基础教育管办评分离：困境与破解，本文主要内容关键词为：基础教育论文,困境论文,评分论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2015)07-0022-06 一、基础教育管办评分离实践中面临的主要困境 基础教育管办评分离实质是政府(包括各级政府及其所属各部门，下同)负责“法律和法规制定与执行、公共政策设计、发展规划制定、服务平台建设、监管职责完善等方面的宏观指导和政策服务”[1]，即政府角色需要从微观和直接管理者向宏观和间接管理者转变。学校作为办学主体拥有有效运用各种资源为社会提供各类教育服务的权利，拥有法人主体地位，具有主动发展意识与能力，能够自觉进行自我约束和自我管理，即学校拥有人权、财权和事权。社会中介(专业)组织(非政府、非营利性专业机构)作为评价主体，承接政府的委托，购买具体教育管理事务，如评估、咨询等，为学校、政府决策和监督提供服务。总之，管办评分离需要强权的政府分权、放权和赋权，使得各主体的地位平等、权责明晰，而各主体的权责明晰需要制度给予保障。 (一)管办评各主体地位不平等，权责不明晰 1.政府的管理者职能缺位、越位和错位 现实中，政府作为强势群体的利益获得者，总是习惯于当各个学校的总校长，这直接导致政府作为宏观管理者的缺位、越位和错位。 一项对浙江、江苏、贵州三省的调查也表明，“有82％的学校教职工不同程度地认为教育行政部门(局)有不该管但管了的事情”[2]。 而政府忙于应付学校的工作，对教育的规划和法律法规等制度层面的督政处于缺位状态。这使得各级政府的教育寻租、腐败和不作为有机可乘。 2.学校的自主权受到抑制 长期以来，政府全权掌握学校的人事权、财务权和校内的各种资源调配权，学校无需也没必要涉及自主权的问题。自教育体制改革特别是推进管办评分离以来，学校有了一定的自主空间，但在重要的人事权和财务权上依然无法落实。 从外部看，政府的简政放权力度不够。当前，政府虽然积极推动落实“校长聘任制”，却没有实质性地落实“校长负责制”，即学校仍旧没有办学自主权，校长很多时候仍是“有职无权”的角色，校长的任用调配和评价均由教育行政部门说了算。因此，为了“博得”政府部门的“欢心”，校长只能疲于应对各个部门摊派的项目和应付各种各样的行政检查，很少有人真正去思考教育的本质、学校办学的方向、教育的规律、学校是否遵循了教育发展的规律和学生身心的成长规律等问题。如，通过对全国各地的数千名校长的问卷调查和访谈发现：“目前行政干预学校办学涉及诸多方面，有些地区，任何行政部门均可以打着所谓‘检查’的旗号，大摇大摆进校开展各式各类检查，学校需要在最短的时间内加班加点扫地、炮制材料等，学校为此苦不堪言。学校需要按照统一格式编制学校规划；不问需要统一组织教师培训；干预教师考核、入编及绩效；对校长考核要求稳定压倒一切、不讲法制和程序”[3]等等，凡此种种，不一而足。 从内部管理看，学校缺乏教师和家长及其相关利益者组成的委员会或董事会等对权力的制约。学校要获得自主权除了简政放权外，还需要完善内部治理结构。具体而言就是必须在政府放权到学校之后，如何对校长权力进行约束，使其行使的人事权、财务权等得到有效的监督。这些组织应该包括由政府各部门、教职工、家长、社区代表、各种非政府组织和学生等利益相关者代表组成的董事会、理事会、校务委员会、家长委员会和教职工代表大会等。但在现实中，教工代表大会、校务委员会、家长委员会、董事会、理事会等组织在学校的落地生根还很艰难，就算有些经济较发达的东部沿海地区建立了相应的组织，而其在促进学校自我约束、自我管理和自我发展层面的力量还相对薄弱。实行了管办评分离的地区对董事会、理事会及各种委员会等组织的设立和赋权问题没有足够重视，致使该类组织空有其名，不能有效发挥其应有的作用。 3.社会中介组织的独立性和自主权缺损 社会中介组织在教育领域主要有两种类型，一是脱胎于政府部门的评估组织即官方中介组织，其职能主要是督政和督学。二是草根社会中介组织，包括社会团体和民办非企业组织，其主要凭借专业权威对学校教育教学活动的效果和学生学习结果进行评价，主要履行评估检测的职能。后者成长和发展的土壤和动力均来源于政府从微观的评价主体中退出后留下的空间。督政、督学和评估检测“三位一体”协同发展是促进教育改革和发展的关键。 但现实中，官方中介组织往往沦为政府营造物，使其得到更多的政府的资助和扶植。然而，政府营造物本身无法独立自主地进行科学、客观和公正的评价，而且其进行的是督政和督学，缺乏评估检测的专业性和科学性。这只能说明行政性督导作用得到强化，而专业性评估力量还未得到发展。 