降低我国税收征纳成本，本文主要内容关键词为：税收论文,成本论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 我国税收征纳成本的现状及原因
(一)现状
税收征纳成本包括税收的征收成本和纳税成本。征收成本，指政府为取得税收收入而支付的各种费用；纳税成本，指纳税人为履行纳税义务所付出的耗费。长期以来，我国对税收的征收成本和纳税成本都没有形成相关的管理制度和管理体系。我国的税收征纳成本究竟如何?
就纳税成本而言。世界银行和普华永道联合公布的一项调查报告，表明了我国纳税成本在国际上所处的基本状态。报告称，中国公司以“每年纳税花费872小时(增值税384小时，社会保险和住房基金288个小时，企业所得税200个小时)；交税48次(比如增值税一年要交12次，土地使用税1次，财产税1次，印花税2次，教育税是13次等)；47项需缴纳的税种和77.1%的总税率”，在全球175个被调查国家(地区)中，纳税成本高居第八位[1]。国际相关组织公布的调查报告，与我国常用的分析方法存在差异，其统计方法、计算方法以及采纳数据等与我国的分析口径也有所不同。单纯使用纳税时间、应纳税种、总税率来衡量一个国家的纳税成本高低；特别是把不同税种之间的税率进行简单相加，得出的“总税率”；把一些收费成本也作为纳税成本的构成等分析方法，确实有值得商榷之处。但是，这并不意味着“纳税成本全球第八”的相对排名就一定不科学，因为排名所依据的标准毕竟是一致的，这一标准并非仅仅针对中国。退一步，即使“纳税成本全球第八”或有不精确，但笼而统之的“纳税成本高”却几乎是一个不争的事实。我国当前纳税成本的特点可归纳为以下几方面：
1.纳税成本涉及范围广。纳税成本除了包括正常的税收负担外，还包括税收滞纳金、罚款、办税费用、咨询费、税务代理费、额外税收等等。
2.纳税成本负担重。我国现行税收有22种之多，其整体税负约占纳税人收益总额的55%左右，再加上当前的费项太多。费实际上是一个“准税”，现在很多政府部门都在收费，工商、质监、城管、交通运输管理、医药食品等等，这些执法部门都在收费；另外还有一些基金，防洪保安基金、人民教育基金、残疾人保障基金等等，多一个名目就多一项纳税成本。
3.纳税风险成本大。纳税人为了降低税收负担，减少纳税成本，常常采取一定的方法进行纳税筹划。由于纳税人对税收政策的把握程度不同，纳税筹划的成功率一般来说是很低的，一旦筹划失败，很有可能涉嫌偷税，形成处罚成本。
就税收征税成本而言，纳税成本与征税成本是一对孪生姊妹。纳税成本高与征收成本高是相互依存的。与发达国家相比，有二组数据可以表示我国当前征税成本的特点：一是据美国国内收入局1992年年报统计，当年税收征收成本65亿美元，占税收收入总额11207亿美元的0.58%；新加坡的征收成本率为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。而在我国，据国家税务总局公布的数据测算，1994年税制改革前，我国税收征收成本率为3.12%，1994年税制改革和税务机构分设后，征收成本有所上升，到1996年约为4.73%。据估算，到上世纪末我国的税收成本率约为5%～8%，其中东部及沿海地区较低，为4%～5%，如山东为4.3%，广东为4.7%；西部欠发达地区较高，为10%左右，如内蒙为9.6%，贵州为11%；中部地区大致为7%～8%，如河北省1998年为7.96%[2]；二是以人均征收税收收入量来衡量。在发达国家，英国64000个征收人员，征收27190亿英镑的税费收入(1995～1996年)，人均为4248万英镑；在美国11万多征收人员，组织政府收入18273亿美元(1999年)，人均为1600多万美元；我国在2007年组织税收收入4.95万亿，税务部门人员约75万，人均组织收入661万左右[3]。
(二)原因
立足于我国税收征纳成本的现实，探求个中的原因，我认为主要可归纳为以下几个方面。
1.我国没有形成控制和降低税收征纳成本的管理机制。纳税人纳税成本的高低与征收机关没有直接的利害关系，纳税成本由纳税人自己承担；税务征收机关考虑的更多的是完成税收收入任务，如何更好地带好队、收好税。这种管理机制会推动税收征纳成本的提高。
