教育政策执行的社会学分析——嵌入性的视角，本文主要内容关键词为：社会学论文,视角论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界，教育政策已经成为各个国家管理本国教育、实现教育改革和发展目标的重要手段。如果把教育政策过程分为教育政策制定、教育政策执行以及教育政策执行结果三个环节，那么，如何有效地执行教育政策是其中最为关键的环节。美国政策学家艾利森甚至断言，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行”。[1]教育政策执行是教育政策行为者包括制定者、执行主体和执行客体为了实现既定的政策目标所采取的一系列行动。从社会学的角度看，教育政策执行是一个不同社会团体通过不断互动而建构的过程，教育政策执行需要的政策工具受教育政策共同体关系结构以及更为广阔的社会结构背景的影响。本文试图从社会学的嵌入性视角分析教育政策执行的相关问题并尝试运用相关原理诠释教育政策执行过程中呈现出的不同形态，以期对深入理解我国教育政策的执行机理有所启示。
一、教育政策研究的社会结构转向
通过梳理政策研究的文献，大体可以看出，政策研究重心有一个从分析政策制定的过程和建构分析政策制定的模式到重视政策执行的转变。政策执行研究从最初的“自上而下”研究途径到后来的“自下而上”研究途径，再到最近所谓的整合途径，其焦点也已逐渐从过去高高在上的政策制定的权威中心，过渡到基层的政策执行过程中的互动主体，从关注体制内的纵向控制式政策执行转向基层社会结构内的水平互动式政策执行。在“自下而上”的政策执行研究中可以看出，随着关注焦点从中心过渡到边缘，政府垄断政策执行的局面已经开始被打破，日益分化且影响不断增强的社会力量在政策执行中的作用越加明显。随着近些年政策网络、政策社群等研究的兴起以及政策执行的社会网络结构被政策学者的运用，在教育政策的分析当中，教育政策研究者也开始关注教育政策问题的社会结构脉络因素以及行动者在社会网络中所拥有的资源和这些结构因素对教育政策执行结果的影响，之所以如此，不外乎有以下两个方面的原因。
第一，这与教育政策科学及相关领域内研究取向的变化相关。自20世纪中后期西方福利国家出现危机以来，有关政府失灵的讨论充斥于政治哲学、政府管理及相关领域。作为应对政府治理危机的举措，社会部门在教育治理中的地位得到了前所未有的关注，分权、多中心、市场化、民营化等概念大量充斥于各国政府的教育改革报告之中。作为教育治理基本手段的教育政策领域，自然无法独立于这股潮流之外，非但如此，教育政策的研究已经加入到这股研究潮流之中。事实上，即使是在较为微观层次上使用的英美政策分析传统中，决策网络也代表了教育政策领域的分权与多中心治理的趋向。在教育政策工具的有关研究中，政府可使用的手段也不仅限于强制性规制等途径，大量的非强制性的工具(比如市场化)已被运用于教育政策的执行实践之中。
第二，这与教育政策执行自身的属性相关。大致说来，教育政策执行具有与政策制定不同的路径和关键领域。一般而言，教育政策制定的基本路径是遵循从社会诉求到政府决策这样一个基本过程(所谓问计于民和收集民意)，它的关键领域在决策系统，社会诉求能否最终成为一项教育政策，还取决于各种力量在决策系统内互动(博弈)的结果。而教育政策执行却遵循从政府到社会的路径，它是把政府有关的意图、目标和方案贯彻于基层社会的过程，它的关键领域在基层政府和社会。它的成功与否取决于社会能否接受、同意、顺应政府的意图和方案。就此而言，虽然教育政策制定反映的是社会的要求，但它却是一个政府建构的过程；同样，教育政策执行虽然是贯彻政府意志的过程，但实际上却是一个社会建构的过程。当从这个角度来反思教育政策执行的研究时，研究的焦点自然不应只集中在教育行政部门及其官员身上，而也应关注教育政策如何成功地“嵌入”社会网络结构之中，如何被各种社会力量所建构等问题。
二、嵌入性及其在教育政策研究中的应用
(一)嵌入性及其理论的形成
