金融创新视角下的中央银行职能变革，本文主要内容关键词为：中央银行论文,视角论文,职能论文,金融创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪70年代以来，金融体系发生了重大变化。新的金融工具、金融市场和金融机构不断出现，创新所导致的较低的融资成本和便利的融资渠道，大大提高了发达国家金融业运行效率，并由此促进了经济的运行效率和繁荣发展。同时，金融创新也使金融监管制度据以发挥作用的客观基础发生了重大变化，从而在发达市场经济国家出现放松管制的浪潮。这些变化对经济落后、资金匮乏的发展中国家也产生了极大的影响，许多发展中国家先后进行了以金融深化或金融发展为目标的金融体制改革。金融自由化不仅促进了各国金融市场的紧密联系，而且为金融全球化提供了客观基础和强有力的技术支持，促进了全球金融市场逐渐走向一体化。在金融创新和金融自由化的推动下，全球范围内资金转移的方式从以间接融资为主转向了以直接融资为主，从而促进了全球金融市场的一体化和繁荣。而金融全球化的发展，又为金融创新提供了广阔的舞台，促进了金融创新活动的深化。在这一过程中，中央银行的货币稳定和金融稳定功能都受到了巨大的影响。近年来的一个突出现象是，许多中央银行将金融监管职能分离出去，更加专注并致力于独立、透明的货币政策。尽管理论上还存在争议，但其中的原因值得深入分析。
一、虚拟资本扩张与金融危机加重
1.虚拟资本扩张与金融危机加重，导致中央银行“最后贷款人”的救助能力不足
虚拟资本是在借贷资本和银行信用制度的基础上产生的，包括股票、债券、不动产抵押单等。虚拟资本本身并不具有价值，这是它和实际资本的不同之处，但是它却可以通过循环运动产生利润，这是它与实际资本的共同之处。在实际过程中，股票、债券、外汇和票据等虚拟资产的所有者，往往是以这些资产为抵押向商业银行申请贷款，然后再到市场上去炒作，经过多次资产与货币的交换，资产价格就获得升值，而新的资产拥有人又可以用这些已经升值了的资产作抵押，从商业银行获得更多的贷款，如此循环往复。在这个过程中，货币需求的产生已经主要不是来自于物质生产与流通规模的扩张，而是来自资产价格的膨胀。20世纪70年代以来的金融创新、特别是各类金融衍生工具的发展又极大地放大了各类资产价格的膨胀速度。由于信用货币制度和大量虚拟的金融资产无抑制的增长，全球经济、金融体系发展呈现出虚拟经济的发展速度和规模远大于实体经济的重要特征。虚拟金融资产和实物资产的倒金字塔结构成为当代经济金融体系不稳定的内在根源。从20世纪80年代初开始，一系列区域性金融危机相继爆发：从1982年起源于墨西哥的拉美国家债务危机，到1997年东南亚金融危机，再到2007年美国次级债危机所引发的全球金融风暴。
上述变化对中央银行的最后贷款人功能产生了冲击。基于部分准备金制度而建立起来的最后贷款人制度面对业务日趋全能化和国际化的银行业，显得力不从心。因为中央银行提供紧急救助的资金是有成本的。如果所提供的救助资金不能收回，那么，就等于央行凭空发行了一笔基础货币，随之而来的货币存量扩张实际上是对以货币表现的整个社会财富作了相应摊薄。从这个意义上说，央行所提供的救助资金实际上是社会的公共资金。作为负有社会性责任的机构，中央银行必须权衡公共资金使用的成本和效益，注意防范救助行动可能对货币稳定目标带来的消极影响，以及可能产生的严重道德风险问题，这正是近年来中央银行分离监管职能趋势扩大的重要原因。
2.金融危机的频繁出现是导致中央银行职能变革的直接原因
自1980年以来的20多年里，国际货币基金组织181个成员国中的133个国家，包括发展中国家和工业化市场经济国家，还有所有转轨国家，都在不同阶段经历过金融领域的严重困难，几乎占成员国的3/4。这些金融问题被分为两大类：一类是“危机”(36个国家共41例)；另一类是“严重问题”(共108例)[1]。世界银行1999年的一份研究报告显示，从20世纪70年代以来金融不稳定特别是金融危机发生的频率直线上升，发展中国家和发达国家的金融危机达69次之多。
每一次金融监管理念和制度的重要变革都是与危机相联系的。在金本位时代，严重的金融危机一般不多，但较小规模的危机相当频繁。19世纪中期频繁出现的货币危机导致中央银行制度的建立，20世纪30年代世界性的经济危机引发全面、严格的金融监管，中央银行货币政策与监管职能得以强化，20世纪80年代以后国际金融市场风波迭起，出于对货币危机和金融危机的防范，世界范围内加强中央银行独立性的呼声日渐高涨，而对金融监管的重视更是达到前所未有的高度。
