【司法理论与实务研究】

论公益诉讼引发的检察监督的范式演变

张宝印，佟 晔

(沈阳市沈河区人民检察院，辽宁 沈阳 110011)

〔摘 要〕 检察监督的发起分为不同角度，基本遵循发起维度的被动监督、节点维度的事后监督、过程维度的单向监督及效力维度的柔性监督等范式。检察机关提起公益诉讼制度带来检察监督范式在相应维度向主动监督、事前监督、互动监督、刚性监督等新范式的明显演变。检察监督新范式具有符合检察监督法的向度、符合“以人民为中心”的发展思想、公益诉讼的明证等层面的合理性。开展新时代检察监督工作应注重遵循检察监督新范式，在新范式的指引下全面平衡推进刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作的全面发展。

〔关键词〕 公益诉讼；检察监督范式；平衡推进；新范式发展

公益诉讼出现以前，检察机关法律监督基本遵循或者主要奉行被动监督、事后监督、单向监督、柔性监督等范式。作为一种全新的检察监督方式，检察机关提起公益诉讼制度为新时代检察监督范式带来了诸多发展演变。从检察机关开展法律监督的发起、节点、过程、效力等不同维度进行考察(1) 参见高丽：《检察机关案件流程监控相关问题研究》，载《法制与社会》，2016年第30期。 ，检察监督范式相应呈现出主动监督、事前监督、互动监督、刚性监督的演变态势。对这样的演变态势予以总结研讨，不仅利于检察机关提起公益诉讼制度的发展完善，亦利于检察监督工作在新时代的适应性演进。

巍峨雄浑、绵延千里的祁连山脉是甘肃省和青海省之间的巨大山系，在古匈奴语中，“祁连山”意为“天之山”。山系西北高，东南低，最高峰团结峰海拔5827米。祁连山上有3000多条冰川，这些冰川如果化成水，将有1320亿立方米。祁连山的地貌为古冰川冰碛（qì）地貌。冰川融水滋养着河流，祁连山是黑河、托来河等5条河流的源头。为了更好地保护这里的生态环境，祁连山自然保护区于1988 年被列为国家级自然保护区。

一、公益诉讼出现前检察监督范式的基本类型

检察监督的运行与发力在不同的诉讼阶段呈现出渐进性、方向性、实效性的特征。检察监督基本遵循发起维度的被动监督、节点维度的事后监督、过程维度的单向监督及效力维度的柔性监督等范式。

(一)从发起维度的被动监督

从检察机关各项法律监督职权来看，检察机关发起法律监督的方式具有被动性的特点。在行使直接侦查权方面，检察机关在发现司法工作人员特定职务犯罪线索后对相关案件进行立案侦查，在犯罪线索进入检察机关视野之前并不主动行使对相关犯罪的侦查权。基于补充侦查权、机动侦查权补充性的特点，检察机关同样呈现出被动行使的倾向。在侦查、审判、执行等诉讼监督方面，检察机关开展相关监督依赖于诉讼程序的推进，脱离诉讼程序将使相关法律监督无法展开，在诉讼监督方面也具有被动监督的特点。当然这里的被动性特点系整体而言，同时并不绝对，在考评压力等因素的驱使下也会表现出主动开展的倾向。

(二)从节点维度的事后监督

相较监督事项的发生节点，检察机关的法律监督具有事后性，属于事后监督。从检察机关以往的法律监督实践来看，无论是行使侦查权或是行使诉讼监督等职权，只有在需要立案侦查的情形或者需要监督的侦查、审判、执行等环节出现违法行为时方具有检察机关开展法律监督的可能与空间。从应然逻辑角度讲，只有先出现需要监督的具体事项，才能针对具体事项开展监督。实践中事前监督、事中监督的提法并不符合上述监督逻辑，事前监督因需要监督事项的发生环境尚不具备而无法进行监督；事中监督因需要监督事项的发生与否尚不确定而同样无法进行监督，而在监督的环境中一旦出现需要监督的情形将使所谓的事前、事中演变为事后。“事”所指代的具体内容发生转化，只有事后监督的提法方具有合理性。

