对建立健全吉林省社会保障体系基本框架问题的探讨，本文主要内容关键词为：吉林省论文,建立健全论文,社会保障体系论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障体系建设是构建社会主义市场经济体制框架的基础性工程，是深化企业改革，建立现代企业制度、稳定社会的需要，特别是在国有企业生产经营陷入困境，企业职工下岗越来越多，再就业形势严峻的今天，已为越来越多的社会各界所关注。加快社会保障体系建设，不仅能够推动吉林省市场经济体制建立，而且能够丰富和发展市场经济的理论，推动经济学不断向前发展。
一、吉林省社会保障制度改革的现状
改革开放以来，特别是党的十一届三中全会以后，吉林省从理顺管理体制入手，着眼于制度创新，围绕构建社会保障体系框架的目标，以社会保险制度为重点，配套推进各项保障制度改革，大胆探索，勇于实践，社会保障制度改革迈出了实质性步伐。
1、吉林省社会保险制度改革不断向纵深发展
吉林省社会保险制度改革大体经历了三个阶段。第一阶段从1986年-1991年是社会保险制度恢复阶段，恢复了养老、医疗、失业保险制度；第二阶段从1991年-1995年是社会保险制度改革试点阶段，实行了省级统筹，建立了行之有效的运行机制。1991年，国有企业职工基本养老保险率先实行了统一费率、统一调剂基金和统一管理的省级统筹体制，覆盖率达97%。集体企业基本养老保险实行了市县级统筹，覆盖率达60%以上。1992年，成立了省、市、县三级社会保险公司，负责筹集、管理和使用各种社会保险基金；第三阶段从1995年至现在，是社会保险制度发展完善阶段，创建了新的管理体制，完善了各项规章制度。1995年，成立了省、市、县三级社会保障委员会和社会保障基金监督委员会，作为过渡阶段负责统一管理和指导全省社会保险工作，监督保险基金的使用情况，把分散在各部门的保险基金拢了起来，提高了社会保障功能，建立了行政管理、基金运营、基金监督“三位一体”的管理体制。社会统筹和个人帐户相结合的医疗保险制度改革已经起步。失业保险发展较快，国有企业覆盖面达到96%，集体企业覆盖面达到88%。工伤、生育保险健康地向前发展。经过三个阶段的改革，1997年，全省参加基本养老保险省级统筹的企业15607户，职工206.5万人，离退休人员53.2万人，参保率达98%。集体企业5712户，职工40.6万人，离退休人员10.5万人，参保率88%。个体私营企业2758户，人员10800人，参保率1%左右；参加失业保险的国有企业15765户，职工221.4万人，参保率达97%。参加失业保险的集体企业8930户，职工54.1万人，参保率达68%；参加大病医疗保险的企业5257户，37个市县46.93万人参保；参加工伤保险企业8728户，44个市县80.5万人参保；参加女工生育保险的企业7425户，36个市县，职工64.7万人；全省有50个县（市）开展了义务兵保险，参加人数4.5万人，有50个市县开展了农村养老保险，参加人数近10万人，累计收缴基金7800万元。十年来，全省为养老、失业、工伤、医疗、生育保险支付保险金93亿元，维护了社会稳定，支持了改革与发展，初步形成了以养老、医疗、失业保险为主，工伤、义务兵保险全面发展的社会保险体系新格局。
2、全省各项社会保障制度改革积极推进
几年来，社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等保障举措，发挥了积极的保障作用。农村以“六个一”为主要内容的社会保障制度不断完善，省政府先后出台了《吉林省五保供养工作办法》、《吉林省农村特困户社会保障办法》。敬老院建设、特困户的保障工作走在全国前列；救灾救济工作、解决老兵“三难”、落实优抚安置政策以及军民携手开展共建活动卓有成效。截止到1997年底，全省68%的县（市）开展了农村社会养老保险，年投保金1874.4万元，参保人数89371人。城市从实际出发，采取了“择优布点，整体推进”的办法，建立了市县级城镇居民最低生活保障制度，并根据每年的物价涨幅作动态调整。截止到1997年底，全省有9个市州所在地和6县级市制定了居民生活最低保障制度，保障标准为95-130元不等，月投放保障金210万元，得到最低生活保障救助的人数达3.5万人。全省提前一年实现了国务院提出的在地级市进行这项制度建设的目标。社会福利从落实政策人手，推进了社区服务的发展。社会救助逐步走向规范化、制度化，为我们健全社会保障体系奠定了坚实的基础。
3、住房制度改革和再就业工程取得可喜进展
以建立和完善住房公积金和调整住房租金、稳步出售公有住房为重点的住房制度改革不断深化，现已出售公有住房2500万平方米，收缴公积金6亿多元，住房制度改革迈出了实质性的步伐。下岗职工再就业是关系国计民生的大事。近年来，省政府在扩大就业渠道，增加就业容量，改革就业制度以及发展劳动力市场等方面做了大量的工作，取得了很大成绩。去年，全省56万下岗职工部分得到了安置。
社会保障制度改革走到今天，已从原来的条线分离、各司其职、发展到互相衔接、协调发展，初步形成了社会保障体系的新格局，构筑了社会救助“大民政”的框架，再就业工程取得可喜进展，住房制度改革迈出实质步伐，显现出社会保障体系的框架雏形，社会保险、社会救助、住房改革和再就业工程正朝着一体化的方向发展。但是，按照建立社会主义市场经济体制的要求和深化企业改革、维护社会稳定的需要，吉林省现行的社会保障体系，保障功能比较弱，保障水平比较低，体系结构不健全，项目发展参差不齐等问题亟待解决。
