行政体制改革的社会保障配套研究，本文主要内容关键词为：体制改革论文,社会保障论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观我国历次机构改革，大多以不了了之而告终。究其原因，主要有两条：一是机构精简了，职能没有精简。在这种情况下，即使机构减少了，但由于作为机构设立的源头依据——职能没有减少，过一段时间机构还会膨胀起来，这是我国机构改革循环反复的重要原因。二是人员名义上减少了，而实际上并没有减少。由于涉及切身利益，增人容易减人难。为了完成上级下达的精简任务，较多地方大都采取了变通的办法。如以“下海”名义暂时分流，“断奶期”后又回单位；或直接将人员安排到二级单位，人员并没有实质性减少。人员精简是改革的难点已成为不争的事实。调查发现，主要原因是行政单位工资福利、社会保障等方面比较稳定，未来生活能够得到国家的有效保障，这也是各地财政供养人员越来越多的重要原因。因此，要想有效分流行政单位人员，成功推进行政体制改革，除了精简机构职能外，还需要在社会保障政策上进行改革。
一、现行社会保障制度与行政体制改革不协调的方面
（一）行政单位社会保障制度优越，不利于人员分流
在我国，社会保障制度有两大特点：一是社会保障的范围较小。除行政、事业、效益好的企业单位人员有社会保障外，其他城镇居民和广大农民没有社会保障，政府对贫困人员及家庭只是实行社会救济，行政单位保障的优越性十分明显。二是社会保障政策存在较大差异。行政机关、事业单位、企业之间的社会保障制度都不同，其中行政机关人员的养老、医疗等享受的是国家全包制度，事业单位则实行国家保障一部分，单位承担一部分；企业实行的是企业承担一部分，个人承担一部分。因此，行政单位明显优于事业和企业单位。三是行政单位社会保障比较稳定。事业单位面临改制面向市场，企业单位受经济效益影响较大，只有行政单位的社会保障可随经济水平持续增长，未来生活可以得到有效保障。正是由于上述原因，在县乡经济效益不好的情况下，大量人员纷纷涌入行政单位，导致行政机关财政供养人员过多，人员支出占财政支出的比重偏大，支出结构不合理，事权无法正常发挥。同时，由于社会保障政策优越，行政机关人员在机构改革时，绝大多数不愿参加分流。
（二）社会保障支出越来越大，行政成本高位运行
一是财政供养人员规模较大，社会保障支出保持在较高水平。除日常工资福利支出外，养老、医疗等社会保障支出成为财政预算的一大块支出，占用了大量可用财力，导致行政运行成本居高难下。二是社会保障支出直接在财政预算中列支，不断加大着地方财政压力。众所周知，企业的社会保障资金主要来源于企业和职工，实行社会保障基金制度和现收现付制度。而对于行政单位，社会保障支出直接在财政预算中列支，与人员增加成正比例增长。如果财政供养人员没有控制，相对应的社会保障支出也会失控，最终的结果将会是随着经济增长，社会保障支出在财政支出中所占的比重将会越来越大，甚至可能形成一定规模的政府财政债务。
（三）人口老龄化趋势加重，社会保障改革将不容回避
根据有关资料估算，目前我国退休人员占在职职工的比例为20%左右，2010年将达到30%，2032年将达到50%，2045年将达到55%以上。因此，继续采取现行保障方式，将很难度过未来二三十年出现的退休职工老龄化高峰。而且，随着人口老龄化趋势加重，社会保障支出将对政府财政提出了更高的要求（见表1）。
从表1可以看出，年龄在65岁以后每人用于医疗保健方面的费用将随着年龄增长出现成倍增长，这对于完全依靠国家财政预算列支的中国来说是一个新的严峻挑战。
综上所述，改革现行的行政单位社会保障制度，既是针对现实解决社会保障制度存在主要弊端的需要，又是面向未来应对人口老龄化的需要。当前，行政单位社会保障制度是一个全新领域，相关问题值得认真探讨，相关经验可以适当借鉴，相关改革可以逐步推进。
二、国外社会保障制度改革的成功经验及启示
目前，主流社会保障模式有拉美模式和东亚模式。认真汲取这些模式经验和教训，结合中国国情，改革完善行政单位社会保障制度，有利于促进经济社会和谐发展。
（一）拉美模式和东亚模式
拉美的社保模式一般是指以智利为代表的南美国家以及墨西哥等中美国家在其经济发展过程中建立起来的社会保障体系。主要内容及特点有：(1)养老社会保障私有化，强调个人的自我保障。所谓养老保障私有化，是指将提供退休收入的责任全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休职工支付养老金义务。(2)社会保障的重点对象的特权和中间阶层，具有分层化、排斥性和非公正性。(3)拉美社会保障模式注重养老和医疗，对社会保障的其他方面缺乏重视。
东亚地区的社保模式一般是泛指东亚的日本、韩国及中国的台湾、香港地区在其经济腾飞迈向现代化的进程中，吸收欧美社会保障制度的某些成分，结合本国或本土实际而建立的区别于欧美的、独具特色的社会保障模式。主要内容及特点有：(1)社会保障制度以社会保险为核心，其宗旨是“对疾病、负伤、生育、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担上寻求经济保障途径；对除生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高。(2)社会保障具有双重性：一方面要依靠政府的保障，一方面又需要家庭的保障。(3)社会保障的水平较低，覆盖面较小。(4)社会救助仍然是东亚社会保障的重要组成环节。
