民心工程、德政工程，贵州省各级党委、政府高度重视，把移民搬迁作为扶贫工作重点、难点来抓，专门制定了《贵州省以工代赈移民搬迁脱贫试点实施意见》，对移民搬迁的基本方针、目的、对象、内容、资金使用方向范围作了明确的规定。开展移民搬迁工作的县都成立了移民搬迁工作领导小组，由计划、财政、民政、扶贫、农办、电力、交通、土地、建设、教育、农业、林业、广播电视等部门共同参与，计委或民政局组织实施。各级领导对移民搬迁工作都非常重视和关心，省领导和省有关部门亲临移民搬迁现场，了解情况，指导工作，解决实际困难。由于领导重视，机构健全，工作扎实，有力地推动了移民搬迁工作的顺利开展。
2、县乡村组多轮驱动，形成合力搞好搬迁
移民搬迁工作主要是由县计委或民政局牵头组织实施，县有关部门做好配合工作。在搬迁对象选择、资金的使用、工程的实施等方面都明确了各部门的职责。国土局负责移民新村土地征拨和荒山地界的划定工作，建设局负责新村房屋的规划设计和房屋建设质量的检查，农办负责新村的坡改梯基本农田规划和建设，电力部门负责新村输电线路的架设，卫生局负责新村医疗人员的安排和培训，教育局负责安排新村学校师资，广播电视局负责新村地面卫星接收站的安装和调试工作，农业局负责新村农业技术培训、推广和指导，林业局负责新村的绿化造林工作，扶贫办、财政厅和农业银行负责安排新村小额借款、小额信贷扶贫资金发展生产。在移民搬迁工作中，除了县有关部门密切配合外，还必须充分发挥乡、村、组的作用。移民搬迁工程建设前，需要乡（镇）做大量的宣传发动工作，落实移民搬迁对象和安置点；建设中，涉及土地调整、权属划分需乡（镇）协调解决；建成后要负责新村管理，协调处理纠纷，尤其是少数民族地区迁入地的农民对迁来的农民排外思想极为严重，解决不好这一问题，即使迁来了也不能安居乐业。村组是移民工作的前哨，农户是否愿迁移要由村组做工作，迁入地的群众是否欢迎“外来族”，也要村组做工作。实践证明，只有县有关部门通力合作，乡村组齐心协力，才能搞好移民搬迁工作。
3、广泛宣传提高认识，动员群众积极参与
由于部分特困农户思想僵化，抱着“金窝银窝，不如自己的老窝”的陈旧思想，担心搬迁后被歧视、受人欺，故不愿搬迁。针对这种情况，采取标语、口号、进村、入户等多种形式，广泛开展宣传工作，做到“三讲清”，一是讲清移民搬迁政策和措施，二是讲清移民搬迁的重要性和必要性，三是讲清移民搬迁带来的好处。通过做大量的思想动员工作，使搬迁农户的观念得到了改变，克服了“故土难离”的思想，消除了被歧视，受人欺的思想顾虑和畏惧心理，变“要我搬迁”为“我要搬迁”，变“百般刁难”和“积极参与”。如普安县高棉乡牛角山组的苗胞对上级帮助他们搬迁建新村，不便没有感激之情，反而阻止搬迁工程施工建设，说乡政府是想破坏他们的“龙脉”，想占有他们那块有“仙气”的“风水宝地”。乡党委、政府到牛角山组召开群众座谈会、党员、干部会、寨老座谈会达45次，晓之以理，动之以情，耐心开导，反复讲搬迁的好处，使苗族贫困农民僵化顽固的思想得到转变，大部分群众由开始的反对、阻止、辱骂到后来的自发主动支持移民搬迁，积极投工投劳，建设新家园。
4、调查摸底选准搬迁对象，因地制宜选好新村地址
选准搬迁对象是移民搬迁成功的前提。由于需搬迁的特困农户较多，而每年国家用于移民搬迁资金和社会各界捐赠资金较少，所以在选定搬迁对象时，优先考虑生产生活条件特别恶劣，自然资源贫乏，丧失生存条件，无法通过就地扶贫解决温饱地方的特困农户和长期居住山洞的特困农户；优先考虑执行国家计划生育政策和遵纪守纪的特困农户等。选择搬迁对象，应充分尊重特困农户的意愿。异地搬迁，一般都是从多个乡村中分别搬一部分到异地组建新村，宜采取3-5户以上组成小群体或者一小家族组成群体迁移，或者一个自然村寨集体迁移，让搬迁户到新环境后，感到离土不离亲。就近搬迁，一般都是从山上搬到山下，应采取整体迁移，因迁移地方不远，搬迁户一般都自愿。搬迁对象选定后，要以村为单位张榜公布，发现问题及时解决。