二、吉林省社会保障体系建设中的问题及成因
吉林省社会保障体系虽然形成了框架雏形，但是体系框架的缺陷比较大，作为框架主体的社会保障制度，管理体制不顺，立法滞后，覆盖范围窄，激励机制不强，基金收缴困难，社会化程度低，障碍了社会保障事业的发展，影响了保障功能的有效发挥。
1、管理体制不顺，工作难以协调，造成了行政管理和基金运行相互脱节
吉林省社会保障管理体制改革虽然向前迈出了很大一步，但仍然没有达到建立统一的社会保险管理体制的改革目标，社会保障委员会和社会保障基金监督委员会都是松散的临时机构，综合协调工作很难开展。社会保险公司是基金经办机构，但是没有行政职能；劳动部门虽然负责社会保险的行政管理，但是不掌握基金运行的情况，与具体工作脱节，出台的政策，社会保险公司在实际工作中很难落实。1995年，劳动部门出台的“三项津贴”（工龄津贴、寒冷津贴、地区津贴）政策符合国家规定，但是由于统筹基金积累率低，难以承受，社会保险公司1997年1月1日才纳入基金收缴范围，1996年一直由企业支付。国家的社会保险行政管理分别隶属劳动、人事、卫生、民政等部门，上下不对口，工作难沟通。造成这一问题的原因是多方面的。1995年，国务院33号文件就确定了养老保险由劳动部、人事部、民政部分别管理，形成了养老保险多家统筹、多家管理、多家使用的格局，权利部门化，工作相互掣肘，影响了社会保障体制的建立和完善，制约了社会保障制度改革。
2、社会保险立法滞后，实际操作无法可依，制约了社会保险的强制性和权威性
到目前为止，不仅国家没有出台社会保险的法律法规，吉林省的社会保险制度改革至今也没有立法。现在社会保险制度改革已由试点进入了全面展开阶段，社会保险事业的迅速发展和社会保障体制改革的不断深化迫切需要相应的法律法规来支持和保障。由于社会保险立法滞后，造成了社会保险基金的统筹困难，企业欠缴基金日益严重。省级统筹基金全额收缴率1995年为93.7%；1996年为91.5%；1997年为91%。1996年各项基金的欠缴与历年欠缴总额相等。欠缴的原因除企业效益不好无力缴纳外，更重要的是一些企业对社会保险认识不足，社会责任意识淡薄，故意拖着不缴，社会保险经办机构又缺乏必要的法律手段，使社会保险缺乏强制性和权威性。诉讼法院，无法可依。
3、社会保障覆盖面窄，相当一批社会人员没有享受社会保障，保障水平比较低下
社会保险虽然覆盖了公有制经济，但是，随着所有制结构的调整，吉林省的国有中小型企业基本都退出了公有制经济的行列，公有制经济比重逐渐缩小，非公有制经济、混合所有制经济不断发展壮大，数量越来越多，而这些经济成份中的从业人员参加社会保险的却相对较少。全省“三资”企业参加养老保险的只有287户，占“三资”企业总数的7%，参保职工29300人，占“三资”企业职工总数的9%；私营企业职工和个体工商户只有8833人参保，占从业人员总数的0.94%。参加其它社会保险的“三资”企业、私营企业和个体工商户中的从业人员比参加养老保险人数还要少，比例还要小。社会保险覆盖面窄主要是受社会经济发展水平和人们保险意识淡薄的限制，社会各阶层不同群体因经济承受能力的制约，对保险需求差异很大，有的无力参加保险。具备条件能够参加保险的，由于缺乏认识，不愿参加保险。
4、社会化程度低，管理手段落后，企业仍然承担着大量的社会事务
吉林省的社会保险事业虽然发展较快，但尚处于初级发展阶段，社会化服务程度比较低，只在珲春、集安两个县级市搞了社会发放试点，效果也不尽人意。由于受经济发展水平制约，不仅实行全额收缴、全额发放的社会化服务条件不成熟，而且经办机构设备短缺、人员紧张，没有能力搞社会化发放，各项保险金的支付仍然由企业代办，离社会化发放的要求还有很大差距。各级社会保险公司由于受经费限制，仍然采用手工操作办法，不具备办公自动化条件。
三、健全社会保障体系的目标和原则
为了保证社会保障体系健康有序地向前发展，针对全省社会保障体系发展的现状，健全社会保障体系的指导思想是：以邓小平理论为指导，认真贯彻党的十四届三中全会和十五大精神，立足于健全社会保障体系框架，重点完善社会保险制度，大力推进住房制度改革和再就业工程，积极开展社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助保障改革。优化社会保障体系结构，科学地调整保障项目，合理地配置保障要素，形成基本保险社会化、补充保险商业化、社会救助制度化的社会保障体系，构筑社会经济发展的“安全网”和“减震器”，为全社会提供最基本的保障。
1、社会保障制度的改革目标
健全吉林省社会保障体系的总体目标是：重点完善社会保险制度，通过深化改革，建立起政事分离、管理有序、运行高效的社会保险管理体制和激励与约束相结合、社会化程度较高的运行机制，形成养老、失业、医疗、工伤、生育保险统帐结合、收支合理、基金统一调剂使用的社会保险体系；大力推进住房制度改革，搞好“安居工程”，建立起商品化、货币化的经济适用的住房供求体系；不断发展社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等保障事业，健全社会保障功能。力争用三年左右的时间改变吉林省社会保障滞后经济发展的局面，到下世纪初，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合生产力发展水平、范围覆盖全社会、管理体制完善、社会化程度较高、功能健全、结构合理、充满生机和活力的综合性、多层次社会保障体系。