草根中介组织的发展取决于政府让渡的自由空间，其独立权和自主权也由政府掌握。现实中由于政府的权责不明晰导致草根中介组织的独立性和自主权的缺损。一方面，在教育领域内，社会团体类的组织主要以学术的交流为主，还无法涉及提供各种教育管理和评价服务，他们所开展的学术交流活动也须经主管部门严格审批。虽然社会团体的专业性和权威性得到普遍公认，但现实中，社会团体由于存在着权责不明晰以及受到主管部门的管控过多等而失去评价主体地位。另一方面，民办非企业类的组织，由于政府简政放权不彻底，加之缺乏政府的资助和扶植，其发展自然受到极大的限制，评价主体意识的觉醒和主体能力的建设就无从谈起。有些民办非企业类的组织也能得到政府的资助，但政府主要出于为我所用的立场，而非加强组织能力和自主权的考虑，这就导致本来相对独立的民办非企业类的组织又不自主地依赖政府。相关调查显示，在教育中介组织中，“有65.5％的组织表示政府支持最能促进教育中介组织发展，有24.4％的组织经费主要来源于政府补贴或购买服务，有60.9％的组织负责人仍具公办身份，有48.8％的组织员工主要收入还是来源于财政拨款”[4]。上述两类组织的评价主体地位的缺损和能力建设的不足势必会导致评价权无法落实，评价权最终还是掌握在官办中介组织手里，实质还是政府在评价教育。 (二)管办评各主体的制度和规范不健全 制度经济学认为，“制度是由人制定的规则，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”[5]。制度的关键功能是增进秩序，它是一套关于行为和事件的模式，具有系统性、非随机性，因此是可理解的。但现实中，规范政府、学校和社会的各种制度还存在诸多问题。 1.政府权责的制度和规范不完善 政府的强势权力需要相关法律政策的规范。然而，当下除了各种规划纲要和教育部出台的意见之外，更具法律权威的制度较为少见。 首先，管办评分离涉及政府向高校、科研院所和社会中介组织购买具体的教学、研究、管理和评价等服务。这需要相关合同法或者契约的规制。但由于教育服务的特殊性，《合同法》等出现不适用的情况。因此，当前各种委托管理出现政府凭借其强势的地位，随意更改委托的目标和委托管理的数额，而处于弱势群体的学校、高校、科研院所或者社会专业组织只能忍气吞声。 其次，教育制度的供给和需求的矛盾。在现存的相关法律法规中，政府部门更多出于自身的利益考虑法律法规的适用问题，而并非站在适用者的角度思考问题，导致法律或法规的供给与需求的相关内容可能存在较大的出入。如，教育领域目前需要政府出台《教育行政法》或《教育治理法》以约束政府的权力，使政府能够从微观管理、直接管理转向宏观和间接管理，综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少行政干预。再比如，“给学校下放权力，不能靠文件、靠会议，也不能仅靠觉悟，关键是要有落实的措施，即出台可操作性的实施意见。如果机制不改，即使换了人，往往也只能管一时”[6]。这就出现政府制度供需不适应。 2.学校办学自主权的制度供给不足且有效性不高 一直以来，政策文本都在强调扩大学校办学自主权，但学校的自主权却没多大实质性的进展。这与制度的供给和有效性有密切的联系。 首先，学校自主权的获得需完全落实“校长聘任制”“校长负责制”，两者缺一不可。但在现实中，由于校长的任命和调配均由政府一方说了算，“校长负责制”就异化为“校长只需对政府负责，而不需对社会和教师学生负责”。这是由制度没能理顺聘任与负责关系造成的。如，《义务教育法》规定，“校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任”。但由于相关法律的不到位和约束力不足，依法聘任往往成为“教育行政部门直接任命”的理由。同时，校长必需的日常经费开支要由分管教育的副县长签字；招聘教师须县(区)委书记签字等现象还依然存在。 其次，《学校法》等规范政府简政放权的法律法规缺失直接导致学校失去真正意义上的自主权和独立法人资格。任命校长是一方面，另一方面是随意干涉学校的教育教学等活动。在有的地区，学校成了“万金油”，禁毒、廉洁、国防、消防和传染病防治等多如牛毛的“摊派项目”都是学校的责任，均须进课表、上课堂、写感悟，本该不必借由行政手段介入进入学校的事项，如今却还大行其道。 再次，学校内部管理体制的不完善导致政府放权和约束校长权力陷入两难。如前所述，校长负责制要发挥其积极作用必须有健全的机制给予保障，如董事会、理事会、教代会、家校委员会、工会等制度对校长权力的制约和监督，使学校内部的决策权、执行权和监督权相互制约、彼此促进。