选好新村地址是搞好移民搬迁的关键。在新村选址上，实行就近和异地相结合。通过对县境内有条件开展移民开发的地域广泛进行实地踏勘考察，从移民容纳量，民族关系，水源水质，土壤质地，修路架电及开发潜力等各方面条件进行综合选优比较。一方面要考虑新村地址是否有足够的耕地供移民群众使用，一方面要兼顾当地的水、电、路等基础设施建设，以充分利用各种有利条件为原则，确定移民新村地址及搬迁户数量。新村地址选好后，要进一步做好新村地址的区域界定、土地开发、民房用地、教育、卫生、水、电、路、院落、街道、绿化、房屋、猪牛圈、厕所、活动场所和经济开发等方面的合理布局和规划，使新村既美观大方又方便生活生产，既有利于增加粮食收入又有利于经济发展。从而保证移民户迁进后，住得下，留得住。
5、资金投入与投工投劳相结合，提高搬迁资金的使用效益
在移民搬迁中，要始终坚持自力更生、艰苦奋斗与国家社会扶持相结合。本着全面配套、又要节省投资的原则，在移民新村的各项基础设施建设上，国家投资和社会捐赠资金主要用于农户的住房、饮水、道路、照明、学校、医疗等生活设施建设，对参加工程施工的贫困户劳力给予一定的生活费补贴；而在基本农田建设等方面主要以移民农户投工投劳为主，国家给予适当补助，以提高有限的帮扶资金的使用效益。移民搬迁工程资金实行统一管理，封闭运行。由财政拨给实施单位，实施单位再按进度实行报帐制分期拨付到乡镇，乡镇建立资金专户，根据工程进度拨付到工程施工单位和农户，施工单位定期向组织实施单位报告项目实施进度情况和资金使用情况，有效地防止资金截留、挪用等现象的发生。
6、建立村级基层组织，妥善处理原有土地房屋
移民搬迁后，应及时建立新村村级基层组织，明确移民新村的行政隶属关系，选好带头人，尤其是选好新村党支部书记，并建立健全规章制度，做到有人管事，有章理事。同时要及时协调和处理难免出现的一些纠纷和问题，帮助群众克服困难。此外，要做好移民原来的房产、田土和宅基地等债权债务的妥善处理。对房产可采取变卖处理，宅基地交当地村委会；对田土可采取当年或次年交村委会，视移民的具体情况而定，有的也可第三年才交村委会。村委会对移民搬迁户交出来的这部分土地，视留居农户的田土情况进行再分配，以增加人均耕地面积，增加粮食产量和经济收入，拓宽生存空间，为解决温饱、脱贫致富打下坚实的基础。
7、搞好培训提高致富技能，发展生产增加经济收入
总结分析“搬进来、留不住”的原因，主要是配套设施不配套，缺少发展生产的技术和资金。因此，各移民新村一方面注意完善水电路、学校、卫生、电视接收等配套设施建设，另一方面帮助新村农户搞好培训，解决必要的生产资金，帮助发展生产、增加收入。由县有关部门对移民新村农户进行生产生活、科技兴农、计划生育、观念更新等方面的培训，帮助他们移风易俗，处理好刀耕火种与科学种田的关系，增强致富技能。如长顺县对移民新村群众培训800多人次，主要培训烤烟育苗移栽、烘烤、分级扎把、玉米营养袋育苗移栽、油菜育苗移栽、科学养猪、计划生育政策等知识。在搞好培训的基础上，由有关部门安排坡改梯资金，帮助移民群众建设基本农田；并安排小额信贷、小额借款资金，扶持发展种养业，以帮助移民新村农户尽快建立稳定增产增收的条件，解决温饱，脱贫致富，有效地避免贫困迁移。如荔波县为移民新村安排以工代赈坡改梯资金和小额信贷资金，建成坡改梯农田300亩，带状经果林700亩，配套小水窖20个，人均养殖大小牲畜2头，1999年人均口粮由搬迁前不足200公斤上升到360公斤，人均纯收入近900元。