这种具有地方特色的社会保障体系，应具有以下几个特点：
(1)体系构造合理，重点突出，发展平衡。社会保障体系的框架包括社会保险、社会救助、住房制度和再就业工程，为劳动者提供最基本的社会保障。但在这个体系结构中，养老、失业、医疗、工伤、生育保险构成的社会保险制度是主体框架，住房制度和再就业工程是结构要素，社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助保障是结构的组成部分。各种形式的保障在全面发展的基础上，突出社会保险重点，形成一个有机整体。
(2)保障功能完备，社会化程度高。社会保险覆盖城镇所有从业人员，资金来源多渠道，保障方式多层次、权力和义务相对应、管理和服务社会化，使劳动者老有所养、失业有所济、病有所医、伤有所扶、住有所居、业有所择。人民满意，安居乐业。
(3)运行机制健全完善，管理制度规范化、法制化。科学完善的管理制度，统一各种保障制度、标准，并将其纳入规范化、法制化管理轨道。从业人员政治素质高，业务能力强，能够操纵各种保障项目高效运行。
2、健全社会保障制度的几项基本原则
(1)社会保障水平与吉林省社会经济发展水平相适应。经济发展水平决定社会保障水平。吉林省是经济欠发达的省份，生产力发展水平较低，经济结构调整迟缓，不仅企业效益不好，社会平均工资排在全国之后，而且又是老工业基地，产业工人多，老龄化速度快。面对这种省情，考虑到国家、企业和个人的经济承受能力，政府承诺的基本保险只能保障人民的基本生活。
(2)公平与效率相结合。社会保障作为社会收入的再分配，是调节各阶层收入，实现社会公平的重要手段。但社会保障的不同项目，体现公平与效率的程度各不相同。再就业、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助主要是体现公平，原则上由政府供给，凡符合条件者可以无偿使用；社会保险和住房消费由国家、企业、个人三方负担，职工享受社会保险既要保证职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性；住房走商品化、社会化的路子，对安居工程政府要给予政策支持。
(3)城乡有别。由于现阶段吉林省城乡之间在生产力发展水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面的经济承受能力差别很大，对保障需求的差异也很大。因此，在保障形式、保障标准方面城乡要有区别。广大农村近期尚不具备建立统一立法、强制实行社会保障的条件。目前，可在群众生活温饱有余、基层组织健全的地区，先采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地开展农民养老保险。
(4)范围覆盖全社会。社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，保证全社会劳动者在丧失或中断劳动能力或遭受到不可抗拒风险的情况下，得到一定的经济来源，保障基本生活。
(5)政策统一、管理法制化。社会保障是国家政策，需要通过立法实施。要健全社会保障的各项法律法规，国家已颁布的法律法规要强化监督检查，条件不成熟没有颁布的，要考虑省级自己立法，使社会保障制度的运作有法可依，依法保障。
四、健全和完善社会保障体系基本框架的设想
完善的社会保障体系主要包括4个部分，14个项目。一是由国家法律强制实行的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、生育5个项目，这是社会保障体系框架的主体部分。二是主要由国家财政负担的社会救助项目，包括社会救济、社会福利、优抚保障和安置保障4个项目，这是社会保障体系框架的构成部分。三是多种形式的补充保险和商业保险，包括企业投保、个人投保和互助性保险3个项目，这是社会保险的必要补充。四是住房保障和再就业工程，这是社会保障体系框架的重要组成部分。健全和完善社会保障体系是渐进的过程，到本世纪末还有二年多的时间，这是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、难度较大的工作，根据健全社会保障体系总体目标的要求，必须整体规划，集中力量，突破重点，分步实施。
（一）以社会保险制度改革为重点，完善保障体系的主体框架
1、改革社会保险管理体制，建立集中统一的社会保险管理机构
建立“集中、统一、高效”的社会保险行政管理机构，实现制度统一、政策规范、管理法制化、政企分开、监督有力的目标，是深化社会保障制度改革，全面完成各项社会保障任务的基本保证。国家已经建立起统一的劳动和社会保障管理机构，吉林省也已具有建立“统一管理、政事分开”的社会保障管理机构的良好基础，应积极创造条件，按照国家机构改革的要求，尽快建立统一的劳动和社会保障管理机构，负责制定有关社会保险政策、措施和方案；落实国务院社会保障工作的文件精神；组织实施养老、医疗社会保险工作；监督检查养老、医疗保险基金的收缴、发放和管理等，将分散在体改、财政、民政、卫生、社会保险等部门的社会保险行政管理业务剥离出来，归口管理，集中管好养老、医疗保险工作，统一负责社会保险行政管理。社会保险公司具体承担基金经办事宜，负责养老医疗保险基金的收缴、发放和管理。事业单位性质，隶属劳动和社会保障厅。