由于东亚地区国家的整体经济水平和发达国家还存在一定差距，因此社会保障的覆盖面相对较小，社会保障处于初级水平，主要保障对象集中在城市及行政企事业单位，并且整体保障水平还很低。而拉美国家多为发展中国家，但由于其过于关注特权阶层和中间阶层的利益，保障的范围也较小，特别是将贫困阶层排斥在社会保障之外，社会救济不够。但其实行了养老保障私有化，并进行了商业化运作，发展了多种形式的社会保障形式，提高了社会保障工作的效率，值得我们借鉴。
（二）几点启示
本文认为，不管采取何种模式，只要符合自身实际需要就是一种好模式。分析上述两种模式，我们可以得出以下几点启示：
一是行政机关社会保障制度改革势在必行。拉美国家的社会保障制度主要保障特权阶层，而社会一般群众没有保障。我们是社会主义国家，“三个代表”重要思想要求我们既要保障政府机关工作人员，也要保障企事业单位工作人员，更要保障广大群众，而目前政府机关社会保障明显优于其他单位，广大农村农民没有基本养老保障，医疗保障也处于很低水平，因此，行政机关的这种保障制度必须进行改革，否则不符合我国的社会主义性质、共产党的宗旨，同时还将滋生特权思想。当前我国正在启动新一轮行政体制改革，如果不改革现行行政单位社会保障制度，还将不利于行政机关人员分流，成为体制改革的阻碍。
二是行政单位社会保障改革需要分步进行。从我国的实际情况来看，由于从计划经济转变而来，大多数人没有自己的企业和私产，生活来源主要依靠工作单位。因此，社会保障制度的改革不可能像有产阶级一样让个人拿出较大的比例，在较长时间还得以国家负担为主。目前，县乡财政还很困难，县乡财政供养人员工资占财政支出比重很大，多数是“吃饭型”财政，财政部门对行政单位社会保障制度改革的支撑力还较弱，因此，推行县乡行政单位社会保障改革有一个渐进过程，同时，由于国家正在扩大农村社会保障改革，行政单位社会保障改革受其影响将需要分步进行。
三是行政单位社会保障改革可适当借鉴国外经验。如面对未来社保基金收支失衡的严峻形势，可发挥补充社会保险、商业保险等方法，减轻财政支出压力，实现社会保障基金收支平衡。
四是加快经济发展，提高经济对社会保障贡献能力。国际经验证明，只有当经济保持一定的增长速度，社会保障问题才能得到最好解决，这是解决社会保障问题的根本出路。
三、结合中国国情，建立有利于人员流动的社会保障制度
（一）推行政府机关保障改革，将个人的保障支出逐步从财政中剥离出来
由于社会保障具有自身特征，可以作为一项专项基金进行运作。目前，政府机关工作人员的社会保障直接在财政预算中列支，缺乏预算约束，不利于统一规范和管理，因此有必要从财政支出中划出来，由专职机构进行管理，单独编制预算，进入社会化管理。专职机构应建立相关制度，加强预算约束和监督，避免违规使用和出现空账危机。行政机关社会保障从单位剥离后，人员流动时其应享有的社会保障随之流动，有利于行政机关人员在不同地区、不同行业自主择业、加快流动，也有利于推动行政体制改革中人员分流难问题的解决。要逐步建立一种便于流动就业的社会保障基金政策，不提倡在机构改革时采取一次性补偿政策，因为这样做地方政府财政既负担不起，也容易激化社会矛盾。
（二）实行国家与个人共同负担原则，鼓励个人为自己未来存款
由于我国处于社会主义初级阶段，生产力尚不发达，社会保障还处于较低水平，因此，在不断扩大社会保障覆盖面的情况下，对个人的社会保障还不可能一下子提高到发达国家水平。面对现在和未来较快增长的社会保障支出需求，仍然需要采取以国家、单位为主导，个人逐步参与的办法来解决问题。一是随着经济增长，国家应不断增加社会保障预算，提高社会保障标准。二是可以借鉴拉美经验，逐步减轻国家财政压力。如国家可以出政策，对自行纳入养老或医疗保障的资金实行免税政策，激励个人增加社会保障资金，切实做强个人社会保障账户。三是当工资增加时，提高个人社会保障资金的缴费比例，国家也可适当提高支持比例，保证个人养老或医疗保障基金账户稳定增长。
（三）拓宽资金渠道，做大做强社会保障基金
当前，行政单位社保资金来源渠道单一、财政支出压力过大，需要通过创新思路，开拓新的渠道，建立多元化收入体系来解决。国家可以借鉴国外经验，采取以下措施：一是开征社会保障税，适当提高税率，代替现行地税部门征收的社会保障费，进一步增强社会保障收入的刚性，确保社会保障收入稳定增长。二是尝试托管社会保障基金。借鉴国外做法，委托有实力的集团公司对社会保障基金进行商业化运作，实现其投资增值，不断做大社会保障基金。三是借鉴东亚经验，大力发展国内慈善事业。目前我国进入了发展中国家行列，0.4%的家庭拥有社会70%的财富，可以加大宣传力度，鼓励和动员这些富豪回报社会，为社会救济事业作出贡献。
（四）实行基金积累制度，控制收支平衡风险
目前，社会保障基金受财政供养人员过多、人口老龄化、提高标准等因素影响，存在较大的平衡风险。要解决这个问题，可采取以下措施：一是单独编制社会保障预算，搞好基金平衡预测工作。由于社会保障问题是中期一项重要问题，因此需要单独列项进行管理，采取特有的办法解决。如果长期放在财政预算中进行混合管理，将会直接影响财政失衡，对财政经济运行带来不必要的影响。二是实行基金积累制，切实做实基金账户。面对未来巨大的保障资金需求，我们需要推行基金积累制度，确保平衡渡过支付高峰期。三是实行专户管理，切实保证资金安全。汲取上海社会保障资金挪用案的教训，切实维护社会保障资金安全。要加强调查研究，探索降低保障管理成本的办法，节约社会保障基金开支，提高管理效益。