当前，对于如何完善中小学学校管理体制的问题，自确立校长负责制之后，理论界和实践者的探索都陷入了沉寂状态。教代会、家长委员会等制度在中小学难以发挥作用。当下，有些学校在管办评分离的推动下，尝试实行董事会领导下的校长负责制。这是一种自下而上的改革，但如果没有国家顶层设计的支持，没有大气候的影响，小气候就难以取得重大突破。 3.社会中介组织自主发展和能力建设面临制度障碍 相对于学校的自主发展和能力建设，社会中介组织的生存完全取决于政府让渡的制度空间，受政策的影响相对较大。脱胎于政府组织的中介组织其独立性和自主权问题，需要从政府营造物本身去解决。 当前，对于规范社会中介组织的政策主要有《社会团体登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》。前一个条例规定：“社会团体应经业务主管部门单位审查同意，并到县级以上地方各级人民政府部门进行申请登记；在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似，没有必要成立的不予登记。”而对于民办非企业单位的规定也如出一辙，如，“民政部门登记和业务主管部门审查的‘双重管理’体制，同一区域相同业务或相似业务不予成立”等，这实际上限制了中介组织竞争机制的建立，抑制组织发展的内在和外在动力，不利于政府对该类组织的正确选择。对于成立社会团体和民办非企业组织的资金要求，上述前两个条例均规定：“有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金”。这又给社会专业组织造成极大准入障碍。同时，采用登记部门和业务部门管理的“双重管理”制度，在增加规范性的同时加大申请登记的难度，许多组织找不到相关业务部门，导致无法登记，得不到政策的保障。 作为为社会中介组织提供资金的一种有效资助载体，基金会的成立也有严格的要求，如，《基金会管理条例》规定，“中国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会原始基金不低于200万元人民币；原始基金必须为到账货币资金”。这无形之中使许多有心投入公益事业的组织和个人望而却步，而社会中介组织由于缺乏资助陷入资金的困境却是不争的事实。 更为重要的是，数量众多的官方中介组织沦为政府营造物而游离于政府的政策之外，导致其自主发展和能力建设动力的不足，其专业性和权威性也受到质疑。相关资料显示，“上海市浦东新区自2005年以来成立的教育中介组织共16个，以公办优质学校为母体催生的就达8个之多”[7]。虽然历经数年的发展，这些“母子联体，难以分离”的组织，包括借由高校母体成立、参与委托管理和评估的组织，在母体的孕育下得到极大发展，但国家相关法律法规在对这些组织的性质和权责的定位方面还是很模糊。由此，这些政府营造物的中介组织也就失去了发展的动力。 二、基础教育管办评分离面临的困境的破解 (一)明确管办评各主体权责，构建各权责主体间协同发展机制 管办评分离困境的破解关键是要明确政府、学校和社会，即管理者、办学者和评价者的地位平等和权责明晰及对等，构建协同发展机制。 首先，转变政府职能，实现政府权责的归位，明确政府以督政为主、督学为辅。基础教育属于基本公共服务体系的范畴，理应主要由政府提供此类服务。然而，政府提供不等于政府生产，以往我们的观念和行动总是局限于政府投入就是政府直接生产、亲自提供并自我评价。这不仅导致了政府生产或提供的低效或无效，也使得政府在教育领域处于强权地位。由此，政府需要约束自身作为强势主体的行为，即进行“束手”——实行“法无授权即禁止”原则，使其管理者权责定位于教育发展的规划、法律法规的制定和执行、行政性的督导和评价。明确官方中介组织的职能为督政和督学，并独立于教育行政部门，直接隶属中央、省(自治区、直辖市)、市、县人民政府，增强其督导权威。 其次，确立学校独立和自主的地位，真正还权于学校。学校的权责应该定位于其自身发展的规划和设计、学校各种资源的支配和使用、课堂教学的自主、教师专业发展的自主。但其承担的责任应该定位于遵守相关法律法规和上级教育行政部门的政策、促进学生学业成绩的提高、保障学生的身心健康成长、保证教师的专业发展和个人职业目标的实现。总而言之，办学者的责任需要定位于促进校风、学风、教风的改善和学生的全面发展。 再次，积极培育社会中介组织，特别是草根的社会中介组织，确实给其“赋权”和“增能”，确保其专业性和自主权，并加强其自主能力建设。社会中介组织的权责应该定位于接受政府授权，凭借其专业性权威对学校的教育教学、学生发展、教师发展、课程设置等方面独立自主地进行定性和定量评估，不受政府部门行政权力的任意干涉。