2、加快养老保险制度的改革步伐，完善现行的养老保险制度
(1)加快企业职工养老保险制度的并轨，统一企业职工养老保险制度。统一企业基本养老保险制度是今年社会保险制度改革的重点，要按照国务院《决定》的要求，认真做好统一企业职工基本养老保险的并轨工作。一是要认真学习，深入领会，吃透《决定》的精神实质，全面把握《决定》的基本原则；二是要深入调查、分析测算、制定切实可行的过渡方案，特别是在企业缴费比例上要拿出符合实际的切实可行的政策措施和具体办法。由于吉林省社会平均工资水平低，保险基金积累不足，基金收缴困难，双基数换算成单基数提取比例明显高于国务院规定的职工工资总额20%的标准，如果降低基金收缴比例，基本养老保险难以为继，但是，我们要逐步采取措施，尽量降低提取比例，力争在下个世纪初把企业基本养老保险提取比例降到20%以内。三是要积极研究解决养老保险制度改革中一些深层次问题和相关配套的政策，保证新老办法平稳衔接，待遇水平基本平衡。
(2)扩大养老保险覆盖面，提高养老保险水平。随着企业产权制度改革的不断深入，国有中小型企业通过改制基本都退出了国有体制，加入到非公有制经济的行列，使养老保险统筹范围迅速萎缩，省级统筹出现危机。为此，要研究解决企业改制后下岗职工继续参加社会保险的问题，制定《吉林省城镇私营企业、个体户从业人员基本养老保险暂行办法》，提高养老保险的统筹层次，将国有企业、集体企业、非公有制企业全部纳入省级统筹范围，在非公有经济中全面建立社会养老保险制度，真正使养老保险覆盖全社会。要增强责任意识和自我保障观念。今后，进行股份制改造和新办各类企业，要把参加基本养老保险作为转制和创办的重要条件，不参加基本养老保险的，工商管理部门不予审批，不予注册登记，不予年检，不核发营业执照。用人单位招用的临时工，不参加养老保险的，劳动部门要停止其招用临时工，核减企业年度工资总额，各专业银行停止支付该企业临时工工资。尽快研究制定非公有制企业强制性参加统一养老保险的措施。
(3)探索增加保险基金的途径，弥补保险基金的不足。各地要在企业兼并、出售、转让和资产重组中，研究具体办法，抓住国有企业改制的机遇，为社会保险筹集必要的资金。整体出售国有企业的变现不应再全部或无条件地投回到企业做为发展基金，所得收入应确定一定比例划入社会保险基金；国有股权转让溢价发行部分应划出一部分用于补充社会保险基金；国有股权的收益应提取适当比例划归社会保险基金；土地转让也应从土地转让费中提取部分用于弥补基本养老保险基金的不足。另外，还可从高额利润行业和个人收入所得税中拿出一部分，从接受国内外社会团体、经济组织或个人的捐赠拿出一部分，财政每年拨一笔资金，从实行预算管理的预算外资金、各项罚没收入、城市增容配套费、控购附加费和道路冠名权出让收入筹集一部分，来弥补社会保险基金。改革前国有企业的保障积累包括养老、医疗、住房等多项积累全部都上解给了国家，没有得到补偿，改革后把职工推向了市场，国家应弥补这部分欠帐。
(4)加强养老保险的行政管理，提高养老保险服务的社会化水平。各级社会保险基金经办机构要进一步加强基础建设，改进和完善服务与管理工作，不断提高工作效率和质量，总结珲春、集安两市养老保险社会化管理的试点经验，尽快将目前由企业发放改为社会化发放，积极创造条件将离退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会，减轻企业的社会事务负担。
(5)逐年提高个人缴费比例，降低养老保险的替代率。企业职工基本养老保险要坚持国家、用人单位和个人三方负担的原则，个人缴费比例要逐年提高，今年已达4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。逐步取消退休之后退休金增加10%的待遇。条件成熟时，取消中级职称退休之后退休金享受百分之百的待遇。
(6)做好建立个人帐户的工作，强化对个人帐户的管理。已经建立的个人帐户要加强管理，真正发挥作用；没有建立个人帐户的，最迟要在1998年底完成建立个人帐户工作。要采取积极措施，推动养老保险制度和基金发放走向规范化、社会化。个人帐户利息略高于银行同期利息即可，不能定得太高，否则承受不起。
3、积极推进医疗保险制度改革试点
今年下半年国家要出台医改方案，根据吉林省实际要积极探索医疗制度改革。