针对水资源保护公益诉讼制度建设需求及其面临的困难和问题，为进一步推动建立水资源保护公益诉讼制度，需要加快完善以下内容。

(三)从过程维度的单向监督

以往检察机关开展法律监督的过程具有单向性，主要局限于法律监督过程的发起，以相关法律监督文书的制作与发出为标志。这样的单向监督主要体现为：第一，检察机关具有是否发起监督程序的选择权，可以选择性地相对消极地开展监督；第二，检察机关开展监督以制作并发出纠正违法通知书、检察建议书等为主要方式，相关文书的发出直接表征检察监督的开展，与被监督方关于监督内容的沟通基本不被考虑；第三，开展法律监督的效果如何不是检察机关开展法律监督的考量因素，某些被监督方的不予回复或者公文式回复并不影响法律监督的开展，监督实践中经常出现对同一问题的反复监督情形。单向监督暴露出的检察机关选择性监督、程式化监督、反复式监督等问题直接影响检察机关开展法律监督的质效，难以满足人民群众对检察机关的优质法治产品、检察产品的需求。

(四)从效力维度的柔性监督(2) 参见张坤远：《从柔性监督走向刚性监督》，载《人民检察》，2011年第20期(10月下)，第54页。

4.刚性监督。刚性与柔性相对，强调不能改变或者通融。刚性监督意指检察监督应当具有强制性因素。检察监督总体具有柔性监督特点，这里强调的刚性监督并不否定程序意义上的柔性因素，主要包括被监督方的强制回应与不回应后的强力制约。在被监督方的强制回应方面，《人民检察院组织法》已经作出规定，有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况说明书面回复人民检察院。在不回应后的强力制约方面，面对被监督方的不回复、不采纳、不配合等情形目前尚无明确应对规定。最高人民检察院印发的《2018-2022年检察改革工作规划》(6) 参见最高检：《2018-2022年检察改革工作规划》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2019/02-12/8751564.shtml. 从质量效果评估、建议跟踪、限期回复、落实报告、上级抄送等方面对如何完善检察建议制度作出规定，能够有效解决被监督方不回应后的强力制约不足问题。

在效力维度上，公益诉讼促进了检察机关柔性监督向刚性监督的范式演变。囿于检察监督程序性制度机制的属性，其一直具有柔性监督的特点，并且一直向刚性的方向努力，如对增强检察建议刚性的制度机制的探索。公益诉讼具有自身制度设计层面与制度价值蕴含层面的监督刚性因素。在自身制度设计层面，对于向行政机关提出检察建议而行政机关不依法履行职责的，检察机关通过向人民法院提起诉讼的方式增强了诉前检察建议的刚性。在制度价值蕴含层面，公益诉讼本身属于检察机关开展法律监督的新手段，提起公益诉讼必然能够为检察机关的法律监督增强刚性。公益诉讼从上述两个层面强化检察机关的监督刚性，促进了检察机关刚性监督的范式演变。检察机关柔性监督向刚性监督的范式演变表征着检察监督效力强制性因素的增强，约束着被监督者对检察监督内容的正视与回应，在强化检察监督约束力的同时提升了检察机关作为国家法律监督机关的影响力。

二、公益诉讼引发监督范式的发展和演变

(一)发起维度的被动监督向主动监督演变

2.检察监督新范式符合“以人民为中心”的发展思想。“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。新时代我国社会主要矛盾发生了变化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面都有更高水准和更丰富的内涵需求，从以前关心有没有到现在关心好不好，从以前对付着过到现在讲究着过，人民群众开始追求高水平高质量的生活。这样的历史性变化，对于我们做好新时代检察工作，提高法律监督供给侧能力，提出了新的更高的要求。也正是在这样一种大的背景下，张军检察长代表最高检党组发出了推进新时代检察工作创新发展的动员令。立检为公，执法为民，人民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应是检验检察监督工作成效的重要标准。检察监督的新范式应当从根本上符合“以人民为中心”的发展思想(5) 参见《坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想——庆祝检察机关恢复重建40周年系列评论之二》，载《检察日报》，2018年11月30日。 ，检察机关主动开展监督、从事前着手监督、在与被监督方的互动中进行监督及强化监督的刚性，能够满足社会主要矛盾发生重大转变背景下人民群众在民主、法治、公平、正义等方面更丰富内涵、更高层次的需求。