在不违反相关法律法规基础上，社会专业组织有对学生和学校评价的多样化标准提出建议和修订的权利。同时，要尊重学校自主评价和家长、学生、社会各界人士参与评价的权利。受政府委托授权进行的评估，其有义务向委托人报告评估的相关信息，并保证提供的信息客观、公正、科学、有效，并接受政府和社会各界的监督问责。 社会中介组织的能力建设，一般都是借助专业权威来履行公务权力(专业性权威)，而公务权力的大小又是决定公民和政府对其信任度和认可度的前提。因此，加强社会专业组织的公务权力应该鼓励大中小学退休教师、教育学者和专家重返工作岗位，发挥这些专业人才的专业特长，组建各种营利性和非营利性的教育专业组织。这不仅是建立具有独立性和专业权威的中介组织的一条捷径，也符合当下我国的现实。我国事业单位人员的退休年龄偏早，有许多老教授和经验丰富的退休教师都有较为强烈的要发挥余热的愿望。目前，很多高校都有不少返聘的教授、专家以及中小学校有返聘的退休教师便是明证。通过这种方式快速解决中介组织的专业性权威问题，再逐步加入中青年专业工作者，最终建立多样且高水平的社会专业组织。 (二)建立健全管办评各主体权责的相关法律法规制度 首先，需要制订和出台《教育行政法》《教育行政部门督学和督政条例》《政府购买基础教育评估服务合同法》等法律法规，明晰并约束政府的权责。当前，政府在教育督导层面已经出台《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，该意见对教育行政部门的督政、督学和评估检测都提出了规范性的要求，形成了“三位一体”的教育督导体系。这对于规范政府行为起到了很好的作用。总体审视，其作为中央的顶层设计，具有普遍性意义，但还需省级政府和各相关部门进一步细化和出台可操作性的方案。相对于政府的督导意见，当下还应该有更为明确的教育行政法律法规来规范政府作为强势者的行为。教育行政类法规应该针对行政主体和行政客体及其相关的利益主体的权利和义务进行有效的界定，并对侵权行为以及处罚的力度等进行界定。这样有利于改变当下的教育法律法规处于“软法”地位的局面，甚至遏制行政权力超越法律之上的情况。同时，相关法律法规要对政府在督政和督学方面发挥的作用和范围进行有效界定，并明确政府要通过购买社会专业组织的评估检测来进行有效的决策和监督。 其次，加快推进出台《学校法》或《学校教育法》等法律法规。学校的办学自主权和独立性需要有法律的保障，以便作为弱势群体的学校运用法定权利制约强势的政府。具体而言，《学校法》或《学校教育法》等相关规范和保障学校职能、权利和义务的法律，应该包括以下主要方面：(1)学校有权组织实施国家课程、地方课程和校本课程；(2)有权管理学校教师的聘用、考核、职务(职位)晋升和培训等；(3)有权管理和使用相关部门拨付的各种教育经费；(4)遵从教育教学规律，有权规范学校的教育教学活动；(5)有权规范学生的在校行为和积极评价学生的各种学习活动，即学校自主评价权，但不排除外部评价的作用。学校在享受权利的同时，也要履行各种法律法规和政策所规定的义务。更为关键的是，需要在法律或中央顶层设计层面确立中小学校内部的管理体制，即董事会、理事会、校务委员会领导下的校长负责制，明确教代会、相关民主评议会和听证会等的权利、职责和义务。 再次，需要对社会中介组织发展与运行的相关法律法规进行修订和完善，特别是对于“双重管理”制度和社会专业组织成立的原始资本(资金)等进行调整。具体而言，政府需要修订社会团体和民办非企业组织条例，将“双重管理”改为直接由民政部门负责登记和管理，并积极培育和建立相关行业协会的宏观指导政策，鼓励行业协会自律并加强对行业协会下设的各组织进行专业性的规范、指导、制约和监督。诚如有学者云：“民间组织解决了‘登记’问题，解决了‘缺人’问题，解决了‘自身治理’问题，钱就不成问题。”[8]其实，社会中介组织面临的资金困境，需要政府出台政策和法规，鼓励和推动各种基金会的设立来间接支持其发展和能力的建设。基金会作为一种主要以非营利形式存在的组织，特别是慈善性质的基金会在促进教育类社会中介组织发展方面大有可为。纵观美国的历次教育改革，基金会在提供资金支持和理念设计方面功不可没，如比尔和梅琳达·盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation)、安妮伯格基金会(Annenberg Foundation)等。当下，积极鼓励国内著名企业和中外合资的著名企业及成功的各界名流，转变他们的观念、成立各种类型的基金会以促进教育事业的健康发展应是当务之急的事情。