(1)探索各种形式的社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度改革，寻找适合本地实际的医改模式。推进医疗保险制度改革，是解决医疗保障长期吃“大锅饭”、减轻国家和企业负担的根本途径。吉林省这方面工作起步晚，难度大，吉林、白山两个国家医疗制度改革试点城市，按照国务院[1996]16号文件要求，实行了“三段通道式”的统帐结合医改试点，经省政府批转已起步运作；有条件的地市也可采取“双转并行式”的统帐结合医改模式，即医疗保险统筹基金只负担规定的大病病种的医疗费用的大部分，其余部分及其他疾病（一般为门诊疾病）的医疗费用则由个人帐户支付；也可采用“三块式”的统帐结合办法，即同时建立个人帐户、企业调剂金和统筹基金。只要能够保障基金医疗需求，克服医疗资源浪费，减轻社会和企业负担，各种改革方案都应积极试验。但无论采用哪种模式，都要从本地经济发展的实际出发，充分考虑到政府、社会、企业的承受能力，恰当地确定医疗保障水平，不能考虑需要，只能考虑可能，我们现在正处于社会主义初级阶段，吉林省又是经济欠发达省份，只能保障基本医疗需求。医疗保障必须规定规范基本医疗诊治目录、基本医疗检查项目、基本药品报销目录，严格控制医疗费用开支，制止浪费。省医改领导小组在机构变动之前要加强对医改工作的领导，搞好指导和协调。在试点的基础上，总结经验，条件成熟后，在地级市推开，逐步在全省城镇建立社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度。
(2)推广大病医疗统筹保险的办法，探索大病医疗统筹保险向统帐结合模式过渡的试点。大病医疗统筹保险是满足基本医疗的保障，比较适合吉林省现在医疗保险的水平，吉林省已在37个县（市）实行了大病统筹的医疗保险制度，部分县（市）进行了住院医疗统筹试点。积极探索个人帐户支付小病（门诊）、统筹帐户用于大病（住院）的医疗保险模式。不断总结经验，条件成熟后在全省县级市推广。在此基础上，选择有条件的县（市）区，进行大病医疗统筹向统帐结合试点的医改模式过渡的试点。
(3)因地制宜地发展和完善农村合作医疗保险制度，建立农村医疗保险体系。采用乡村联办的各种形式，积极稳妥地发展农村合作医疗。合作医疗是广大农民群众在自愿互助基础上，依靠集体经济支持创办的一种集体福利性质的医疗保健制度，是农民互助共济防治疾病的创举，是社会主义市场经济条件下，解决广大农民因病致贫、困病返贫的有效措施。目前，全省乡村联办的合作医疗开展率近80%，有关部门应尽快制定合作医疗管理办法，建立健全监督管理制度，特别是资金的使用管理，应保证合理公平，取之于民，用之于民。根据吉林省农村人口多、经济不发达的现实情况，合作医疗资金来源应该是以农民个人投入为主，集体扶持，政府引导和支持，把农民个人交纳资金作为合作医疗资金的主要来源，乡村集体的投入是合作医疗资金的重要组成部分，应从乡镇企业、村提留公益金中解决一部分，以起到有效的吸引作用，政府财力也应给予必要的支持，体现党和政府对农民群众疾苦的关心。同时，要广开渠道，积极筹措，建立一定数量的合作医疗基金，作为补偿和发展合作医疗的费用。区分层次，因地制宜地确定筹资标准、报销比例，建立合医不合药、合药不合医、合医合药、大病统筹等不同形式的合作医疗。根据经济发展水平，逐步由低级向高级过渡，由互助性质向保险性质过渡，提高社会化程度和抗风险能力。
4、把失业保险制度改革与再就业工程结合起来
失业保险是社会保险的组成部分。随着企业改革的深化和现代企业制度的建立，企业富余人员还要增加，下岗分流人员的比重也会增大。失业保险关系到企业改革，也关系到社会稳定。要建立并扩大失业保险基金，落实国家、企业、个人三方负责失业保险基金原则，失业保险基金要专款专用，80%用在失业救济上，做到收支平衡。逐步提高失业保险基金的统筹层次，失业保险现在是县级统筹，要选择1-2个市创造条件进行市级统筹试点，增强抵御风险的能力，增强社会互济性。
扩大失业保险覆盖范围。将现在由国有企业、集体企业参保，扩大到“三资”企业、股份制企业，以及个体私营企业广大职工。把推进失业保险与搞好再就业工程紧密结合起来，广泛调动社会力量开展职业介绍、就业培训、转业训练、生产自救，扩大就业渠道，扶持下岗职工和失业人员的再就业。鼓励失业人员组织起来就业与自谋职业，并将其应享受的救济金一次发给本人，作为启动资金。重点做好长期失业人员的再就业工作，组织他们参加就业指导、职业介绍、转业训练、工作试用等活动。对自谋职业的失业人员，要落实省政府关于鼓励再就业的有关优惠政策，任何部门不得以任何借口加收自谋职业人员的税费负担，规范政府工作行为。
5、加快社会保险立法，搞好养老保险法制化建设
吉林省的社会保险现在无法可依，立法滞后给基金收缴带来很大困难，是制约社会保险事业发展的重要因素，社会保险的立法已成为当务之急，只有把养老保险纳入法制化管理，才能做到规范化，并进而覆盖到全社会。养老保险、失业保险的改革走到今天，已经积累了许多成熟的经验和定型的作法，出台了一些规范性的文件，方向、原则、目标已经明确，新制度的框架已经确立，立法的条件已经成熟。要抓紧研究制定有关养老、失业保险的基金收缴、在非公有制经济开展养老保险等内容的地方性法规或规章，提请人大审议通过。医疗保险、工伤保险、生育保险条件成熟时，也要尽快立法。通过立法推进改革，逐步使社会保险的运行有法可依，有章可循。社会保险基金是老百姓的“活命钱”，政府部门对保险基金安全负有不可推卸的重大职责，建立科学、合理、有效的基金管理、营运体制和监控机制，确保基金的安全和增值，是当前最为紧迫和突出的任务。要通过立法确保基金安全，同时，也在要抓好经常性的监督检查。各级政府财务、审计部门要定期对基金的使用管理进行全面的财务检查和审计监督，发现挤占挪用和挥霍浪费基金的问题，除追缴全部资金外，必须追查有关领导和当事人的责任，触犯刑律的要依法追究刑事责任。要充分发挥社会保障基金监督委员会的作用，搞好社会监督检查，并将监督检查的结果通过有关新闻媒体向社会公布。
（二）完善社会救济、社会福利、优抚安置制度，构筑社会保障体系框架的基础
