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以市场为取向的经济体制改革使我国的经济得到了突飞猛进的发展，取得了举世瞩目的成就。另一方面，随着经济体制转轨和社会转型，也产生了一些社会问题，城镇居民的贫困问题就是其中之一。而且，随着企业改革的不断深化、技术进步和经济结构调整，这一问题还会越来越突出。正因为如此，中共十五大提出，要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。这一政策在制度上的一个反映即是建立城市居民最低生活保障制度。本文将围绕这一制度展开讨论。
一、建立城市居民最低生活保障制度的必要性
（一）近年来城镇居民贫困人口增加
随着城市改革的推进，我国城镇贫困人口有增加的趋势，因此，90年代初， 社会学界就提出了城镇居民中的“新贫困问题（ Thenewproblems of poverty）”和“贫困边缘问题（Near poor）”。1993年以来，城镇居民的贫困问题愈加突出，已逐渐成为社会关注的热点。城镇居民贫困表现为两种趋势，一是人群规模不断扩大，二是困难程度逐年增加。 单就前者而言， 据国家统计局城调总队课题组的调查测算，1995年，我国城镇贫困居民占全部城镇非农业居民人口的比例为8.6 %，约为2428万人；全国城镇贫困户约为659万户，占全部非农业户的7.6%。即使只按绝对贫困的标准推算，全国城镇贫困人口和家庭也已分别达到1242万人和332.9万户（《中国信息报》）。 在今后的一段时间里，城市居民的贫困问题会更形突出。那么，什么是造成城镇居民贫困的原因呢？
首先是企业困难职工剧增。当前，企业职工已成为城镇贫困群体的主体，其数量逐年增加，而国有工业企业则是困难职工的主要载体。据《1997年社会蓝皮书》披露：1996年，国有工业企业效益持续下滑，步入总体亏损状态，1996年一季度，全国城市破产、双停企业已达4.6 万家，涉及职工754万人，停、减发工资的有469万人。企业不景气也影响了离退休人员的收入，在双停企业中有150 多万离退休人员已经减发和不发退休金。在困难较大的地区，被拖欠工资的职工和离退休人员已占总数的10%—15%。同时，由于经济结构调整力度加大，企业失业机制初步启动，隐性失业显性化，失业人员数量增加较快，1996年失业率达3.1%，失业人员达580万人。
其次，近几年物价连续大幅度上涨使城镇低收入家庭难以承受，从而扩大了城镇贫困群体的规模。中国社会科学院朱庆芳研究员指出：我国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.1%，1994年上涨25.0%，1995年上涨16.8%；1996年的涨幅虽下降到9.3%， 但这是在高价位上的涨幅；总计4年中共上涨85.3%，平均每年上涨18%。 这表明1992年的100元到1996年就只值56元了。其中， 与居民生活最密切相关的食品类，4年来涨幅高达110%。据《1997年社会蓝皮书》披露，物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，有的城市减收户高达65%。
（二）传统社会救济制度的缺陷
建国以来，我们即建立了社会救济制度。在当时的计划经济体制下，我们以“低收入”为前提实现了城镇人口的“高就业”，而高就业又与大包大揽的保险福利制度相联系。所以，社会救济只是对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的，今天看来，它至少有以下几个方面的缺陷：
1.救济对象有限
长期以来，我国的城市社会救济对象受到“三无（无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源）”条件的限制，人数极为有限。在实行最低生活保障制度之前的1992年，全国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重只有0.06%。不合理的限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“三不管”对象，其困难程度甚至远远超过接受民政部门救济的对象。
2.救济标准过低
我国的社会救济标准过低，1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%；还不到当年城镇居民人均食品支出的1／3。
3.救济经费严重不足
救济标准过低的直接原因是救济经费不足。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元， 仅占当年国内生产总值的0.005%，不到国家财政收入的0.03%〔1〕。显然，这一体制已远不能适应今天的需要。