三、移民搬迁工作中存在的问题和困难
贵州省移民搬迁工作虽然取得了一定的成绩，但还存在不少困难和问题。
1、需移民搬迁的特困人口数量多。据今年的扶贫调查，贵州省还有46.5万特困人口，以每人5000元计算需投入移民搬迁资金23.25亿元，但贵州省各级财政拮据，难以靠自身的力量在短期内完成移民搬迁任务。
2、土地政策问题。移民搬迁工作中，存在的一个共性问题是需要搬迁的农户绝大部分搬迁后仍从事农业生产，但50年土地承包合同已订，移民耕地如何解决，这是一个大的政策性问题。同时移民搬迁涉及方方面面，需解决的问题不少。
3、基础设施建设不配套。有不少移民新村由于资金投入较少，虽然解决了基本的住房问题，但基础设施、生产条件尚未得到根本改善，仍达不到解决温饱的效果。
4、搬迁对象中的三种人给搬迁工作带来了一定难度。一是懒惰型。少数人穷得揭不开锅，希望搬迁过好日子，但自己不想出力，待政府把房建好，把粮送进屋，把衣送到家，自己开门住房，张口吃饭，伸手穿衣，坐享其成。二是守旧型。少数人持“在惯的山坡不嫌陡”的态度，不愿意离开祖祖辈辈居住的地方。三是依赖型。想搬迁，但不主动不积极，等国家给钱来搬迁。对这三种人要反复做工作，不能超之过急。
5、部分县移民新村选址困难。由于受地理条件和环境的制约，在本县境内适合安置移民的地域有限，需跨县或跨地区移民，土地问题难以协调解决。同时，由于迁入的地方土地、森林、水利资源等生产要素有限，迁入地的群众一般不愿意接收，对外来户不欢迎。
四、21世纪初贵州省移民搬迁任务和对策措施
全国扶贫开发研讨会指出，对目前居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏的贫困地区的特困人口，要有计划、有组织、分阶段地实行自愿移民搬迁，到2010年完成移民搬迁任务。贵州省21世纪初移民搬迁任务还很重，还有46.5万特困人口需要移民搬迁。各级党委、政府要从讲政治的高度，加强对移民搬迁的投入力度和工作力度，加快移民搬迁步伐，力争在2010年完成移民搬迁任务。为了进一步搞好贵州省21世纪初的移民搬迁工作，在政策措施上要认真做好以下几个方面的工作：
1、制定好移民搬迁工作的方针和政策。移民搬迁应坚持三条基本方针。一是坚持量力而行的方针。移民搬迁势在必行，但不宜大规模开展，要因地制宜，稳步推进，只有量力而行，才能健康有序地开展。二是坚持开发式移民的方针。在国家扶贫资金的帮助下，鼓励移民发扬自力更生、艰苦奋斗精神，开发当地资源，达到脱贫致富的目的。三是坚持可持续发展的方针。移民搬迁要与生态建设、产业结构调整、支柱产业建设和计划生育相结合，移民搬迁后生产生活条件和生存环境要越来越好，而不是短期解决眼前问题。移民搬迁要制定一系列优惠政策，特别是土地政策，这是移民搬迁工作中最基础、最核心、最关键的问题，农民的心里依赖就是土地，离开了土地就谈不上搬迁。土地宜采取征用的方法，千万不要租用，一定要一步到位。只有这样，才能消除移民的后顾之忧，确保移民搬迁工作顺利开展。