嵌入性就字义而言，指一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事物与他事物的联系以及联系的密切程度。嵌入性理论由卡尔·波兰尼、哈里森·怀特等人提出。当制度经济学的学者们将其研究兴趣与热情倾注到讨论制度的构成和起源、制度的变迁与创新及需求与供给时，却往往忽略了在特定社会中产生这种制度的社会结构与环境。嵌入性的理论恰恰是在这个方面为制度研究做出了重要的贡献。
在《作为制度过程的经济》一文中，波兰尼指出，经济过程的制度化与一个社会的联合与稳定的过程紧密相联。在这样一种相互关联的过程中，人类的经济活动被制度化。也正是基于此，人类经济嵌入于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要。[2]在这里，波兰尼首先提到了人们的经济行为对非经济的结构与制度的依赖。或者说，人们对某些经济行为与模式的选择，从根本上来看往往是他们所赖以生存的那个社会的社会结构和社会生活方式所影响的结果。波兰尼的研究说明了社会的复杂性以及各种社会因素之间的相互依赖性。从此角度而言，就经济而谈经济，必然不会明白实际的经济运行现象，也无法理解现实中经济运行为何会经常偏离于理想化的经济理论的推论。如果说从纯粹抽象的行为动机出发研究经济的做法，导致了研究视野过于狭窄，而无法去“管窥全豹”，获得对经济现象的现实性把握的话，把社会性因素的影响加以绝对化，而不从具体的情境出发有选择地去考虑各种联系又不免失之于机械、呆板，研究也就失去了生动的意义，这就是所谓的“社会化过度”和“社会化不足”的问题。社会化过度就是个人社会化任务的完成在量上或质上超过了社会成员心理和生理年龄承受的程度。社会化不足问题主要存在于新古典经济学研究范式中，经济学总是假设市场中的人是理性化的人(经济人)，是通过不断计算追求利益最大化的个体，这使得个体完全原子化而孤立无助。而社会学则认为，没有纯粹的原子化个人，个人总是某一个群体、组织或者结构(市场也是一种关系结构)中的个人，他(她)的行为时刻会受到与其有着直接或间接关系的人们的影响，从这个意义上说理性化个人的理性应该是“嵌入性”理性。
受上述观点启发，格兰诺维特认为，经济行动总是社会性的，它不可能仅仅用个人动机来解释，社会制度也不可能以某种必然的形式自动地产生，而只能通过“社会建构”的方式形成。也就是说，在格兰诺维特看来，现代经济领域中纯粹的“理性经济人”的行为是不存在的，经济行为总是嵌入在特定的社会关系结构之中，受到社会结构的影响和制约。经济规则的演化，也并非是受某种绝对力量的支配，而是嵌入于更为广阔的社会脉络之中。行动者既非独立于文化、政治及历史的脉络之外去追求个人的目标，也非完全受社会规范的支配而全无能动性，好多决策都是在社会网络内通过具体的人际互动做出的，比如找工作。[3]如果说“嵌入”这个概念在波兰尼那里被用来解释经济领域与其他社会领域之间的不可分离，那么，在格兰诺维特这里，“嵌入”这个概念已被用来描述和解释人类的行为特征。总之，在格兰诺维特那里，有效率的经济交易和互动往往产生在间接或直接的相识者或熟人之间，嵌入性的概念所强调的是信任，而非信息。[4]“嵌入”这个概念的运用，成功地使经济学与社会学产生对接，并为理解经济现象和经济行为提供了全新的视角，使对经济现象和经济行为的理解更加全面、透彻。
(二)嵌入性在教育政策研究中的应用
如果说对经济现象和经济行为的理解，需要结合其所处的社会结构，那么，对于教育政策行为而言，是否会有所不同呢？如前所述，近几年，政策系统概念、政策网络以及社会资本、社会网络等范畴在教育政策研究中的出现说明，政策系统之外的社会因素在教育政策过程中的影响和作用，已经受到了研究者的关注并被尝试着用来分析教育政策。这与教育政策本身的特点有关，教育政策所涉及的人数众多而背景复杂、内容包罗万象，如果对影响教育政策的复杂因素缺少考虑，必然会导致与鲜活的社会现实相脱节，这无异于“闭门造车”，这一点有对30年教育政策的分析为证。[5]而如果把“嵌入性”概念引入教育政策领域，无异于打开一扇通往丰富多彩的教育政策实践领域之门，使教育政策研究者能够看到，在特定的社会结构背景下，行动主体如何围绕教育政策在具体的情境中展开多种多样的互动。因为任何规则的正常运转，都嵌入在更大的制度、结构甚至文化因素之中，教育政策自然不能例外。