（三）建立城市居民最低生活保障制度的必要性
1.建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要
当前，我国的经济体制改革已进入攻坚阶段，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大都会触及到城市居民的切身利益。建立最低生活保障制度是为了缓解由此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破产和停产、半停产，工人失业和下岗，物价上涨过快及贫富差距拉大等，为所有的城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰，其作用是不可低估的。在这方面，一些市场经济国家在社会结构发生剧烈变化时加大社会救助力度的做法也为我们提供了可资借鉴的经验。
2.建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要
我国社会保障制度的不完善制约了改革的进程，这已成为社会共识。因此，完善这一制度近年来备受关注。我们知道，社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助三项基本制度构成的，其中社会救助的目标是保障最低生活，社会保险的目标是保障基本生活，社会福利的目标是提高生活质量。因此，如果把社会保障视为一种安全网的话，那么，它是由三个层次复合而成，社会救助就好比是张在最低生活水平之上的最后一张安全网。显然，根据这一层次的生活水平的刚性特点，我们首先应当关注这个问题。国外的经验也表明，对付因经济结构调整与社会结构转型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度，是社会救助。实际上，在30年代美国经济大萧条时期，罗斯福政府赖以度过难关的正是提供失业救助、分发食品券和以工代赈等典型的社会救助手段；亚洲“四小龙”中的香港、台湾地区和韩国在其发展初期，也几乎完全是靠社会救助制度来维护社会安定的（唐钧，1996）。
80年代以来，我们在改革社会保险制度方面已花了很大力气，但社会保险是需要进行积累的，而我们所缺少的正是时间。在90年代出现的城市居民贫困问题面前，我国既有的社会保险制度用来对付今天的风险已显得力不从心、破绽百出（譬如在养老保险、医疗保险和失业保险方面），在改革进入攻坚阶段，这一问题将更加尖锐。因此，我们不得不以确保居民最低生活水平的最后防线来闯过重重难关。
3.建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要
近年来，社会稳定也是备受关注的问题。与社会稳定有关的一项重要指标是痛苦指数。国际上公认的痛苦指数（失业率+通货膨胀率）警戒线是10%，重警戒线是20%，而即使不包括隐性失业，我国近年来的痛苦指数也没有下过20%（朱庆芳，1997）。这不能不引起我们的警觉。而建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被视为“花钱不多，效果极佳”（张佳，1997）的社会工程，应该引起高度重视。
4.建立最低生活保障制度符合社会全面发展的需要
世界银行发布的《1997年世界发展指数》报告中提出了一个新的观点，即“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置’”（《春城晚报》）。在发展这一内涵丰富的概念中，把减轻贫困放在这么重要的位置上，给我们以很大的启发。可以说，建立最低生活保障制度，改变中国城市中近3000万弱能和贫困群体的生存状况是我们社会全面进步的题中应有之义。进而言之，建立和完善这一制度不但符合我们社会主义制度的道德准则，对于我国本世纪末在总体上达到小康生活水平，并由此提高我国的国际地位也是至关重要的。
二、城市居民最低生活保障制度的初建
1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。4年多来， 这项工作经历了试点（1993年6月—1995年5月）和推广阶段（1995年5 月—1996 年底）， 到1996年底，建立这项制度的城市已经发展到116个；此后， 形势发展得更快，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3（张佳，1997）。
根据民政部救灾救济司提供的截止到1997年3月底的统计数字， 在165个建立了最低生活保障制度的城市中，有直辖市3个，占总数的75%；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%。在广东和河北， 所有的地级市都已建立了这项制度；另有6 个省建立此项制度的地级市也已经超过70%，即浙江（90%）、广西（87%）、辽宁（86%）、福建（71%）、山东（78%）和江苏（73%）。