2、确定好移民搬迁工作的目标和原则。移民搬迁的目标简单地说就是搬得出来，稳得下来，逐步富得起来。这既是移民搬迁的目标，也是移民搬迁的出发点和落脚点。移民搬迁要坚持三条原则。一是坚持被迫的原则。生产生活条件确实非常恶劣，耕地资源严重匮乏，即使水电路通了也无法解决温饱，一方水土根本无法养活一方人的，才实行移民搬迁。二是坚持自愿的原则。要在移民完全自愿的基础上开展移民搬迁工作，切实把自愿原则贯穿到整个移民搬迁全过程的每一个具体环节，包括移民安置点、建房、耕地、产业选择等都要征得移民的同意，不自愿的不能强迫。三是坚持就近的原则。就近移民搬迁，不会改变移民世代的生活习惯、行政管理和亲戚往来关系，移民一般都比较自愿。而跨县、跨地区移民搬迁，不仅会离开祖辈世代生活的地方，改变其生活习惯和亲情关系，而且对迁入地来说难以管理，还会带来民族之间的矛盾。因此，他就近安置的一定要就近不就远。实在要远离他乡安置的，务必要做好各方面的工作。
3、加强对移民搬迁工作的领导。省地县应成立移民搬迁工作领导小组，党政一把手负总责，明确具体组织实施单位，避免目前计划、民政、扶贫等多部门各行其是的状况。要做到领导到位，认识到位，思想到位，人员到位，行动到位，为移民搬迁工作提供组织保证。
4、认真做好移民搬迁规划。要在全省农村认真开展调查研究，摸清搬迁对象和移民安置点的底数，制定好2001年到2010的移民搬迁规划。要坚持以土为本，以农为主，以家庭经营为主，以土地定人，以人定投资规模的原则，做到“四图一表一卡”，即：做好土地资源规划图、产业开发规划图、居民点安置图、基础设施建设图，编制好统计报表，填写好移民搬迁农户登记卡。要切忌草率行事，情况不明决心大，水平不高干劲高，认真做好每一个移民搬迁项目的可行性研究和评估工作，确保移民搬迁工作有计划、有步骤地高效开展。
5、移民搬迁工作要坚持“五个结合”。一是移民搬迁与小额信贷、以工代赈坡改梯、退耕还林、挂钩扶贫、科教扶贫和卫生扶贫相结合；二是与调整农业产业结构，推进农业产业化经营相结合；三是与支柱农业产业结构，推进农业产业化经营相结合；四是发展小城镇和二、三产业相结合；五是与生态保护相结合，使之早日达到山上林果化，山腰梯土化，山脚农田化的目标。同时，要把无偿资金与有偿资金结合起来，移民多少开发多少，使移民安居乐业，解除他们的后顾之忧，以达到移民搬迁的目的。
6、安排专项资金用于移民搬迁。每年从国家分配到省的以工代赈扶贫资金、财政扶贫资金和民政救济资金中划出一定数额专项用于移民搬迁工作，并实行从上到下，一条线专户下达，封闭运行，由专职机构负责管理使用，不能“资出多门”，以确保资金及时、足额以位，提高使用效益，加快移民搬迁工程实施进度。
7、社会捐赠资金应重点用于移民搬迁。外国政府、金融组织、财团和慈善机构等国内外社会各界援助或支持的资金、项目，本着“真扶贫、扶真贫”的要求，应重点安排用于移民搬迁，以增加资金投入量。
8、加强新村配套设施项目建设。各级各部门掌握的事业专项资金应多安排用于移民新村的配套设施建设投入，包括水电路、教育、卫生、经济开发项目等，多方形成合力，加快移民新村的各项配套设施建设。
9、加强培训。移民自身素质低，要采取灵活多样的形式，加强对移民进行农业适用技术和科学文化知识培训，不断提高他们科技致富的能力和综合素质，尽快脱贫致富。
10、培养选拔移民干部参与村组行政管理。移民群众从一个环境迁入另一个环境时，不仅对当地的气候、生产、生活以及民族习俗不适应，甚至与当地人相互交流都十分困难。因此，从迁入移民群众中选择出具有一定文化和组织能力的骨干，重点培养，作为村组干部，使他们成为群众的主心骨，成为上下衔接的纽带，向当地政府反映移民群众在生产生活中遇以的困难和问题，贯彻落实党的路线、方针、政策和当地政府的有关规定。同时，发挥主心骨的能人带动效应，带领群众发展生产，改善生活，解决温饱，逐步脱贫致富。
收稿日期：2001-3-4