法治乡村建设工作调研报告
普 治
一、近年来农村普法依法治理工作的新进展
自1986年全国实施“一五”普法规划以来，农民长期被列为普法重点对象，农村一直是普法工作的重点领域。从最初自发的“送法下乡”到制度化的“法律六进”之一的“法律进乡村”，宪法和与农民生产生活密切相关的法律得到广泛宣传。随着我国法制建设的深入推进，农村依法治理也应运而生。1989年山东章丘县率先在全国开展农村依法治理探索，1992年中组部、中央政策研究室、司法部、民政部在全国推广“依法建制、以制治村、民主管理”的章丘经验。1998年浙江省宁波市开展了民主法治村创建工作。司法部及时总结这一经验，在全国组织开展民主法治示范村创建工作。2003年，司法部、民政部印发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》。2017年，司法部、民政部印发了《“全国民主法治示范村（社区）”考核指导标准》。到2018年年底，两部共命名了7批3356个“全国民主法治示范村（社区）”。近年来，农村普法依法治理工作取得了新进展，许多地方在生动实践探索中创造了新经验。
一是紧紧围绕党和国家工作大局推进农村普法依法治理。农村普法依法治理工作一直紧紧围绕党中央有关重大决策部署，以服务党和国家工作大局为着力点持续推进。我们在四川调研时了解到，四川省坚持“扶贫与扶智、扶贫与法治”深度融合开展“法治扶贫”。为每个贫困村建立一个法治宣传栏、设立一个法律图书室（角）、培养一批法律明白人，为每个贫困户发放一张便民法律服务联系卡、一本法律扶贫手册，为贫困地区每个中小学校配备一名法制副校长，全省贫困村建立法治宣传栏、图书角9293个，培养“法律明白人”5.56万人，贫困村法治宣传覆盖率达100%。为每个贫困村配备一名法律顾问，广泛建立法律顾问QQ群、微信群，提供24小时在线的“掌上法律服务”，全省5295个贫困村法律顾问配备率达100%。广泛推行“三三调”“随手调”，就地化解贫困地区常见多发的山林土地确权、土地使用权流转、产权抵押借贷、异地扶贫搬迁、邻里边界、婚姻家庭、人身伤害等矛盾纠纷，贫困村矛盾纠纷调处率达100%。优先安排贫困县法律援助接待大厅建设，连续8年开展“岁末年初为农民工讨薪”法律援助专项活动，累计讨回欠薪10.7亿元。建立贫困人口法律援助信息库，贫困户法律援助受援率达100%。
二是民主法治示范村建设不断深化。多年来的实践证明，民主法治示范村建设是农村依法治理的有效载体。我们在浙江了解到，浙江省实施了民主法治示范村建设“三年行动计划”，制定出台了《浙江省省级民主法治示范村建设指导标准》，健全了民主法治示范村省、市、县“三级联创”机制。目前，全省建有县级以上民主法治示范村（社区）27059个，覆盖率达90%以上。近年来，浙江省涌现出了安吉“余村经验”、宁海“小微权力清单”、象山“村民说事”等一批先进典型。余村是习总书记“绿水青山就是金山银山”重要理论的诞生地和“法治浙江”建设的实验田，余村坚持在党的领导下，牢牢抓住“依法治村”这个关键，建立了自治、法治、德治相结合的乡村治理新模式。宁波市宁海县推出村级小微权力清单，制定出台《村级权力清单三十六条》，涉及集体管理事务的19个事项和17项便民服务举措，实现了对村级组织和村干部行使权力内容的全覆盖。宁波市象山县建立“村民说事”制度，通过“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”等系列行之有效的举措，构筑了村务管理、决策、治理、监督的全流程，走出了一条共商共信、共建共享的治村理事新路子。
三是法治文化建设蓬勃发展。近年来，各地利用村（居）公共场所建设具有本地特色的法治公园、法治广场、法治长廊、法治墙、法治宣传栏、法治图书角等阵地，通过“以案释法”等方式运用媒体宣传法治，收到了较好效果。我们在江苏调研中了解到，早在2011年，江苏省委办公厅、省政府办公厅就印发了《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，开展了“社会主义法治文化建设年活动”。依托江苏深厚的法治文化底蕴，挖掘整理地方法治名人、故事、典故等文化资源，以身边人身边事写法治、演法治、唱法治、讲法治、画法治，潜移默化地提升了乡村群众的法治意识。江苏省坚持推动法治文化“有形”呈现，目前，全省“一村（居）一法治文化阵地”已基本实现全覆盖。村民反映，到了法治文化阵地，既能学点法律小知识、又能观看法治小节目，还能说说聊聊村里的大事、大家关心的事，很有意义。