2.税收管理机构的分设，在一定程度上增加税收征纳成本。国、地税机构的分设是分税制财政体制本身所要求的。机构分设，增加了管理人员数量的同时，辅助设施同样需要增加，导致征税成本的增加；国家税务部门在实现保证中央财政收入比重提高的同时，地方税务部门同样要保证地方财政收入的增长，同一个纳税人，要应对国、地税税务管理部门的管理，有时甚至同一个税种也会因为税制上的规范不到位，如新办企业所得税，由于税制规定和实际贯彻执行当中存在一定的差异，在界定新办企业标准方面往往存在争议，同一企业、同一税种在国、地税都有可能介入管理的情况下，结果是纳税成本提高。
3.税务部门管理效率不高促成税收征纳成本的提高。相关资料显示：截至2005年年底，全国税务系统的正式职工747428人中，硕、博士研究生学历10142人，约占1.35%，本科学历约占37.81%，专科学历约占46.47%，大专以下学历(含中专、高中高职、初中及以下)约占14.3%，还有几万人是初中以下的文化程度[4]。由于税收征管人员素质存在差距，导致管理效率不高。其表现是在我国的税收科学化、精细化管理工作中，不少税务管理人员难于做到及时为税务管理、税源监控和税务稽查提供可靠的信息资料；税收征管信息化程度不高，监控网络不健全；专业化税收管理中征管分工不明确，衔接不严密，税收管理、监控难以到位。导致因为征管基础薄弱、税源监控水平较低、纳税申报质量低而形成的税收征纳成本高。
4.税收管理环节的非市场化操作、不计投入产出效果导致税收征纳成本高。据有关纳税人反映，因税收管理要求提高而又采取“一刀切”的管理方法致使纳税成本提高的方式主要有：一是税控设备购置费用多。近几年来的税收管理信息化建设中，纳税人申请使用增值税防伪税控后，设备(系统)开发商规定，计算机、打印机必须采购和使用统一规定的品牌；再加上培训费、增值税防伪税控专用设备购置费、维护费、培训食宿费等，在申请第一年里，每一纳税人在纳税设备上的花费为14000元左右。二是推行电子申报太费事。目前，国税部门规定，所有企业都必须实行电子申报，无条件的必须代理申报。申请代理的企业每年花去代理电子申报费约800元。如企业自行电子申报，须交软件购置费1000元，而且只能申报增值税一个税种。要想申报企业所得税、消费税等其他税种，还要另外申报并交钱购买软件。电子申报的速度很快，但软件一旦出了问题，企业办税员就得在软件开发商和国税部门之间来回跑了。三是认证、报税、申报、纳税费时太多。增值税防伪税控系统和税收征管软件互不兼容，纳税人每月底要将接收来的增值税专用发票送国税机关认证；每月6日前，将上月开具的增值税专用发票数据信息，通过防伪税控专用设备拿到税务机关报税；每月10日前要申报缴纳增值税等税种；每季度终了后15日内进行所得税申报；购买增值税专用发票和普通发票每月要去国税机关两次以上。这样算起来，每月最少得跑国税机关5次。原来每一个乡(镇)有国税机构，机构改革后，乡(镇)无国税机构，办理上述每一项涉税事项，有的纳税人要跑近百公里，一旦所带资料不齐或某些方面有误，或国税机关在哪个地方卡了壳，只好等第二天再来，往返路费不说，时间成本就很高。四是日常工作“繁事”多。搞纳税评估，与税务局约谈；开公告会、座谈会；送各种报表、统计数字，活动多得让纳税人头疼。繁琐的纳税成本构成，同时反映了征税成本项目的复杂多样。
二 降低税收征纳成本的途径
针对我国税收征纳成本的现状和原因，探讨降低成本的途径，我认为宜从以下几方面进行。
(一)建立税收征纳成本的管理体制
通过对税收征纳成本的监控、分析、调节的管理模式进行全方位的管理。征纳税成本的监控，要通过建立征纳税成本数据信息库，或者建立征纳税成本抽样数据取数点，对征纳税的成本形成完整的数据；征纳税成本的分析，是要通过科学的手段和方法，处理好个别征纳税成本和社会征纳税成本的关系，并以社会征纳税成本作为同行业、同企业征纳税成本的指导线；征纳税成本的调节目标是降低征纳税成本，要将企业纳税成本的高低纳入税务管理考核的指标范围，把纳税人的纳税成本和税务管理工作的绩效挂钩。
(二)按大部制管理要求整合国、地税机构