社会保障是政府的事业、人民的事业，要坚持“政府领导，民政牵头，部门协作，社会支持，群众参与”的基本原则，按照全方位、多功能、一体化的目标和整体设计、全员纳入、统分结合、稳步推进的要求，不断完善城乡的社会救济、社会福利、优抚安置制度，构筑社会救助“大民政”格局。
1、以城乡社会保障制度建设为重点，不断完善社会保障制度
农村社会保障要坚持以救济保障为主、福利服务保障为辅的原则，规范一套保障办法（市、县、乡、村四级农村社会保障办法）、涵盖七项内容（社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、养老保险、合作医疗、教育保障），形成六个网络（扶贫济困、优抚安置、老年人保障、残疾人保障、红白喜事、教育卫生）；城市社会保障要以建立城市居民最低生活保障制度为核心，重点发展社区服务和福利服务，建立救助、互助、福利服务三位一体的保障制度。省政府已做出部署，年底前县（市）全部建立居民最低生活保障制度。救灾工作要建立省、市、县社会救济工作分级管理和救灾经费分级负担的制度，实行社会救济、生产扶持和生活救济相结合的办法，把救灾工作和扶贫工作结合起来，统筹规划，分项实施，落实扶贫工作计划。
2、动员社会力量多渠道、多层次兴办社会福利事业，改变国家包揽社会福利的局面
社会福利事业是民众的事业，国家财力无力包揽社会福利事业，从长远发展来看，必须调动社会各方面积极性，依靠社会力量，采取各种形式，兴办社会福利事业。
3、建立随经济发展和人民生活水平提高而同步增长的调节机制，提高优抚对象的生活水平
优抚安置是国家的特殊保障，要全面落实优抚安置政策，改革和完善国家、集体、社会相结合的优抚安置保障制度，采取多种途径，帮助优抚对象奔小康，重点解决好优抚对象特别是在乡老兵“三难”问题。优抚对象的抚恤补助金不计入家庭收入。积极稳妥地做好退伍军人、军队离退休干部及无军籍退休职工的接收安置工作。
4、发展各种形式的社会救济、社会福利和用于优抚安置的社会基金会
积极做好各级慈善组织的工作，充分发挥慈善组织的社会作用，开展慈善捐赠活动，募集资金，支持福利事业发展。开展各种形式的合法募捐活动，通过募捐筹集社会资金，壮大社会福利事业。
（三）开展各种形式的补充保险，满足不同层次社会需要
没有补充保险的保障体系，是一个不完善、不健全的保障体系，发展补充保险有利于减轻国家负担，有利于贯彻效率优先的原则，形成有效的激励机制。在发展补充保险试点方面，近几年一些城市取得了一定的进展。为了既减轻国家负担又满足职工不同层次、不同水准的多种保障需求，必须在搞好基本保险的同时发展多种形式的补充保险，并根据险种特点，采用适宜的保险模式。在补充保险类型上，可采用企业补充、互助基金、个人投保、个人储蓄等多种形式；在补充保险方式上，可采取分散式个人投保、集中式企业投保、通过基金会间接投保等多种方式；在补充保险投保对象的选择上，可先从效益较好的企业和行业入手，为基本保险制度的顺利实施乃至行业统筹将来过渡到属地管理创造条件；在制度形态上，养老补充保险可采用个人帐户等形式，医疗补充保险可采用病种费用保险等形式，其他险种可根据风险程度和保障能力适当设置。
1、量力而行地开展补充养老保险，建立规范的三层次养老保险结构
现在的养老保险结构层次单一，只有国家兴办的基本养老保险一种，而且过于庞大，缴费率和替代率都比较高，很不规范，正面临着向统一方案过渡的重任。今年完成方案并轨后，要着手优化养老保险结构，进行企业补充养老保险改革试点，从小规模着手建立补充养老保险（简称“小补充”），企业（用人单位）缴纳工资总额的5-8%，相应的替代率为15-30%，条件成熟以后，逐步分流现行的基本养老保险中的个人帐户部分（工资总额的11%）与“小补充”方案中的5-6%合并为费率16-19%的补充养老保险（简称“大补充”方案），相应的替代率60%左右，使其成为养老保险体系中的主要结构，加上基本养老保险基础养老金25%的替代率，总计为75-85%的替代率，届时可通过立法将补充养老保险改为强制执行制度，建立起国家的基本养老保险三层次结构。
2、选择效益好的企业和行业开展医疗补充保险试点，探索医疗补充保险的途径
医疗补充保险实行选择病种补充保险的办法，在职业病多发的企业和行业，由用人单位按工资总额的一定比例为职工缴纳医疗补充保险金。
3、规范职工互助合作保险，发展职工互助合作保险
职工互助合作保险是职工基于共同需要，自愿筹资组织起来，以谋求职工利益为宗旨，利用市场机制，按商业保险的经营方式，实行社员民主管理，开展以较低保费、较高保障为目标的多种保险业务，体现自愿、互助、互利、互济、民主、平等为特征的合作制保险经济形式。吉林省的职工互助保险发展较快，保险基金近亿元，位居全国第二，主要集中在长春、吉林两市。规范和发展职工互助合作保险，一是要借鉴国际上相互保险公司的模式，结合省情，探索在吉林省建立“互助保险合作社”或互助保险公司的保险组织，明确其法律地位；二是对补充养老基金性质的中长期积累基金，建议由计发委、财政、金融等部门共同研究提出保值、增值的途径和办法，体现国家支持的导向性；三是制定发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的有关政策。
（四）积极推进住房制度改革，完善社会保障体系的框架结构