20世纪70年代以后，由于证券融资市场份额不断扩大，特别是新兴金融市场的不断涌现，导致金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势。其中，银行和非银行金融机构的监管由中央银行承担，证券市场、期货市场的监管则由证券监管委员会、期货市场委员会等机构承担，对保险业的监管也由专门的保险监管机构来承担。到20世纪90年代，人们逐步达成共识，认为中央银行的主要任务就是长期致力于维持物价的稳定。于是，一些发达国家和发展中国家纷纷开始进行中央银行体制改革，在强化中央银行独立性的同时，适应由混业经营和跨国银行集团发展而掀起的整合金融监管机构的浪潮，将银行监管职能从中央银行分离出来，交给独立于央行的综合监管机构承担。尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式。
3.存款保险制度和政府的救助行动成为危机管理的重要手段，为中央银行的职能转变提供了必要条件
存款保险制度最早诞生于美国20世纪30年代的大危机之际，此后其他国家也纷纷效仿。许多国家的存款保险机构还被赋予了金融监管职能，如美国联邦存款保险公司(FDIC)对银行的监管包括定期与不定期要求商业银行提供财务报表和经营管理状况，采用CAMEL评级法对资本、资产、管理、盈利、流动性进行评级，并可以进行现场检查。除此之外，还有权与其他监管部门联合发布停业整顿命令，对其高级管理人员进行严格监管，防止银行高级管理人员的恶意经营和欺诈行为，保证银行安全稳健运行。可见，中央银行的最后贷款人功能以及金融监管职能已经部分地被存款保险机构所取代。
政府的救助行动在当代金融危机中的作用也愈加明显。过去，央行常常依赖于私有银行业处理金融危机，私有银行业考虑到自身的利益，也愿意助一臂之力。但随着竞争的加剧及金融全球化的到来，私有银行的援助已变得越来越困难甚至几乎是不可能的。跨国银行声称，来自股东、监管者、国内法律的压力阻止其对陷入困境的金融机构进行援救。如果跨国银行不进行救助，那么国内银行出于竞争的考虑也会袖手旁观。既然无法说服外资银行参与拯救计划，危机管理又超出了央行的能力范围，就只能借助于政府财政资金。2008年7月，美国从事按揭业务规模超大的金融机构“房地美”和“房利美”危机爆发后，美国国会众议院和参议院投票通过了一项针对美国房地产业的救市议案，该议案规定美国财政部将向“二房”提供足够信贷，并可在必要时出资购买其股票[2]。
实际上，20世纪80年代以来，随着金融危机的加重，存款保险制度和政府的救助行动已经变得日益重要。Goodhart和Schoenmaker在1995年对24个国家的研究中发现，在这些国家的104例银行危机案例中，只有两例是央行单独拯救困难银行[3]。而且从表1中可以看出，中央银行在危机管理中已居于次要的地位，存款保险机构和政府是危机银行救助的最主要资金来源，在中央银行不承担银行监管职能的体制下更是如此。
总之，如果中央银行履行最后贷款人职能时严格遵循以下原则：一是仅向陷入暂时性流动危机但仍然资可抵债的银行提供援助，二是执行惩罚性高利率，三是必须提供良好抵押品或者可信赖的担保，那么，其稳定货币的职责就可以得到保证，但却无法应付规模庞大的金融危机；如果从金融稳定的职责出发全力救助，则央行作为最后贷款人的职能实际上愈来愈像财政手段，远离原本的货币手段。面临两难的选择，要保持中央银行的独立性以维护货币稳定，就要求其放弃稳定金融的职责而专注于稳定价格的职责，从而使中央银行的监管职能向政府分离。
二、金融业放松管制与货币政策实施环境的变化
现代金融制度的主要方面在19世纪末已基本确立，从那时起一直到20世纪60年代以前，银行业的结构、习惯做法以及技术都没有发生大的变化。而此后的20年当中，金融创新以及金融自由化在世界范围内的兴起和蔓延，已经并且仍将继续改造着银行业和金融市场的本质。在这一过程中，放松管制、创新和技术进步交织在一起，相互作用。
1.商业银行地位的变化与中央银行职能变革