四是“法律明白人”培养初见成效。我们了解到，2015年初，江西省抚州市崇仁县开展一户一名“法律明白人”培养工程试点，4年来共培养6万余人。“法律明白人”广泛参与了矛盾纠纷调解、法律服务引导、基层依法治理等工作。2018年初，法治江西建设领导小组审议通过了《关于在全省农村实施“法律明白人”培养工程的意见》，通过村民自荐、组织遴选、考核上岗的方式，目前已在全省遴选“法律明白人”256.2万人，其中“骨干法律明白人”13.5万人。目前，江西省建立了农村“法律明白人”网络培训学校，方便群众随时学、随地学。同时，推动省内15所高校建立“法律明白人”培养基地，计划每个基地每年培训200余人。抚州市委办、市政府办还出台了《抚州市农村“法律明白人”培养组织实施规范（试行）》，推动“法律明白人”培养工程从扩面向提质发展。群众反映，火车跑得快全靠车头带，有了这些乡村依法治理的骨干带头人，就知道该干什么、该怎么干了；村两委班子反映，有了这些骨干分子，基层党组织的工作也容易推进了。
油茶抚育管理方面主要包括中耕松土、除草、间作、整形修剪、林地抚育改造和病虫害防治方面。中耕松土与除草方面作业不及时，地表板结，透气性不良、不彻底，杂草丛生；间作需合理；整形修剪需及时；抚育改造的力度不大，病虫害防治未加强。
二、加强法治乡村建设的重要意义
六是一些地方农民工依法维权还存在困难。农民工欠薪治理工作有了很大进步，但距离根治农民工欠薪还有较大差距。调研中我们了解到，在中部地区的一个县，2019年春节前有近三分之一的农民工遭遇了不同程度的工资拖欠问题。尽管各类法律、法规、司法解释都有了，但农民工受到侵害时的救济还过于抽象笼统，不利于农民工依法维权。
三是坚持自治、法治、德治相结合。2017年12月28日，习近平总书记在《走中国特色社会主义乡村振兴道路》一文中，强调“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。我们深感，法治乡村建设要自治、法治、德治相结合，走中国特色社会主义乡村法治之路。
加强法治乡村建设是落实以人民为中心的发展思想，满足农村人民群众对美好生活向往的有力举措。当前，我国社会主要矛盾发生了变化，广大农民群众对美好生活的需要日益多元广泛。调研中，有的同志提出，完善村民自治制度体系，规范民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督，落实村民的各项民主权利，形成民事民议、民事民办、民事民管的治理格局，构建村民自我管理、自我教育和自我服务的乡村治理秩序，都需要法治来保障。通过加强法治乡村建设，有利于实现村民当家作主，从而夯实党的执政根基。
通过离散化后的决策表计算可辨识矩阵CD，用cuv表示其第u行第v列的元素，可辨识矩阵的元素可通过下列公式得到：
由表5可知，经澄清剂处理的红枣白兰地其风味成分的种类数未发生变化，含量变化较小，故对红枣白兰地整体风味影响小。
加强法治乡村建设是提高乡村治理法治化水平的有效途径。调研中，有的同志提出，当前乡村振兴过程中出现的各种突出问题，都与法治有关，应当主要通过法治的方式来解决。有的同志讲到，解决乡村各种矛盾纠纷，势必要突破传统的乡村治理模式，以法治思维和法治方式来建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，让农村群众通过合法的方式，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。只有法治才能定分止争，才能使农村既充满活力又和谐有序。通过加强法治乡村建设，使农村的各项工作纳入规范化、法治化的轨道，这是乡村治理的基本途径和必由之路。没有乡村治理的法治化，全面依法治国就是空中楼阁，乡村振兴也不可能实现。