(二)节点维度的事后监督向事前监督演变

1.检察监督新范式符合检察监督的法的向度。党的十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”(4) 《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，参见360百科.https://baike.so.com/doc/1519041-7791610.html. 。习近平总书记对公益诉讼高度重视，多次作出重要论述，在发给第二十二届国际检察官联合年会暨会员代表大会的贺信中更是明确指出：检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任，深入探讨检察官保护公益问题，对推动法治建设具有重要意义。习总书记的重要论述是对检察机关的极大鞭策，为检察机关坚定行使法律监督职能，指明了前进的方向和目标。诚然，我国检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。虽然公益诉讼经人大立法授权通过并由检察机关依法履行，但检察机关在发起、节点、过程、效力等不同维度究竟如何开展法律监督并无明文限制，主动监督、事前监督、互动监督、刚性监督并不违反检察机关开展法律监督的特定法理，事实上更加符合检察监督的本义，充分体现检察权设置与运行的功能定位。这样的范式演变利于检察监督职能作用的发挥，利于在新时代为人民群众提供更加优质的法治产品、检察产品，同时也预示着检察机关开展法律监督的未来发展方向。

(三)过程维度的单向监督向互动监督演变

3.互动监督。互动与单向相对，是彼此联系、相互作用的过程。互动监督要求检察机关在与被监督方的互动过程中进行监督。我们应当基于这样的假设，被监督方会依法依规开展相应的工作，但由于制度设计、人员配备、发展阶段等因素的影响，无法避免出现执行偏差的情形。检察机关应当在与被监督方的互动过程中了解需要监督事项发生的原因及过程，针对问题症结对症实施监督，帮助被监督方切实解决问题。同时由于监督事项具有复杂性、多领域性、专业性等不同特点，检察机关只有在与被监督方的互动过程中学习提升，才能强化开展检察监督的能力，检察机关与被监督方目标的一致性、检察监督的程序性同时凸显出互动监督的可行性与合理性。

(四)效力维度的柔性监督向刚性监督演变

Λj=Λj2-Λj1,其中Λj1<0, Λj2>0为dΛ2-cΛ-βj+1=0的两个根, j=1,2。

三、公益诉讼下检察监督新范式的架构

(一)检察监督新范式的合理性

在节点维度上，公益诉讼促进了检察机关事后监督向事前监督的范式演变。就监督逻辑而言，只有在监督对象出现需要监督的情形之后方需开展法律监督工作，事前监督因无法确定监督对象是否将出现需要监督的情形而欠缺合理性。公益诉讼的开展一定程度上使事前监督变成可能。以行政公益诉讼为例，人民检察院在履职中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当提出检察建议，督促其依法履行职责。一方面，行政机关的监督管理存在滞后性，在事件发生与监督管理之间存在检察机关事前监督的空间；另一方面，公益诉讼监督对象及诉前程序的设置自身使公益诉讼具有事前监督的属性。检察机关事后监督向事前监督的演变，能够促进行政机关及时履行监督管理职责，确保国家利益和社会公共利益得到及时有效的保护。