这些主要由地方政府因地制宜建立起来的制度，呈现出不同的特点：
（一）保障标准
由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大， 大致可以分为4个档次：
第一档次：200元及以上者，有15个城市， 占已实行这项制度的城市总数的8.48%，包括直辖市上海，省会城市广州及厦门、深圳、珠海等5个地级市和6个县级市；
第二档次：150元—199元，有29个城市，占总数的18.18%， 包括直辖市北京，杭州、福州、武汉、海口等4个省会城市及大连、宁波、温州等19个地级市和5个县级市；
第三档次：100元—149元，有109个城市，占总数的66.06%，包括直辖市重庆，石家庄、呼和浩特、长春、哈尔滨、南京、合肥、济南、郑州、长沙、昆明、南宁、兰州、西宁等13个省会城市及青岛、烟台、桂林、柳州、无锡、苏州、常州、绍兴、嘉兴、鞍山、包头、保定、张家口、大庆等57个地级市和38个县级市；
第四档次：99元及以下，有12个城市，占总数的7.27%，包括沈阳、南昌等2个省会城市，延安、宝鸡等3个地级市和7 个县级市（民政部救灾救济司，1997）。
大多数城市都明文规定了最低生活保障线应随物价上涨进行调整。如上海在制度正式实施以来，几乎年年进行1 —2 次比较大的调整：在1993年6月制度出台时，救助标准为月人均120元；1994年初调整为132元；1994年中发现物价上涨远远超过原来的估计，又增加了价值为35元的实物（粮食、食油和糖）补贴，总金额达到167元；1995年初， 标准再次调整到200元（165元现金加上25元实物）；但到年中，又发现标准调整的幅度跟不上物价上涨的幅度，于是将以前领取的救助实物折算为35元现金照常领取，再增加相当于15元的粮食或食油，总金额达到215元；1996年总金额调整到245元；1997年再次将总金额调整到265元。但是，也有少部分城市，制度建立几年来还没有进行过调整（张秉铎、唐钧，1997）。
（二）经费来源
目前，各地最低生活保障制度的经费来源可分为两种不同的模式：
一是完全由市、区财政负担。采取这种方式的有大连、武汉、重庆、沈阳、长春、哈尔滨、石家庄、合肥、福州、南昌、郑州、长沙、海口、昆明等87个城市，占总数的53%。
二是由市、区财政与机关企事业单位分担，俗称“谁家的孩子谁抱走”。采取这种方式的有上海、北京、广州、南京、杭州、济南、南宁等78个城市，占总数的47%（民政部救灾救济司，1997）。
另外，在上海市和江苏省，实现了市级和省级财政对各区和市（地、县级）的支持。1996年，江苏省专门拨出1000万元—2000万元，设立专户，用于对各市的支持（张秉铎、唐钧，1997）。
（三）发放方式
一般都采用现金救助方式，但上海采取了现金救助和实物救助相结合的方式，而云南省的东川市则完全采用发放实物的方式（民政部救灾救济司，1997）。
4年来，城市居民最低生活保障制度在中国的社会、 经济生活中已经发挥出很大的作用，但制度建设不可能一蹴而就，还需要在实践中不断地改进和完善。
三、城市居民最低生活保障制度的框架及其原则
市场经济能为我们带来高效率，但如果没有相应的社会调节政策，也有它的负面效应，其中最主要的就是“马太效应”——它将使富的更富、穷的更穷，从而影响社会稳定。因此，最低生活保障或社会救助制度是一项市场经济国家或地区必备的社会政策。国外在这方面的研究比我们更早也更为深入。英国的K.琼斯、J.布朗和J.布拉德肖（1982）合著的《社会政策要论》一书中， 提出了衡量社会政策的社会正义性的8项国际公认的原则：1.保障基本自由；2.提供有利于劣势者的积极差别待遇措施；3.以第1和第2为先决条件，提供机会的平等；4.涵盖所有人类，不得有所例外；5.把社会服务包括在“社会福利”之内；6.不偏不倚，即或有差别的存在，也必须使优势者与劣势者都能接受或同意是公平的；7.涵盖生活、经济、社会和政治各部分；8.促进社会的整合。
在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们同样需要有自己的最低生活保障制度。参照上述制定或评价社会政策的国际通则，这里提出以下8项原则，作为建立我国最低生活保障制度的原则：1.保障基本人权；2.救助对象普遍；3.明确规定权利；4.政府承担责任；5.社会效益显著；6.强调治本脱贫；7.广开社会资源；8.发挥人的潜能。
以上述原则来衡量我们的最低生活保障制度，应该承认，我国的这一制度目前还只是一个雏形，距离要达到的目标还很远。下面，笔者将根据上述原则提出我国城市居民最低生活保障制度的框架。