当然，在教育政策执行的研究中引入“嵌入性”概念，存在着两个尚待解决的问题。首先，是嵌入性概念的操作性问题。在新经济社会学中，嵌入性的概念主要是指社会关系网络对个体经济行动的限定与形塑，它被当做一个与经济学原子化个人图式相对立的概念，用来描述个人与其所处的社会环境之间不可分割的联系。一般而言，可以采取两种不同的研究策略。一种是“可分析策略”。在这种策略下，当我们说“A嵌入于B”时，是将A和B作为两个相对独立的系统看待，并认为嵌入的机制是可分析的。另一种是“不可分析策略”。在这种策略下，当我们说“A嵌入于B”时，恰恰是反对将A和B看做两个相对独立系统的观点，强调面对的是不可分解的一体化事物，从而嵌入机制是不可分析的。[6]其次，涉及嵌入的层次或范围问题。在谈到行动主体的“环境”这个概念时，很难有完全一致的、确定的所指。环境概念的不可确定性，必然导致对嵌入的层次或范围有不同的理解。格兰诺维特区分了两种嵌入：“关系性嵌入”和“结构性嵌入”。前者是指行为主体嵌入于人际关系之中，在这种嵌入性关系中，对规则的期望、对相互赞同的渴求、互惠性交换等是行动者所面对的主要社会因素；后者是指行动者嵌入于更为广阔的社会结构网络中，在这种嵌入性关系中，制度、文化和传统等社会背景性因素对行动者产生影响。也就是说，嵌入涉及两个不同的层次，一个是以人际交往网络为特征的微观层次，一个是以社会制度文化背景为特征的宏观层次，这两个层次的因素都会对行动者产生影响。正是在这种情况下，有研究者认为，存在所谓的“双重嵌入”问题，也即行为者既嵌入微观的人际关系结构中，也嵌入宏观的社会制度结构中。
笔者对嵌入性概念在教育政策研究中的应用采取的是“可分析策略”和“双重嵌入”的分析路径，也就是说在教育政策执行过程中存在着两个可分的、处于嵌入关系中的系统，而且这种嵌入主要表现在行为主体(行为主体既可以是个体的人，也可以是一个组织或一个群体)互动的社会网络中，但也把更为广阔的政治、文化背景考虑在内。从这个研究角度来看，教育政策的执行不能脱离其所处的社会结构和制度环境，它嵌入由政治、经济、文化及历史等多重因素所组成的社会场域之中并受其影响。教育政策利益相关者围绕政策所做出的决策以及行动，受到其所嵌入的社会结构及关系的影响，他/她并非是按照政策方案所设想的理想特征去行动。换言之，教育政策的执行受其所嵌入的社会结构脉络的影响和建构，理想化的教育政策执行并不存在。那种认为教育政策能够自动地、不折不扣地得到完美实施的观念，实际上是在把社会当做一个“真空”，是一种乌托邦的幻想。
对于教育政策的执行而言，区分政策目标与政策工具是必要的。政策目标是教育政策所欲达到的目标或状态，任何政策目标的实现都依赖于一定的政策工具。政策执行的过程就是一种把各种政策工具应用在具体的政策案例中的过程。所以，在某种程度上可以这样说，当教育政策目标确定下来以后，政策工具选择是否适当，对政策执行的最终成果具有决定性的影响，正所谓“工欲善其事，必先利其器”。这样说来，某一项教育政策的成功执行，就存在着政策工具的最佳选择问题。在通常情况下，政策工具的最佳选择要与具体的政策环境相匹配，它要符合特定的政策问题、社会环境与政策目标群体的特征，也就是说教育政策工具要与其所处的社会结构脉络相匹配。