5) 加强控制系统的密码管理，对操作系统、应用软件、控制设备等密码制订定期更改计划。加强口令强度，密码要求设置口令长度至少8位，由非纯数字或字母组成。

在发起维度上，公益诉讼促进了检察机关被动监督向主动监督的范式演变。近些年来，为充分发挥人民检察院在全面推进环境法治，实现国家治理体系和治理能力现代化中的法律监督作用，回应人民群众对美好社会环境的新期待、新要求，我国出台一系列相关的法律法规。2017年6月，全国人大常委会通过决定，正式将检察机关提起与支持环境公益诉讼纳入《民事诉讼法》，通过法律形式明确监督的主体、地位和作用(3) 参见《民事诉讼法》(2012年修订)新增的“公益诉讼”条款。 。公益诉讼是检察机关各项法律监督工作中更带有主动性的诉讼职能，是一项为满足人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。与其他检察监督工作大多被动启动有一定差异，公益诉讼具有明显的主动监督特点，检察机关主动开展公益诉讼；主动拓宽公益诉讼案源线索；积极发挥诉前程序作用，保护国家利益和社会公共利益。公益诉讼程序上的独立性使其脱离类似其他监督对诉讼程序的依附，天然增强了公益诉讼的主动性。被动监督向主动监督的范式演变是检察监督工作适应新时代社会主要矛盾变化的必然结果，是不断满足人民群众日益增长的民主、法治、公平、正义等需求的必然要求，是新时代“以人民为中心”发展思想的题中之义。检察机关主动开展法律监督能够提升监督事项进入监督程序的几率，通过促进监督对象的依法履职满足人民群众的法治诉求。

3.公益诉讼对检察监督新范式的明证。2018年，全国基层检察院全部消灭立案空白和诉前程序办案空白，实现了公益诉讼办案的“全覆盖”，检察机关已然成为法律意义上的公益诉讼“主心骨”和“国家队”。实现公益诉讼检察职能是检察机关的重要职能之一，并被视为检察监督新的增长点。如前文所述，检察监督主动监督、事前监督、互动监督、刚性监督的新范式，虽然在探索公益诉讼之前已经略有显现，但公益诉讼带来了检察监督范式的明显转变，使检察监督范式的更新趋于明朗，公益诉讼提供了检察监督新范式合理性的明证。

(二)检察监督新范式的释义

1.主动监督。主动与被动相对，强调不靠外力推动而自觉行动。主动监督意指检察机关主动开展法律监督，体现出检察机关的主动作为。主动可以体现在多个方面，如在监督事项来源方面，检察机关主动寻找监督源，而非坐等靠的被动接受；在对具体事项监督上，检察机关自觉针对监督事项开展监督工作，而非基于考评压力、上访压力、领导过问等外界因素的作用而进行被动式的监督。人民检察院应当通过主动行使检察权追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设事业的顺利进行。

2.事前监督。事前与事后相对，指事情发生或处理、了结以前。这里的事前限定为需要监督的事项发生以前，事前监督就是在需要监督的事项发生之前进行检察监督。检察监督的目的是通过对已经发生或者可能发生的具体违法事项的监督纠正，使需要监督的违法事项不发生或者不再发生，进而保障法律的正确实施。同事后监督相比，事前监督更能发挥检察监督的功能，在促进被监督方依法正确履职方面能够发挥更大的功用，有效降低具体违法情形发生的可能性。以检察机关提前介入引导公安机关对刑事案件的侦查为例，检察官在场能够发挥事前监督的作用，促使公安机关在侦查过程中确保取证的合法性，避免因侦查行为不规范而出现非法取证、侵害犯罪嫌疑人权益等情形。

在过程维度上，公益诉讼促进了检察机关单向监督向互动监督的范式演变。互动监督强调检察机关开展法律监督应与被监督者形成互动关系，在互动中实现监督效果。检察机关开展公益诉讼秉持双赢多赢共赢的监督理念，与其他部门形成良性、积极的工作关系。互动监督具有深厚的合理性：一方面，检察机关与被监督机关在法定职责本质、工作目标、追求效果上具有一致性，具备双方良性互动的基本前提；另一方面，检察监督具有程序性制度机制的属性，旨在促进被监督者的重新审视与自我纠错，为双方提供互动空间。新时代的检察工作要求检察机关与公安机关、审判机关、司法行政机关等执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系，本质上也是互动监督的体现。检察机关单向监督向互动监督的演变通过注重发挥监督与被监督双方互动的价值功能，促进在被监督事项上的理解达成一致，在平等互动中促使被监督者主动纠正错误，共同实现维护人民权益的工作目标。