住宅建设是带动国民经济发展新的增长点和消费热点。按照国务院《关于深化住房制度改革的决定》要求，贯彻执行省政府《关于贯彻落实国务院深化城镇住房制度改革决定的通知》，围绕住房商品化的目标，采取“新房提租，发放补贴”的改革思路，以实现住房分配货币化为主线，从六个方面整体推进住房制度改革。即：停止实物性福利分房；提出职工工资中的住房含量；按成本和商品租金，提高公有住房的租金水平；配合公积金制度的推行，全面建立和完善职工住房抵押担保贷款制度；稳步出售公有住房，建立、完善住宅交易市场；建立“企业化、专业化、一体化、社会化”的物业管理新体制。最终建立起个人愿意买房、又买得起房的住房新机制。
1、取消实物性福利分房，实行住房货币化的分配政策
实物性福利分房，是困扰房改的症结，解决房改中的关键问题是取消福利分房，使住房改为货币化分配，用住房分配货币化取代住房福利性实物分配，切断住房分配继续滑入旧体制的渠道。为此，要增加职工工资中的住房含量，提高居民购买的能力。提高工资是提高居民购买力最直接、最有效的途径，但吉林省受经济发展水平制约短期内难以做到。近期内，企业可将单位用于购房或建房资金理入职工工资，转换为支持个人购建住房。同时，采取联动措施，大幅度提高房租，出售公有住房执行成本价，加快现有公房出售力度，盘活存量房地产，落实国家和省的各项优惠政策，尽量降低房价，使职工能买得起，到本世纪末，公有住房的出售要达到80%以上。
2、完善住房公积金制度，建立职工住房抵押担保贷款制度
提高住房公积金的归集率，住房公积金的归集率到本世纪末要达到60%左右，并抓紧制定住房公积金管理条例，完善监督制度，实行住房公积金的规范管理。职工和所在单位的住房公积金缴存率各不低于5%，以后逐年提高，到本世纪末，单位和个人住房公积金的交缴率达到工资总额的10%。对处在最低生活保障线以下的职工家庭，可以免缴住房公积金，但所在单位应按照当地最低工资标准为该职工建立住房公积金。住房公积金主要用于个人购房抵押贷款，首先满足职工个人购房、建造、大修理自住住房贷款需要，其次向经济适用的住房建设倾斜。房租支出超过家庭收入一定比例的职工，也可用住房公积金的一部分支付房租。逐步形成国家、集体、个人三结合的筹资建房、稳定积累机制。实行资产负债比例管理的各商业银行，对符合贷款条件借款人均可发放个人住房担保贷款。实行多种担保方式。根据不同情况，可以采取以所购住房抵押，抵押加保证人担保，抵押加保险，住房抵押与住房储蓄相关结合，由专门的置业公司担保等多种方式。
3、积极稳妥地推进租金改革，加快标准租金向市场租金过渡
逐步提高租金的比例，使租售比价达到1:150。根据吉林省实际收入水平，今年租金力争达到双职工家庭平均工资的11%，本世纪末达到15%。
4、抓好安居工程建设，建立以中低收入家庭为对象具有社会保障性质的经济适用住房体系
在逐年向国家申报增加建设规模的同时，不断加大自我筹资比例，努力扩大银行贷款额度，扩大安居工程建设规模。抓紧组织项目的落实和实施工作。降低成本，强化销售，保证安居住房售给住房困难户和中低收入家庭及教职员工。
5、加快培育住宅交易市场，推进住宅物业管理市场化、社会化
制定住宅交易管理办法，开放二级房地产市场。职工按成本价购买公房的，在办理交易过户手续、取得住房权证书之后，即可允许其上市出售。推行专业化、社会化、市场化管理方式，全面推进住宅小区物业管理。物业管理要引入竞争机制，提高管理服务水平，合理收费，搞好住房的维修服务和住宅小区环境管理，解除居民买房的后顾之忧。但要按照合理分担的原则，建立住宅公共设施维修基金，用于住宅公共设施的维修、保养、更换，保证住宅的使用功能。
（五）加大改革力度，抓好再就业工程
实施下岗分流、减员增效和再就业工程，是经济结构调整和国有企业进行战略性改组的必然要求，是国有企业尽快走出困境的重要举措。在当前就业压力大、就业岗位有限的情况下，政府已经制定了相应的政策，鼓励企业单位采用各种灵活的就业方式，尽可能多地为下岗职工提供再就业机会。全省经济工作会议已把再就业工程作为攻坚重点，但解决问题的根本途径还得依靠改革，发展经济。这项工作是直接关系到社会稳定和经济发展的一件大事，必须下功夫抓好落实。
1、确立以人力资源开发为中心的发展战略，解决现行的社会就业体制适应市场经济发展的问题
建立一个激发国民进行人力资本开发与积累的机制是解决就业问题并保持经济发展的关键。要改变教育投入水平低，教育转化生产力水平低，教育与经济脱节，人力资源管理与开发使用脱节的问题，推行学历文凭与职业资格证书并重、普通教育与职业教育并重的制度，建立新型的人力资源开发与人力资源考核的综合体系。通过政策和利益导向，纠正社会上片面追求学历文凭的倾向，引导劳动者向经济发展和社会需要的各个领域全面发展。
2、加大企业改革的力度，努力拓展再就业渠道
通过所有制结构调整、资产重组等途径，大力发展企业集团，把有效资产形成规模经营，使公有经济对社会就业的吸纳维持在合理的比例与总量水平之上。通过招商引资，大力发展“三资”企业，利用外资开发劳动力资源，不断扩大外资企业吸纳就业容量。通过企业改制，大力发展非公有制经济，鼓励、引导个体、私营经济健康发展，为劳动者自谋职业打通渠道，扩大多种经济成分吸纳就业的容量，努力使全社会就业岗位随经济改革与社会发展持续、稳定地增加。
3、建立再就业工程体系，落实再就业目标责任制