三、法治乡村建设工作面临的主要问题
三是“三留守”人员的权益保护还有待加强。从调研的情况看，许多地方目前是“空壳村”，青壮年外出打工，村里留下来的是妇女、儿童和老人。一位基层村干部认为，“村里目前最大的问题就是老年人的养老问题。有的村95%以上的中年人和年轻人都外出打工了，多次发生过老人在家过世，隔了好几天后才被人发现的事情。”在许多地方，农村留守儿童都由祖父母、外祖父母照顾，父母缺位，看护、教育很难到位。有的落后地区村落仍然重男轻女，过年时妇女不能祭拜祖先、不能上桌吃饭，女孩被强迫辍学、妇女遭遇家暴现象时有发生，妇女的合法权益得不到足够保障。
一是有的农村土地和宅基地纠纷所占比例高。在东部一个省调研时，一名正在值班的村法律顾问说，群众找他咨询最多的就是土地纠纷，占到总数的六成。比如说，有的村民把宅基地卖给了外村村民，卖完后该房屋被拆迁，有一笔拆迁补偿费，为了争夺这笔费用，就有了争议。从法律上来说，村民无权转让属于集体所有的宅基地使用权，该买卖是无效的。一位村民说，现在宅基地越来越少，很紧张，村里基本不再新批宅基地，很多村民只好私自买卖宅基地，价格也越来越高。
二是非法集资问题在一些地方时有发生。调研中，一位村支书说，农民手里有了闲钱后，一些不法分子就盯上了农民，进行非法集资甚至是电信诈骗，农民盯着的是高利息，非法集资者盯着的是本金，往往让农民血本无归，由此还会引发家庭矛盾、集体上访等问题。村民之间的民间借贷也很容易产生诉讼。一位村法律顾问说，村民之间的借款，碍于熟人的面子，借款时很多都不打借条，也没有第三人在场，碰到借钱的人不还钱，就很难索要，只能想办法固定别的证据，然后走法律程序，造成小事拖大。
调研中，我们了解到，目前突出的涉农法律问题主要有：
四是金钱和宗族势力对一些农村的选举的影响不容忽视。调研中，有农村的同志反映，农村选举对象有这么几种情况：农村中历来有威望的人，得到村中大部分村民的敬重；农村中财力雄厚的人，这部分人为了谋求进一步利益，在选举的过程中给村民允诺，从而获得选票，当然也存在为了带领本村发家致富的企业家；家族势力大的人，导致村长任职出现“父亲当完儿子当”的情况。还有个别村干部的涉黑涉恶问题值得警惕，在遇到黑恶势力侵犯或伤害的时候，农民或者事不关己高高挂起，或者得到小恩小惠就放弃立场，或者害怕打击报复选择忍气吞声，进而助长了黑恶势力的嚣张气焰。
五是一些农村环境保护法律问题比较突出。调研中，一位农民说，当地曾有企业排污污染环境，但是村民们不知道怎么开展集体诉讼，也不知道怎么维权。还有的村干部提到，近几年来，随着电商在乡村的迅速普及，更多工业产品流入乡村，这在提高农民生活水平的同时，也带来了更多的包装垃圾、塑料垃圾和电子垃圾等，如果不依法进行专业处理，垃圾很难自然消解。
调研中，我们还了解到，当前一些农村基层组织凝聚力、战斗力不强，集体经济力量薄弱；村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化不断加剧，乡村秩序的基础受到冲击；涉农立法总量不足，村规民约有的内容空洞，乡村治理的制度供给不足。在乡村法治需求大幅增长的新形势下，公共法律服务发展不充分、不平衡的问题日益突出；一些地方村干部依法决策、依法办事意识淡薄，村民权利意识强了、义务意识相对弱了，存在“信访不信法、讲蛮不讲法、遇事找关系”等现象，农民群众自觉守法习惯尚未普遍养成；一些农民科学、法治、道德素养不高，精神文化生活匮乏，纯朴民风变味，传统美德滑坡。这些都是制约和影响法治乡村建设工作的重要因素。
党的十九大要求，实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“建设法治乡村”。2019年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调“推进法治乡村建设”。我们深感，随着全面依法治国和实施乡村振兴两大战略任务的深入推进，加强法治乡村建设非常必要、正当其时。
农业发展水平（agrt）：夏春萍等采用农村人均机械总动力来衡量农业发展水平[11]82。徐维祥等则通过构建农业现代化指标体系进行综合测度来反映农业发展水平[12]4-5。本文用农业机械保有量与农业从业人员之比来衡量农业发展水平。