检察监督具有程序性的特点，在被监督方不履行或者怠于履行监督内容时无法采取实质上的强制性监督措施，监督效果更多取决于被监督方的主观配合意愿与客观配合程度，检察监督效力总体上缺乏刚性。在监察体制改革之前，检察机关职务犯罪侦查权能够在一定程度上为检察监督提供某种刚性，但伴随监察体制改革下职务犯罪侦查职能的转隶，一直被视为检察监督刚性的重要保障性因素随之消散，检察监督面临更加严峻的监督刚性不足的态势。缺乏刚性的法律监督难以实现法律监督的效果，甚至可能会使这样的法律监督流于形式，毕竟不能理想化地将监督效果完全寄托于被监督方的顺从与配合。如何增强检察监督刚性将是检察机关“谋发展”的重要议题。

四、充分开展新范式下检察监督工作

(一)主动监督范式下的检察监督工作

国家监察体制改革下的职能机构调整，新时代人民群众对检察工作的新期待，检察监督工作的不平衡、不协调、不充分等多重因素决定新时代检察监督工作必须遵循主动监督范式。在宏观层面，检察机关应积极主动深入推进内设机构改革，解决刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡以及刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡问题。在微观层面，检察机关要主动用好保留的直接侦查权以及补充侦查权、机动侦查权，主动开展侦查、审判、执行等环节的刑事诉讼监督工作，做优刑事检察工作；要通过强化民事再审检察、虚假诉讼惩治、民事执行等工作主动履行民事监督职责，做强民事检察工作；要主动促进依法行政，探索行政检察运行规律，做实行政检察工作；要主动探索公益诉讼案件范围，主动对接公益诉讼案源线索，积极应对案件多发、稳升时期，做好公益诉讼检察工作。

(二)事前监督范式下的检察监督工作

习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边”。检察机关作为国家的法律监督机关，理应责无旁贷擎起履行法律监督的利剑，维护社会公平正义。从某种意义上讲，检察机关诉讼监督重在事后监督，也难在事后监督。事后监督注重纠错，事前监督注重预防，事前监督能够有效避免侵害公民权益、妨害法律实施的结果，事前监督防患于未然，更加具有优势。检察工作要聚焦大局、服务大局、保障大局，找准检察工作与经济社会发展的结合点、着力点，为经济社会持续发展提供保障。检察机关应当立足人民群众的诉求，从事前的维度切实维护政治安全、社会安定、人民安宁。在刑事检察工作方面，要建立公安机关办理重大、复杂、疑难案件听取检察机关意见和建议制度，强化对侦查机关的引导和监督作用；要将巡回检察与派驻检察相结合，强化刑事执行检察。在民事、行政检察工作方面，要完善潜在重大案件的发现和审查预判机制，规范办案流程，提升民行监督的精准性和有效性。在公益诉讼检察工作方面，要提升对影响重大的环境污染等事件的敏感度，及时督促相关行政主管部门及时履职，充分发挥诉前程序的作用。

建立和完善河长制工作的监督、评价和问责制度，拓宽公众参与渠道，营造良好的社会氛围，实现对区域范围内河湖的有效保护。

(三)互动监督范式下的检察监督工作

检察监督不是冷冰冰的单向监督，而应当在与被监督方的良性互动、积极的关系中开展监督工作。检察机关开展互动式监督应当注意以下几点。第一，要认清检察监督的防错、纠错程序属性。检察监督的实质是促使和帮助被监督方审视错误并改正错误，只有通过积极互动才能实现这一目标。第二，要树立双赢多赢共赢的监督理念。检察监督的取向在于实现监督方、被监督方、人民群众等多重主体的共赢，要在与被监督方的互动过程中实现双赢多赢共赢。第三，检察监督过程中，在采取具体监督方式之前，应当通过与被监督方的互动对需要监督的问题进行深入调研，搞懂弄通问题的症结，在查明原因的基础上决定是否采取以及采取何种监督方式。在采取具体监督方式之后，同样应当注重与被监督方的互动，在互动中促进具体监督方式的落实。