（一）救助对象
目前世界各国的社会救助制度确定受助人的思路有二：一是用定量的方式，即划定一条或几条最低生活标准，凡收入低于这一标准的人便有权向政府申请救助；二是用定性的方式，即根据社会上现实存在的各类贫困群体分门别类地来确定救助对象。一般来说，社会救助对象的确定首先是用定量的方法，即用严格的最低生活标准为基本限制条件。其次，对于生活水平在最低生活标准以下的救助对象，再根据不同群体的能力和需要，用定性的办法分门别类地具体制订不同的政策措施。
还需要考虑的一点是，制定公共政策的一个基本原则是政策本身要尽可能地简单明了，既便于工作人员操作，也便于服务对象利用。因此对象的分类不能过多、过于琐碎。目前最低生活保障制度的救助对象大致可以分为两大类：
1.无工作单位的对象。如社会孤老残幼、社会困难户、失业保险期满而又没能再就业的失业人员，享受单位遗属补助的人员，部分返城知青家庭等。按《1997年社会蓝皮书》提出的数据估算，这部分对象约占城市贫困家庭的13%。
2.有工作单位的对象。如下岗人员中的低收入家庭，企业（主要是停产、半停产企业）中的低收入职工家庭和离退休人员家庭。按《1997年社会蓝皮书》提供的数字，这部分对象占城市贫困家庭的87%。
上述两类对象，在目前建立了最低生活保障制度的省市中，采取政府和企业分担——“谁家的孩子谁抱走”模式的，第一类对象由政府管（具体由民政部门负责），第二类对象由单位管。这种模式在制度建立初期是被肯定的。
但在1995年的研究中笔者就指出，这种模式本身包含着一个悖论：本来是单位效益不好造成了职工生活困难，而现在又要求单位为职工解决生活困难，实在是强人所难。这与社会救助应由“政府承担责任”的原则不符。而且从目前的实践看，这种“职业壁垒”对实施社会救助政策的影响很大。全国实行最低生活保障制度最早的上海市实行的是这种模式，目前无单位的救助对象受助状况都已建档立案，有的区甚至已开始采用电脑管理；而有单位的救助对象因为受到条块分割的影响，居然至今尚没有一份建立在个案基础上的完整的统计资料。
为了解决上述问题，上海市政府提出了主要以街道为依托的“属地管理”和“一口（街道）上下”的原则，并学习国外有关做法在基层社区建立相应的服务机构。但在采取“分担”模式的地方，由于有单位的受助者普遍情况不明，加之一些城市在经费上马上实行完全由政府财政负担的体制亦可能有种种困难，笔者在这里提出一个过渡性办法：
第一步，所有收入水平在最低生活保障线以下并希望得到政府救助的市民，无论在职不在职，一律向所在社区（街道办事处）重新提出申请，并由所在社区完成调查、审核和批准的手续。对于有单位的救助对象，由街道办事处将批准决定通知单位，由单位按政策向受助对象发放救助款物。经济效益不好、经费支付有困难的单位所需经费可考虑由财政托底。
第二步，受助对象的单位经济效益不好的，可与受助对象所在街道或乡镇协商，由社区发放救助款物，经费最终由街道或乡镇向政府财政报销。
第三步，经过2—3年的运作，对在职职工中的受助对象的情况基本摸清，便可转轨到完全由政府通过社区来操作的体制了。
（二）救助标准
在建立最低生活保障制度的过程中，已有人士指出，救助标准是个应该认真研究的问题。标准太低，达不到保障最低生活的目的，与“保障基本人权”的目标不符；太高，则会养懒汉，不利于“发挥人的潜能”，社会效应适得其反。
但是，因为我国经济、社会发展极不平衡，就实际操作而言，制定一个全国统一的社会救助标准意义不大。而且，现行政策是救助标准由地方政府自行确定，这就出现了前已述及的各城市间的极大差异。
作为负责管理社会救助的政府职能部门，民政部在这方面并非无事可做，至少可以对最低生活保障线的下限做些文章。譬如，可将“人均国内生产总值”（或“人均国民收入”）、“人均地方财政收入”（或“人均地方财政支出”）、“居民人均生活费收入”和“居民人均消费支出”（均为国家统计局的现行统计指标）等指标构成一个综合指数，把全国划分为若干层次，然后在每个层次中随机抽取若干城市（包括大、中、小城市）作抽样调查和定量分析，取得数据，这样就可以对各个层次最低生活保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准。
笔者近年来在这方面作了一些努力，与北京、江苏、吉林等地的10个城市的民政部门合作，在用笔者设计的“综合法”进行调查的基础上，提出了一个救助标准的框架性建议，即以1994年城市居民人均生活费收入3150元和城市居民人均消费支出2800元为界，将中国的城市分成两个层次：在高于此线的收入和消费较高的第一层次，最低生活保障线可以采取温饱标准（内容包括食品、居住、衣着、交通和日杂开支），大约在每月150元—190元，如北京、南京、苏州和常州等城市；如果财政情况允许，也可以采取发展标准（内容包括食品、居住、日杂开支、衣着、交通、医疗和教育），大约在每月200元—230元。在低于上述标准的收入和消费较低的第二层次，最低生活保障线可以采取生存标准（内容包括食品、居住、日杂开支），大约在每月100元—140元，如长春、延吉、扬州、盐城、益阳和吉安等城市（刘伟能、唐钧等，1995）。