Jamesoniella undulifolia （Nees）K. 熊 源 新 等（2006）；杨志平（2006）；马俊改（2006）；赵文浪等（2002）；王小琴等（2004）
四、法治乡村建设的根本遵循
党的十八大以来，习近平总书记对全面依法治国和“三农”工作作出了一系列重要论述，为加强法治乡村建设提供了根本遵循。
一是加强党对法治乡村建设的领导。习近平总书记强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治最根本的保证。”调研中，我们最突出的一个感受就是，法治乡村要建好，关键在党的领导，要以习近平新时代中国特色社会主义思想统领法治乡村建设，把党的领导贯彻落实到法治乡村建设的全过程和各方面。
二是坚持以人民为中心的发展思想。2018年12月29日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量”。我们深感，在法治乡村建设中要充分尊重农民意愿，从群众身边的困难问题着眼，从与老百姓生产生活息息相关的项目做起，以群众得实惠、增进民生幸福为出发点，努力做到乡村法治建设让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享。
通过参加这个仪式，同学们深切地体会到“无语良师”以自己的无私遗爱，帮助了社会上无数的人们，减少了生者可能承受的痛苦。而社会大众期盼、寄托的眼神会让医学生的思想境界从学校直接跨越到社会，医学生们更深切地体会到未来自己职业的神圣与重要，肩负的使命是全人类的健康，他们对社会的责任感会油然而生。公开追思“无语良师”的仪式，让医学生们真正领悟到“无语良师”的灵魂，去理解珍惜生命和关爱生命的内涵，将来带着对生命的崇高敬意去救死扶伤。
当前，病毒性肝炎仍然是世界范围内最常见的一类肝脏疾病。在我国约有1.3亿人口是乙肝携带者，是世界上乙肝病毒感染者最多的国家[1]。巨大的乙肝病毒携带人群，为肝癌的发病提供了“温床”。如果能够在早期对乙肝患者的病情进行有效控制，将会在一定程度上降低肝癌的发生率。中医药凭借其独特的理论体系在改善慢性乙型肝炎患者的肝功能、调节机体免疫、减缓肝脏纤维化的进程及提高患者生活质量等方面具有独特的优势[2-3]。
加强法治乡村建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2017年12月29日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。”2019年6月1日，习近平总书记在《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》一文中强调：“治理有效，是乡村振兴的重要保障，从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。”在这次调研中许多同志都表示，乡村处于国家治理体系的最基层，是社会的终端和末梢。法治乡村建设是法治社会建设的基石，是社会主义法治建设的重要组成部分。
五、当前法治乡村建设的对策建议
建设法治乡村是党中央根据全面依法治国和实施乡村振兴战略的新形势，提出的一项崭新的重大工作任务，不是过去依法治村的简单延续。应当从全面依法治国和实施乡村振兴战略的新形势出发，以新的更高的政治站位来谋划、来推进。应当制定法治乡村建设的指导意见，搞好政策和制度设计，抓好全国法治乡村建设工作会议精神贯彻落实，推动法治乡村建设健康深入开展。我们建议当前应重点抓好以下工作。