再就业工程是一个系统工程，再就业工程体系建设，三分在建制七分在落实。首先，实行党政一把手负责制，建立健全再就业目标责任制体系。各级政府应把实现再就业作为本地区经济发展的重要目标，制定相应的经济、社会政策措施，落实有关领导的工作责任；其次，部门之间要协调配合。财政要从财力上给予必要的支持，还应建立再就业扶持基金，动员方方面面的社会力量积极参与，计划、工商、劳动部门要搞好全方位服务；第三，政府要建立督促检查考核评比制度，不断总结经验，推广应用典型，定期分析形势和存在的问题，及时调整政策或采取有针对性的工作措施，保证就业政策真正起到开发就业岗位、增加就业机会、缓解就业矛盾的作用。
4、强化政府的宏观调控功能，运用调控手段控制或缓解职工下岗
各级政府要处理好改革力度、发展速度和社会承受能力的关系，执行稳定经济的宏观调控政策，保持经济稳定适度地发展，把促进就业、减少失业作为重要的宏观经济目标。在经济发展与项目建设中，必须把调整产业结构与调整就业结构结合起来，带动下岗职工的再就业。在引进技术与上新项目中，既提高产品的市场竞争力，又要增加社会就业。不能新项目投产后排挤同行企业停产破产，增加新的下岗职工，增大社会再就业负荷。在社会主义初级阶段，发展劳动密集型产业有利于扩大就业容量，是比较符合现实生产力发展水平的。
5、完善社会保险制度，规范下岗与就业行为
政府与工会要规范企业的裁员行为，把握下岗职工总量，制定并实施对职工赔偿法，使企业裁员时必须承受经济赔偿的压力，以维护职工的就业权益。同时，调整养老、医疗保险政策，对退休职工再就业实行超额收入继续缴纳保险费或保险利益折扣等方式，抑制退休职工再就业，调整社会退休人员的收入差距。对异地劳动者通过经济手段，实行限制政策，控制外埠劳动力和民工入城就业的流速和流量。
五、健全我省社会保障体系的措施
健全社会保障体系是一项艰巨宏大的改革，需要各级政府大力支持和社会各界鼎力相助，采取切实可行的措施，加大改革力度，增加财力投入，才能保证完成这项艰巨的历史任务，有效地发挥社会保障体系的各项保障功能。
1、加强领导
各级领导要提高对社会保障工作的认识，把它当作一件大事来抓，认识到位、领导到位。各级政府的主要领导要亲自挂帅，具体工作由分管的副职负责，书记抓、市长管，把这项工作列入重要议事日程，认真研究，周密安排，精心组织，抓好落实，力争有所突破。当前，经济体制改革已进入了建立新体制的攻坚阶段，社会保障制度改革涉及到方方面面的权力和利益调整，问题复杂、矛盾尖锐、难度较大、任务艰巨，没有强有力的领导、组织和协调，改革将难以迈出实质性步伐，难以取得实实在在的效果。这项工作涉及到许多部门，单靠某些项目的改革或某些部门组织实施，是难以完成这项宏大而艰巨的系统工程的。因此，各部门要抛弃私利，着眼大局，密切配合，加强协调，形成合力，改变过去那种部门之间相互掣肘，互不合作的局面。
2、精心操作
实现社会保障制度改革的新突破，必须把改革的热情和求实的精神结合起来，注重实际操作，抓好组织实施。在操作实施过程中，既要大胆地试，大胆地闯，又要扎实稳妥、注重实效，不能畏首畏尾。要边学边干，掌握工作的主动权。在试点的基础上推广，在推广过程中完善工作方法，在组织推动、引导规范、总结交流、配套服务方面创造更多的新鲜经验，籍以指导面上的改革。
3、加快立法
社会保障制度改革走到今天，取得了许多成熟的经验和定型的做法，急需用法规的形式确定下来，有关部门应将这些规范性的经验和做法通过人大立法，用法规的形式推进社会保障体系建设。有些保障项目的措施和办法虽然收效良好，实践证明是可行的，但这些措施和办法还不尽规范，立法时机还不成熟，要不断地把一些调整性的政策、过渡性的措施和变通性的办法在实践中加以补充完善，使之在运行中逐步走向成熟和规范，为立法创造条件，通过立法推进社会保障制度改革。
4、强化监督
社会保险的各项基金都是老百姓的“救命钱”，是社会保险制度得以建立并健康运行的物质基础，关系到劳动者在丧失或中断劳动，以及遭受到不可抗拒的各种风险之后能否维持最低生活标准的问题。因此，建立科学、合理、有效的基金管理、营运体制和监督体制，管好用好这笔钱是当前最为紧迫和突出的任务。在规范社会保险基金的营运及监管制度方面，要通过进一步的制度创新，造就具有较高的基金归集、投资营运和金融管理能力的基金机构，来实现社会保险长期积累基金的流动性、安全性和效益性，并逐步建立健全与基金营运相分离的廉洁高效的行政管理体制和严密公正的社会监督机制。政府承办的基本保险，基金必须纳入财政管理。除财政审计检查外，要实行社会监督，强化社会保障基金监督委员会的功能，加强对社会保障基金使用情况的监督检查，定期向社会公布，接受公众监督。
5、抓好队伍建设
社会保障是一项技术性、专业性非常强的工作，需要大批政治素质高、业务能力强的干部和技术管理人才队伍，但目前的管理和技术人才素质还难以适应新形势、新发展的需要，与健全社会保障体系的总体要求，无论在文化程度、专业知识，还是在管理水平和服务意识上还有相当大的差距。近期内，有关部门要有计划地加强培训，提高从事保障工作人员的素质，使他们真正成为有理论水平、懂实际操作的业务骨干，尽快建立一支适应社会主义市场经济条件下社会保障制度运行需要的干部和专业技术骨干队伍，更好地为人民服务。
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