以上述框架来衡量各城市的现行标准，前述救助标准在第三档次和第四档次的部分城市如沈阳、南昌、南京、济南、烟台、无锡、苏州、常州、绍兴等可能偏低。
当然，在制度建立之初，由于担心需要救助的人太多、财政负担不起而在标准上“就低不就高”是可以理解的；但从目前的情况看，求助的人数都大大低于原来估计的数字。原因一是相当一部分失业和下岗人员虽然生活有困难，但却没有向政府求助，这就是社会保障理论谈及的对社会救助制度的“不利用”问题；二则可能是我们制定的限制条件偏紧了，使得许多本来应该得到救助的人没能得到救助。
上海市的做法为解决“不利用”问题提供了有益的借鉴。一般来说，常见的救助方式分为两种：一是补足受助者的实际收入与社会救助标准之间的差额，如香港地区；二是给予定额补贴，如美国。上海的办法是将两者糅合到一个制度框架中，他们设置了两条救助标准线，其一是最低生活保障线，家庭平均收入低于此线者称为“贫困户”或“绝对贫困对象”；其二是低收入线，家庭平均收入低于此线但高于最低生活保障线的，称为“低收入户”或“相对贫困对象”。对于贫困户，采取补足其家庭收入与低收入线之间的差额的办法给予救助；对于低收入户，则采取定额补助（譬如每人每月20元）的办法给予救助。这种定额补助的方式在邻近救助标准线上下（即低收入线）的一段距离中造成一定的模糊性，便于实际操作者灵活掌握政策。从社会救助的理论看，这对解决“不利用”问题可能是个有创新意义的突破。
（三）经费来源
我们主张社会救助完全由政府承担责任，而对此经常听到的反映（特别是政府官员）是钱从哪里来？这就需要“广开社会资源”。譬如，可以考虑改进我国的个人所得税制度。个人所得税原是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20%—30%，从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支（唐钧，1996）。因此，西方学者提出了直接将社会救助与个人所得税挂起钩来的“负值所得税”理论，这就是说：
1.以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负线”； 在社会平均收入的50%—60%处设立一条贫困线。
2.收入在0税负线以上的公民，都应该交纳个人所得税。 所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的， 占其收入比例很低；但再往上，其税负占其收入的比例就呈几何级数增加。
3.收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。
4.收入在贫困线以下的公民则可以从政府征收的个人所得税中自动得到补偿，使他们的总收入超过贫困线，这就是社会救助，或称“负值所得税”。
“负值所得税”制是一个理想主义的制度框架，其可行性和可操作性都存在问题。但将社会救助与税收制度联系在一起是颇具合理性的。因为在市场经济条件下，社会群体和个人之间机会获得的概率大不相同，使没有获得机会的人分享获得机会的人的一部分利润是符合社会公平理念的。当然，所分的这一杯羹只能维持最低生活水平。
根据目前分税制的安排，个人所得税是地方税，地方政府即可以考虑将个人所得税辟为支持最低生活保障制度的主要财源。而个人所得税的征收方法也可以考虑进行改革：
一是以社会平均收入划出纳税线，在纳税线以上一定范围内税率应该很低（譬如3%—5%），再往上则按“累进”的原则加码。因为是地方税，地方政府可以根据当地居民的年平均收入来决定纳税线，这也符合我国社会、经济发展不平衡的国情。
二是按年收入计算个人所得税。所有公民一年报一次税，税务局每年抽查一部分。这样，可以避免我国个人所得税既按月、又按次计算的复杂性，同时也减少了税务征收的工作量，这在扩大征税面后会显得很有必要。
上述改革措施的好处还在于目前个人所得税的征收主要是政府与少数“大款”、“大腕”之间的“战争”，老百姓则置身事外。而按市场经济的规律，在提高人民收入的同时应考虑扩大交纳个人所得税的面。也就是说，一方面取消“暗补”，把应该给劳动者的劳动报酬尽量直接付给劳动者；另一方面，“必要的扣除”也明着扣，包括个人所得税。这样，就使交纳个人所得税成为较为多数人的事，一般老百姓都纳了税（哪怕是十几元、几十元），富人们要敢不纳税必然成为人人喊打的“过街老鼠”。
（四）管理体制
新的制度需要新的管理体制。据估计，在全国建立最低生活保障制度大概需要支出70个亿（刘伟能、唐钧等，1995）。根据“社会效益显著”的原则，我们必须保证这笔“救命钱”真正用在改善城镇贫困居民家庭的生活上。