一是着力解决农村群众关心的热点难点法律问题。能解决老百姓实际困难的法治才是乡村好法治。应该围绕党中央重大决策部署，完善涉农立法，提高涉农执法水平，完善涉农法律服务体系，及时回应百姓关切，着力解决群众关心关注的法治难题。针对土地承包、经营、征收等问题，有的同志建议，依法保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，推动妇女土地权益平等保护。以法治方式健全农村土地产权制度，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。及时用法律法规固定土地制度改革试点工作成果，依法依规调处农村宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地入市等纠纷。针对乡村脱贫攻坚中的产业发展、赡养抚养、基础建设等问题，加强对扶贫干部和贫困户的法治宣传教育。针对乡村黑恶势力问题，严格落实村民委员会组织法，依法严厉打击贿选等行为。针对农民工欠薪问题，各部门应该统筹协调，依法严格保护农民工的合法权益，推动根治农民工欠薪问题。
二是抓好民主法治示范村动态管理。各地普遍反映，民主法治示范村创建是推动法治乡村建设的有效载体，应当充分利用好这个载体，推动法治进村入户到人，融入百姓日常生活。鉴于全国民主法治示范村命名时间长、跨度大，已获得命名的村庄有的已经撤并，有的发展不够充分已经不符合命名要求，有必要进行梳理、复核。为加强科学动态管理，司法部、全国普法办自今年7月下旬开始组织各地对前七批已授予“全国民主法治示范村”称号的村进行全面复核，复核后的村将根据情况保留、注销和撤销该称号。许多同志建议，应该制定民主法治示范村有关规范、标准，让动态管理机制真正建立起来，引领法治乡村建设。
三是加大农村普法力度。现在农村普法的主要任务，既不是单纯地把法律文本“送”给农民，也不是单纯地把法律知识“教”给农民，而是着重教育引导干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，逐步培养对法治的尊崇和信仰。要大力弘扬宪法法律至上、法律面前人人平等、权利义务相一致、权利不可滥用、诚实信用、公序良俗等社会主义法治精神，大力弘扬社会主义核心价值观，健全乡村守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，通过讲清法理、事理、情理，努力把涉及老百姓切身利益案事件的依法处理过程变成普法的过程，让人民群众在切身感受中认识到法治可信赖、正义可期待、权利可保障、义务须履行、道德应遵守。
(二)行政事业单位在新旧会计制度衔接的实际操作中，一定要严格按照《政府会计制度基本准则》、《政府会计制度具体准则》及《新旧会计制度有关衔接问题的处理规定》的相关规定，加强预算资金的使用管理，提高国有资产的利用效率，加强核算，努力节约经济资源，从而实现建设节约型行政事业单位的伟大目标。
四是实施“法律明白人”培养工程。在全国实施“法律明白人”培养工程，重点培育一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”，定期举办培训，建立日常奖惩机制，进一步提升乡村治理法治化水平。有的同志提出，可以依托农村网格化治理体系，建立“法律明白人”辅导站，通过畅通服务渠道、规范服务记录、尊重保护权利等手段，在村（居）形成多主体合作参与基层治理的氛围。鉴于乡贤在乡村治理中发挥了重要作用，推动乡贤成为“法律明白人”将更加有利于乡村依法治理。
五是建好用好乡村法治文化阵地。许多同志认为，农村法治文化宣传栏、法治文化广场、主题公园等法治文化阵地建设，使法治乡村建设由“无形”走向了“有形”，但要防止表面化、形式化、雷同化，防止脱离实际。在法治文化阵地建设和发展过程中，应当注重群众的参与度和利用率，让阵地真正为百姓服务。
六是充分发挥基层司法行政机关在法治乡村建设中的职能作用。司法行政机关在助力法治乡村建设中具有义不容辞的责任，应当大有作为。应当统筹基层法治建设资源，面对基层、面向群众，把司法所建成基层法治建设的基础平台和公共法律服务的一线窗口。完善“一村（居）一法律顾问”制度，确保村（居）法律顾问从“有形覆盖”到“有效覆盖”。坚持和发展“枫桥经验”，健全多元化纠纷解决机制，推进“无讼乡村”建设，努力实现矛盾纠纷就地解决。
（执笔人：司法部普法与依法治理局 王晓光、张胜昔等）
（责任编辑：贺 堃）
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