大部门体制即是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理、提高行政效率，降低行政成本。我国的国、地税机构的分设是分税制财政体制本身所要求的。在1994年之前的财政包干体制下，税收的征收权主要在地方政府，地方获得收入后，按照同中央事先约定的分成比例(各省不一样)再交给中央。在这种体制下，地方有很强的动机隐瞒自己的税源和收入，减少向中央交纳的财政收入，这对税收秩序和中央财政收入造成了很大影响。当时表现为财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重持续下滑。为了改变这种情况，1994年，中国进行了分税制财政体制改革，明确规定了中央税、地方税和共享税(比如增值税75∶25分成)。分税制财政体制改革使中央财政收入的比重迅速提高，1993年中央财政收入占财政收入的比重为22%，1994年改革后即上升到55.7%，十多年来，我国财政收入每年都以较大幅度增长，中央财政收入占财政收入的比重都得到大幅度提高，2007年这一比重为54.07%[5]。因此，国、地税机构分设的目标已完成。适时地进行国、地税机构整合，无疑有利于降低征纳税成本。
(三)健全税收法制，全面推进依法治税
降低征纳税成本，必须建立在健全的税收法制基础之上。改革开放以来，我国的税收环境有了很大的改善，但仍存在许多不尽如人意的地方。纳税人的遵从意识还有待增强；税收服务体系还需进一步完善。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化我国税制建设。要通过税务部门不断强化纳税服务意识，加强税法的宣传、教育，增强公民的纳税意识，搞好纳税服务，减低纳税人的逃税心理，减少偷逃税现象，变“监督打击”型转变为“执法服务型”，优化税收环境，降低纳税成本、提高征收效率。
(四)提高税收管理人员素质
征管人员的素质如何，直接影响到纳税成本和征收效率。税收分配涉及国民经济的各个部门、社会再生产的各个环节、人们生活的各个方面，因此，税收征管人员应有较高的综合素质，既要掌握财税理论、财税专业知识操作技能，又要有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础；既要学习理论，又要了解政策；既要掌握外语，又要熟悉计算机操作技能。只有造就高素质的人才，才能适应税收征管现代化的需要，才能有效降低纳税成本，提高征收效率。
(五)完善税务代理制度
纳税人为了防止税款计算错误，避免漏申报、错申报，以及进行纳税筹划，需要向税务师事务所等中介机构进行税务咨询，或者委托注册税务师代为办理纳税事宜。按照有偿服务的原则，聘请中介机构办税，需要缴纳一定的费用。对税务机关来说，有了税务代理这支专业化的社会力量，使税务机关可以从复杂琐细的工作中解脱出来，集中力量进行稽查管理。这样既有利于税收收入的及时入库，又有利于精减公务员编制，减少税务人员费用的开支；同时，税务管理部门有针对性的服务指导，为纳税人节约代理费用，降低征纳税成本。
(六)通过提高税务管理效率，降低纳税成本
一是降低办税费用。尽管办税费用在纳税成本中占的份额不大，但其项目很多，处理不当，会促使纳税成本增加；如果采取方法得当，办税费用则可以降低。比如对企业财会人员进行合理分工，由财会人员兼任办税员；对路途较远的税务机关可以采取邮寄申报方式，此外，通过网上申报还可以降低资料费用等等。二是建立完善税收科学化、精细化管理模式，降低征纳税成本。建立税收分析、纳税评估、税务稽查良性互动机制。以信息化管理手段为基础，加强税源的信息监控，加强税收经济分析，建立有效的纳税评估方法和机制，建立以监控数据为基础的高质量的税务稽查工作体系。落实税收管理员制度，建立税收信息化平台。税收管理员是“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员、税收监控员”的集合体。落实好管理员职能对税收征纳成本降低起着举足轻重的作用。要明确税收管理员职责，合理分工，充实提高税收管理员队伍；促进税收管理员由“单一型”向“多能型”转变，依托网络优势加强计算机知识培训和操作技能的提高；开发应用税收管理员平台，从管理员所承担的工作内容和实施有效管理的要求出发，税收管理员平台至少应当提供任务分配、综合查询、工作记录、分析评估以及数据补充和变更等操作功能，并能与包括“一户式”信息管理系统，电话、邮箱、网络申报系统等在内的各类相关管理系统实现平滑对接，做到不同平台之间功能互动、切换便捷和信息共享，便于税收管理员同纳税人实现互动交流，以促进征纳税成本的降低。