但是，目前在社会救助方面的人力配置（市级1—2人，区级1人，街道1人）却难以适应新形势的要求。因此， 在社会救助管理体制的各个层次尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力专门负责社会救助基金的运作和管理，是十分必要的。
在机构设置上，按照“政事分开”的原则，机构的设立可以分成两大序列，即决定政策的政府部门和执行政策的事业机构。政府部门包括市、区、街道各级民政部门，事业机构包括市、区的救助基金管理中心和街道的社会救助事务所。在居民委员会这个层次，可以设一名专职的社会救助协理员。上海市在这方面的经验是“管理重心下移”。也就是说，在以上各层次中，把管理的重点放在基层社区（主要是街道），整个救助工作网络的建立以街道社会救助事务所为依托。每个事务所配备2—3人，同时领导居委会的社会救助协理员。市和区两级事业机构的任务主要是档案管理，并承担一些疑难个案的调查，所以人不在多而在精。
从长远考虑，还应把专业化的问题提上议事日程。这就是发展专业社会工作和社会工作教育。社会工作是一项助人自助的专业和职业。社会工作的发展意味着有一批拥有现代社会工作理论、方法和技巧的专业人才去做贫困群体的工作，这对社会稳定是十分必要的。而要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，并按国际惯例建立社会工作职级制度，以满足建立最低生活保障线制度乃至整个社会福利和社会保障制度的需求。在2000年以前，如果我国666 个城市都要建立这项制度，每个城市平均需要20名专业社会工作者，就需要至少万名以上的社会工作专门人才。这里的缺口还很大，需要尽早规划、尽早实施。同时，社会救助工作网络要用电脑管理，所以还要配备计算机方面的专业人才。
（五）政策配套
由于我们的社会救助制度有“治本脱贫”的内涵，制定政策时还必须考虑它和其它社会政策的配套与衔接。
1.最低生活保障线制度与其他社会保障制度的配合
在社会保障制度的3个层次中，社会救助是最底下的一张安全网，而且用的是纳税人的钱。如果上面的社会保障安全网都有漏洞，漏下的人太多，只靠社会救助一张网就显得独力难支。所以，我们必须注意最低生活保障线制度与相关社会保障政策的配套：
其一，要尽量使企业贯彻落实《劳动法》制定的最低工资标准。应以企业保证职工最低工资为前提，然后再看职工家庭人均收入水平是否低于最低生活保障线。
其二，养老保险制度应有最低退休金标准。同样应以保证退休人员的最低退休金为前提，然后再看其家庭人均收入是否低于最低生活保障线。
其三，失业人员进行失业登记和获得相关的失业保险待遇同样是实行最低生活保障制度的前提条件，失业保险金（现称失业救济金实际上是不妥的）也应有个最低标准。
其四，城市的贫困家庭光靠现金保障仍然是不够的，资金不足可以用服务来补偿，在社会福利和职工福利方面应首先重点考虑贫困家庭。此外，还应提倡城市的福利服务眼睛向下。
2.实行以工代赈和救助与职业培训挂钩的政策
按照“发挥人的潜能”的原则，在最低生活保障制度普遍实施后，参照国外的经验，可组织受助者中有劳动能力的以以工代赈的方式参加一些社会公益劳动。这样，一方面可给受助者以回报社会的机会；另一方面亦可以劳动报酬的形式发放救助金，以减少他们的心理压力。
瑞典等北欧国家实行的“积极的劳动力市场”政策的经验，即是把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中的竞争能力，参加者可得到比社会救助标准更高的补贴，这对我国很有借鉴意义。我国的下岗、失业问题不是在短时间内就可以解决的，大批人员流散在社会上，不仅其自身生活无保障，也是个不安定的隐患。而利用我国社会组织化程度较高的优势，把他们组织起来进行转业、转岗培训应该是可行的。培训的基地应设在基层社区，并与社区服务联系起来。同时，把失业、下岗人员组织起来也可以解决目前困扰社会救助机构的一个难题，即对这些人员是否已再就业，是否已有新的收入，亦即是否确实需要社会救助做到心中有数，因为对拒绝参加培训者即可视为没有就业欲望。
3.为贫困群体提供优惠政策
为贫困群体提供优惠政策，如对他们中有劳动能力者再就业创造条件；发展第三产业，尤其是社区服务；尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境等，均为可供考虑的政策选择。同时，也可考虑在教育、住房、医疗、水电等方面给贫困户减免交费的政策优惠，以减少他们的部分开支。
注释：
〔1〕以上数据根据《中国统计摘要（1994 ）》（中国统计出版社1994年版）和民政部综合计划司编写的《中国民政统计年鉴（1993）》中的有关材料计算得出。