对具体的教育政策执行而言，与行为主体最直接相关的环境就是所谓的政策共同体，一个教育政策共同体就是教育政策所处的具体政策领域，与某项教育政策有关的行为者集合体。教育政策共同体就是一个具体的教育政策人际网络，是一种社会结构系统，在这个系统中，与教育政策相关的各色人等围绕着教育政策问题或项目形成一种相对持久的互动和沟通模式，人们通过这些模式进行某些言语、经验、价值、伦理及信念的交流和行为的互动。同时，教育政策网络也说明了这些互动的主体具有高度的相互依赖性。“这些行为者的决策和行为是植根于社会关系以及政策共同体的背景之中的。这些社会关系转过来又在行为者的行为以及最终的政策工具选择中发挥着作用。”[7]就政策工具的实质而言，它是为了影响某些行为领域而有意设计的制度规则的不同组合，这些制度规则倾向于维持或破坏某种既存的社会关系结构，从而对现有的政策共同体内的互动模式产生影响。当政策工具倾向于维系或支持行为者之间既存的积极的社会关系时，这样的政策工具会得到政策共同体的支持；而当政策工具可能危及这种既存的社会关系结构时，这种政策工具通常会受到抵制。因此，要理解政策工具如何嵌入政策共同体的关系结构，必须首先要理解不同类型的政策工具与政策共同体内社会关系结构之间存在何种联系。
三、“嵌入性”教育政策执行的类型
作为教育政策过程的重要一环，大多数政策都不能自我实施，有效的政策执行有赖于选择适当的政策工具。对于教育政策执行而言，可采取的政策工具很多，它分布在一个以完全自愿提供和完全强制提供为两端的轴上，绝对自愿的政策工具几乎是不存在的，完全强制的工具则没有留给私人任何回旋余地，大多数的政策都位于这二者之间，比如管制、提供信息、劝诫等。[8]为了分析的简便，可以把教育政策工具分成两种基本类型：一种是强制性的政策工具，在这种政策工具中，政策的执行诉诸科层制的治理结构，执行主体通过运用权威，强制性推动政策落实；另一种是非强制性的政策工具，在这种政策工具中，政策的实施借助分权式的治理结构，行动者(包括执行主体和执行客体)具有自主行动的能力和权利，通过行动者的自主行动使教育政策得以实施。相应地，可以把在实际的社会结构脉络中，通过互动形成不同关系模式的教育政策共同体中的成员，区分为两种不同的结构形式。一种是等级制的尊卑有别、长幼有序的关系结构。在这种关系结构中，共同体成员间的关系是差序的和不对等的，权力向上集中，存在着强制性的指挥链条结构，一方认可另一方有更大的权力。另一种是多元自主性的关系结构。在这种关系结构中，权力是分散的，教育政策各利益相关者的地位是平等的，不存在明确的等级关系，每一方都具有一定的自主性，可以自主选择和决策。当教育政策工具所要求的教育治理结构嵌入特定的政策共同体的社会关系结构时，会出现特定政策执行工具要求的治理结构与政策共同体社会关系结构是否一致、是否同构的问题。根据以上四种形式，可以在政策工具和嵌入性结构间组合出四种不同类型的嵌入性的教育政策执行模式。(见下表)
当从嵌入性的角度来考察教育政策的执行时，政策工具如何嵌入政策共同体结构是影响教育政策执行的决定性因素。在实际的教育政策执行过程中，政策工具嵌入政策共同体关系结构的形式会有所不同，或者同构，或者非同构，从而使具体的教育政策执行具有不同的状况。在这些不同状况的教育政策执行过程中，行为主体围绕教育政策的互动将具有不同的特征。
(一)命令—服从型与政策—对策型
强制型政策工具需要的治理结构，通常意味着一种权力统治关系，因而这种治理完全是权力意志的贯彻。权力意味着不对等的关系，常常表现为一种政治不平等的“主奴辩证法”式的权力意志关系。权力要维持其持续的运作，必须要有一定的基础，除了拥有最强大的统治能力之外，还要有让命令得到服从的机会。因为按照卢梭的说法，“即使最强者也绝不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”[9]只有当权力的统治得到另一方的广泛认可而接受时，权力统治才能不被推翻，避免走向末路。这在马克斯·韦伯看来，就是“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰。”[10]“合法性”赋予权力统治关系以一种正当性，基于这种正当性，权力统治被承认和服从。权力的合法性与历史、政治、传统等因素紧密勾连，也就是说，成功的强制型教育治理结构常常由与其同构的社会结构所塑造，它并非是自为之物。简言之，这种命令式的治理结构需要一种服从型的社会关系结构才能够长期存在，在这种关系结构中，权力被认可和接受。如果失去服从型的关系结构的支撑，这种政策执行常常会受到抵制，在实践中会被扭曲甚至是受到抗拒。