从商业银行诞生一直到20世纪的60年代以前，其对于经济的重要性可以说与日俱增。特别是信用货币制度建立以后，政府通过中央银行与银行系统分享货币创造的权利，一旦政府已经习惯于依赖银行信用，那么也就意味着政府在银行破产时的直接利益损失，因此，政府通常赋予中央银行对银行进行监管的权利；而中央银行能够凭垄断性的货币发行权力获得大量铸币税收入的事实，也使其自然地负有了维护币值稳定的责任。
从20世纪30年代到70年代，大多数国家的中央银行作为政府代表都充当了银行业管制者的角色。中央银行管制银行业和管制金融业有两大主要动机：一是保护货币供给及信贷活动，以促进私人和公共部门的资本形成，防止由于银行倒闭和流动性损失造成系统性的影响；二是要通过货币的(从而是银行的)政策，实现各种宏观经济目标，特别是物价稳定目标。
在许多国家放松管制之前，商业银行由于具有存款创造功能而占据着一国的货币供给的中心地位。信用货币制度下的货币供给包括现金与银行存款两部分，这就意味着银行必然是货币当局(通常就是中央银行)的控制核心。中央银行通过控制和影响那些决定银行行为的因素，如利率上限、法定存款准备金、道义劝告等等，使得货币政策通过银行信贷渠道对产出和物价起到了相当大的作用。
然而，在20世纪七八十年代的放松管制的环境下，货币政策的实施已经发生了变化。随着直接控制和信贷指导以及其他管制的取消，金融市场上的竞争更加激烈，从而使银行失去了许多特殊性，银行和其他金融机构之间曾经泾渭分明的区别，现在在很大程度上已经模糊一团了，因为证券化蚕食了许多曾经将市场交易从中介交易中剥离出来的市场壁垒。实际上，放松管制引起了以往由政府、中央银行和银行体系组成的三合一货币控制的重新安排。货币制度向着一种新的结构演进着，在那里银行不再是核心的一部分，而必须是与经济的其他内生决定部分打成一片[4]。
由于银行对于货币政策的重要性降低，而与此同时正如前文分析的那样，银行危机的风险加大，因此，同时承担货币政策与银行监管职能的中央银行对声誉的考虑占了上风①，致使越来越多的中央银行倾向于将银行监管职能分离出去。
2.货币政策规则的建立与中央银行职能变革
关于货币政策的“随意与规则”问题一直是货币体制的两个替代性选择，人们对此有颇多争论。从历史发展的实践来看，大体上可以分为三个阶段：金本位制下的规则体制；20世纪30年代以来的相机抉择体制；20世纪70年代以后发达国家的货币政策向规则方向发展。
在19世纪初英国的那场持久的论战中，“通货派”认为银行券的流通应该有完全相应的金币作保证，也就是说，货币供给应该受到严格的规则约束。而“银行派”则认为，这种规则是多余的，他们相信超额的货币供给原则上是不可能的，银行会把贷款限制在货币经济的“实际纸钞”水平内，从而相应的消除了通货膨胀产生的压力。其实，银行学派忽略了货币量是与名义纸钞相连的事实，同时也忽略了利率的影响。最终，通货派赢得了这场争论的胜利，金本位制下的规则得以确立。而1929～1933年世界性的经济大危机却使得这种规则性的政策黯然失色，许多国家政府感到束手无策。在这一背景下，美洲大陆出现的“罗斯福新政”以及欧洲大陆兴起的凯恩斯主义获得了广泛的认同。从此，政府干预之手重拳出击，相机抉择的货币政策体制大行其道，并且取得了明显的绩效。然而，这种绩效是递减的，原因在于人具有学习能力，公众对相机抉择发挥作用的机理理解程度不断提高，当他们采取自我保护的行动时，政府的扩张性政策便会失去效应。到了20世纪70年代后期，随着“滞胀”的出现，相机抉择的作用几乎丧失。以弗里德曼为代表的货币主义和以卢卡斯为代表的理性预期学派对此做出了有力的解释，并强调要稳定经济只能采用规则的货币政策。公共选择理论则将相机抉择和缺乏基本货币法律相等同，认为货币当局可能存在政治动机，如果允许其任意追求政治目标，则可能是铸币税或者政治性经济周期，而这些都与公众的利益相悖。从基德兰德和普雷斯科特(1977)开始，时间不一致性的理论对规则优于相机抉择提供了更加充分和有力的论证。他们认为相机抉择的体制使政府缺乏公信力，公众不会相信政府会真正遵守其反通货膨胀的承诺，因而政府的相机抉择政策只能导致过度通货膨胀的次优结果。
实际上，规则胜于相机抉择的思想与“古典自由主义”思想是相近的。换句话说，建立规则性货币政策的理论也是有前提的，那就是完备的市场机制具有自我调节功能。而20世纪70年代以来政府放松管制的结果恰恰就意味着市场更加趋近自由竞争，银行部门对货币政策的反应变得更加内生化，这些变化都为规则性的政策提供了土壤。