新媒体使用中排在前三位的分别为聊天交际、新闻浏览、休闲娱乐，所占比例分别是87.25%、75.36%、64.47%，只有不到10%的学生因学习目的使用新媒体；此外，83.72%的学生能够熟练使用谷歌、百度等搜索引擎，但是能够进入中国知网、万方等网站搜寻资料的学生基本没有；97.13%的大学生认为新媒体能增加人际交往，大部分学生通过微信、QQ、微博等虚拟方式进行交流。

(四)刚性监督范式下的检察监督工作

检察监督的刚性程度关涉检察监督的效果、检察机关的地位、人民群众的期待。刚性监督范式下检察工作的开展应当注意两个方面。其一，从内部角度，检察机关所采取的监督方式具体内容应当具有精准性和可操作性。监督内容的质量直接决定着被监督方对检察监督的接纳程度，只有高质量的监督内容方能使被监督方心悦诚服地接受，业余的、外行的、粗糙的监督难以获得被监督方的正视，必然使监督效果大打折扣，直接影响检察监督的刚性。其二，从外部角度，应当构建被监督方不落实、怠于落实、过场式落实等情况的应对机制，以外部机制建设增强检察监督刚性。制度设计应当对可能发生的各类情形予以考量，尽管这样的担忧可能并不必要。应当探索向党委、人大报告检察监督情况制度，依靠党委、人大的力量促使检察监督效果的实现。

总而言之，检察机关提起公益诉讼制度带来检察监督范式在相应维度向主动监督、事前监督、互动监督、刚性监督等新范式的明显演变。检察监督新范式具有符合检察监督法的向度、符合“以人民为中心”的发展思想、公益诉讼的明证等层面的合理性。开展新时代检察监督工作应注重遵循检察监督新范式，把检察机关法律监督工作做实做好做强，在新范式的指引下全面平衡推进刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作，实现法律监督工作的“双赢”“多赢”“共赢”，为人民群众提供更丰富、更优质的法治产品、检察产品，努力让人民群众在每一个司法案件的检察环节上都感受到公平正义。

On the evolution of the paradigm of prosecutorial supervision caused by public interest litigation

Zhang Baoyin ,Tong Ye

(Shenhe District People ’s Procuratorate ,Shenyang Liaoning 110011,China )

Abstract ： The initiation of procuratorial supervision is divided into different angles,basically following the passive supervision of the initiation dimension,the post-supervision of the node dimension,the one-way supervision of the process dimension and the flexible supervision of the effectiveness dimension.The system that the procuratorial organ sues the public interest litigation makes the paradigm of procuratorial supervision evolve to a new paradigm such as active supervision,beforehand supervision,interactive supervision and rigid supervision in a corresponding dimension.The new paradigm of procuratorial supervision has the rationality of conforming to the procuratorial supervision law,conforming to the “people-centered” development ideology,and the evidence of public interest litigation.To carry out the procuratorial supervision work in the new era,we should pay attention to following the new paradigm of procuratorial supervision,and promote the comprehensive development of criminal procuratorial,civil procuratorial,administrative procuratorial,and public security procuratorial work under the guidance of the new paradigm.

Key words ： public interest litigation;paradigm of procuratorial supervision;balanced advancement;development of new paradigm

〔作者简介〕 张宝印(1987—)，男，辽宁凌源人，沈阳市沈河区人民检察院检察官助理，法学硕士，主要从事刑事诉讼法学研究；佟晔(1978—)，女，辽宁沈阳人，沈阳市沈河区人民检察院政研室主任，行政管理硕士，主要从事刑事诉讼法学研究。

〔收稿日期〕 2019-09-15

〔中图分类号〕 DF834

〔文献标识码〕 A

〔文章编号〕 1009-1416(2019)06-044-06

【责任编辑：王瑞红】

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