对于教育政策的执行而言，当强制型的治理结构嵌入一种与其同构的关系结构时(如表中命令—服从型的嵌入形式)，政策工具被强化了，等级式的关系结构也被强制型的治理结构所强化，呈现出双向积极建构的局面。具有这种特征的教育政策执行常常发生在紧急情况下的特殊场域，如某种教育危机的化解等。在其他的情况下，当考虑更为广泛的社会背景时——如现代民主政治的发展和公民权利的高涨，教育政策共同体中服从型的关系结构常常很难持续存在。因此，当强制型的教育治理结构嵌入一种与其非同构的多元自主性的社会关系结构时(如表中政策—对策型的嵌入形式)，这种教育政策工具就很难受到认同。政策共同体中的各行动者会采用各种对策，抵制这种强制性的治理结构，最终会使教育政策难以落实，或者即使落实也离既定目标相去甚远。
(二)放任—剥夺型与自主—合作型
在非强制的治理结构中，教育政策的执行依赖于行动者的自主行动，它不需要甚至排斥权威的指挥。这种治理结构基于这样一种观念，即行动者对自己的行为是负责任的，并且具有相应的行为能力，因此，行为主体的自主行动，会使社会达到理想的状态，即每个行为主体都会因为自己的行动而感到满足。[11]因此，非强制性的教育治理结构，会成为执行教育政策的最佳方式。自20世纪80年代以来，这种观念迅速在全球范围内得到传播。随着由这种观念所主导的政府教育治理模式改革方案在不同国家的扩散，“政府管理以正式官僚制和传统公共行政模式为特征的时代正在迅速消逝”[12]。但是，这种建立在新古典经济学理论基础之上的治理理念，明显具有“社会化不足”的特征。以嵌入的观点来考量，采取任何一个特定的教育治理模式都必须考虑到与之相适应的社会结构背景。非强制性教育政策工具的推行，必须要有与之相适应的多元而又平等的社会关系结构的支持。在这种社会结构中，行动者具有高度的自主性和平等的社会地位，没有一个强大的权威中心对其他行为主体的行为产生制约或支配，并且由行动者独立承担其自主行为所产生的后果。当非强制性的教育治理结构嵌入这样一种与其同构性的社会关系结构时(如表中自主—合作型的嵌入形式)，二者之间才能出现同构和相互强化的趋势，使教育政策方案得到有效落实，实现预期的教育政策目标。
然而，与非强制的治理结构同构的社会关系结构并不是在任何教育领域或教育政策过程的任何时间都会存在，而在有些问题领域甚至在大多数情况下，非同构的社会关系结构占据主流。这时，如果采用非强制性的政策工具(如表中放任—剥夺型的嵌入形式)，由于嵌入在社会脉络中的关系结构实际上是不对等的，有些行为主体处于较为强势的地位，或者拥有更多的权力和资源，这些行为主体往往利用这些优势，侵害、剥夺其他弱势教育政策利益相关者的利益，最终使教育政策的执行背离公平与正义的原则，使这些政策在执行过程中引发很多意想不到的社会问题。在这种情况下，要运用非强制性的教育治理结构时，必须采取另外的措施，改变教育政策参与各方权利不对等的关系结构，也就是通过制定另外的政策，改变非强制性治理结构所嵌入的与之非同构的社会关系结构，使之相互同构或一致，这样方可保证教育政策执行不再出现丧失公平的现象。
总之，教育政策的执行在内容和方式上，很大程度地受到其行为发生的社会环境及其关系结构的影响，在选择不同的政策工具时，不但要考虑到其所嵌入的社会结构脉络可能对教育政策工具所依赖的治理结构所产生的影响和制约作用，而且也要考虑这些政策工具所依存的治理结构与现实政策共同体关系结构之间的适配性。当教育政策所采取的治理结构与教育政策共同体嵌入的社会结构脉络之间存在一致或同构的关系时，教育政策的执行往往易于取得成功；反之，当教育政策所采取的治理结构与教育政策共同体嵌入的社会结构脉络间存在不一致或不同构时，教育政策的执行就容易受到很多的干扰和阻碍，使政策执行走样，教育政策就难以落实。因此，为确保教育政策执行的效果，不仅需要制定合适的政策目标，也要尽量做到使教育政策所涉及的领域及其教育政策共同体的关系结构，与教育政策欲要落实进去的社会关系结构之间能够匹配，最好能够采取“关系同构”的教育治理模式。