现在是规则如何在实践中付诸实施的问题了。一方面，规则的建立使公信力成为中央银行体制改革的核心原则，这就要求中央银行提高独立性和权威性。而另一方面，按照弗里德曼的观点，任何由专家组成的中央银行机构都自然地偏好能相机抉择的应用其专业意见，以显示他们的重要性，因此他提出了冻结基础货币和废除美联储的激进方案。但现实毕竟没有理论走的那样远，只要允许中央银行继续存在，对规则的实施就存在抵制的因素，而且中央银行越独立，这种抵制的力量就越强大。为此，20世纪80年代以来随着一些发达国家对规则性政策的认同，对中央银行体制提出了更高透明度的要求，这是规则能够生效的制度保证。因为只有清晰地预先制定出中央银行的操作规程，并使规则能够以可观测的变量和行为表现出来，局外人才能够对其监察和评价；只有建立实实在在的监察制度，才能够发现中央银行偏离规则的所有行为；只有建立相应的惩罚机制，才能约束中央银行严格遵循规则行事。
货币政策规则的建立对中央银行的监管职能也产生了潜在的影响。中央银行监管的一个好处是可以将监管手段与货币政策工具配合，特别是在市场化程度较低的国家，另外是可以随时掌握货币政策的执行情况，便于分段决策，这是与相机抉择的货币政策相匹配的制度安排。而在规则的政策下，中央银行的货币政策操作简单化，而且着眼于经济变化的整体规律性，对单个银行机构监管信息的需求大大降低，这一变化与其他方面原因共同作用的结果，就是越来越多的国家将监管职能从中央银行分离出去。
三、混业经营与综合监管趋势
纵观各国的金融业经营模式，主要存在两种做法：混业经营和分业经营，这两种经营模式的实践和争论在西方金融业发展历史上曾经几经起伏。1929～1933年金融危机之后，国际金融领域逐渐由混业经营占统治地位的格局演变为混业和分业两种经营模式并举的格局。20世纪80年代以来，在金融创新、金融自由化和金融全球化的影响下，世界范围内出现了金融混业经营的趋势。这其间最具划时代意义的事情就是1999年11月美国国会通过了《金融服务现代法案》，从而结束了美国商业银行、证券公司和保险公司分业经营的历史。而在此之前，英国和日本等国也先后颁布了实施混业经营的法律文件。发展中国家如拉美许多国家也取消了分业经营制度，而东欧转型国家中的绝大部分在转轨之时就已实行了混业经营。
金融机构的混业经营趋势及综合性金融集团的崛起，对分业监管提出了巨大挑战。中央银行原有的银行监管职能由于银行业务定义的变化而扩大了范围，这必然会产生两方面的反应：同时承担货币政策与银行监管职能的中央银行权力是否太大?中央银行是否足以负荷如此大量的工作和沉重的责任?在当前金融市场瞬息万变的情况下，中央银行持续地集中精力于保持金融体系稳定性的做法显得越来越突出，这使人们有理由担心中央银行的货币稳定职能受到削弱。与此同时，为适应金融机构和市场的发展，监管组织结构应做出相应的变革或调整。从效率角度考虑，成立独立于央行的、统一的金融监管机构是最佳选择[5]。20世纪80年代，挪威、丹麦和瑞典相继建立起单一的综合监管机构，英国1997年成立了综合金融监管机构——金融监管服务局(FSA)。据世界银行专家的统计，从1986年到2003年的17年里，全球共有46个国家建立起单一的综合性监管机构[6]。而且几乎所有的国家都宣称，它们建立综合监管机构的首要原因在于金融混业经营的重新兴起[7]。
在这股全球性的建立综合监管机构的热潮中，我们看到的不仅仅是金融监管体制的变革，同时也是中央银行职能的历史性变革，即放弃了全部或部分的金融监管职能。实际上，中央银行有无金融监管职能关键是看有无银行监管职能。换句话说，中央银行只要有监管权，必有银行监管权，这是由中央银行的性质、职能和历史地位所决定的。银行监管职能从中央银行分离，通常伴随着综合监管机构的出现——即使不是完全一体化的综合监管，也是处于过渡形态的不完全综合监管，这大致取决于该国金融业的混业经营程度。因此可以说，金融创新带来的混业经营和综合监管趋势是当代中央银行职能变革的表层原因，而金融创新对金融危机管理与货币政策实施环境的影响则是更深层次的原因。
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