加强资源综合管理，实现农业可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,农业论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在有中国特色社会主义现代化建设中，实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，是中国面向21世纪、面向未来的正确选择，是一个关系我们生存、福及子孙的一个重大问题。
一、压力与潜力：21世纪养活16亿人的农业资源基础
（一）人口对农业资源产生的巨大压力 多项科学研究表明，我国自然资源所允许的最适宜人口承载量是8亿人，最大承载量为15—17亿。中国自本世纪50年代开始进入有史以来基数最大、人口超常规增长的历史阶段，预计在21世纪30年代人口达到“三个高峰”，即总人口突破16亿人，劳动年龄人口达到10亿人，老年人口达到3亿人以上。
按人均占有粮食400公斤的低限安全指标计算，养活16 亿人口需要6.4亿吨粮食，如果充分考虑我国工业化发展对农业的刚性需求， 世界银行预测至2020年中国粮食总需求将达到6.97亿吨。按95%的自给率，则国内生产量要达到6.6亿吨，即在目前生产水平的基础上， 还要连上四个1000亿斤的台阶。与此同时，肉类产量要增长60%—80%，水产、果、蛋等农产品也要相应增加。
要新增4000亿斤粮食，必须保证粮食播种面积高于16.5亿亩，耕地面积的警戒线高于13.5亿亩（实际不能少于16亿亩），每年耕地面积减少的临界值在300万亩以下。同时，需要新增2亿亩灌溉面积。
养活16亿人口，要在全国人均水资源量下降13 %， 北方地区下降21%的条件下，增加人均供水量，人均消耗水量达到500立方米， 总供水量达到8000亿立方米，即是要求供水能力在现有基础上再提高2500亿立方米，其中50%以上用于北方地区。
养活16亿人口，既要保护好现有自然资源，又要治理好水土流失，扼制住土地沙化，扩大森林资源，改善农业生态环境，促进农业资源的可持续利用。
（二）我国农业资源的基本状况
1.耕地资源——农业发展之基石：已很不稳固。一是面积总量锐减，生产空间收缩，回旋余地减小。我国耕地面积自1957年后经历了连续40年的减少期，累计净减少面积3亿亩，以目前生产力水平计算， 相当于丧失粮食生产能力2.7亿吨， 超过了改革开放以来全国粮食总产量增加量。40年内人均耕地面积下降一半，目前实际人均耕地1.5亩， 相当于世界平均的1／3。近五年全国耕地面积净减少1960 万亩， 年均减少392万亩。我国可利用的后备耕地资源不足1亿亩，即使全部开发利用，也很难抵消耕地的减少，耕地总面积下降趋势不可逆转。二是耕地质量呈现“五改善、三恶化、三严重”的态势。“五改善”表现为：灌溉面积扩大，旱涝保收面积比重提高，盐碱耕地面积减少，农田防护林面积扩大，耕地的养分质量平衡指数逐步上升。“三恶化”体现在：人均灌溉面积下降，旱涝灾害面积增加，耕地沙化面积扩大。“三严重”表现为：水土流失严重，耕地的泥沙流失量占全国流失量的66%；盐渍化严重，盐碱和次生盐碱耕地面积达1亿亩；土壤养分严重缺乏，30 %省份的耕地缺氮，63%的省份缺磷，77%的省份缺钾。全国中低产田面积占耕地2／3。
2.水资源——农业发展之命脉：已严重萎缩。一是总量丰富，但人均水资源少，属于全世界13个贫水国家之一。 我国水资源总量约28100亿立方米，人均水资源约2400立方米，不足世界平均水平的1／4。全国人均年用水量450立方米，相当于美国的1／5，世界平均的3／5。 二是水资源分布极不均衡。我国长江以南地区，耕地占30%，人口占全国的54%，而水资源占80%，人均水资源3487立方米，亩均水资源4317立方米。长江以北地区，耕地占全国的70%，人口占46%，而水资源仅占全国的20%，人均水资源770立方米，亩均水资源470立方米。目前，北方主要河流的用水量已达其资源量的70%—90%，现有用水量中约有1 ／3来自引黄、超采地下水和重复使用城市污水。 三是水资源危机日益严重。一方面，工业及城市用水猛增。90年代与80年代比，工业用水量增加了1倍，城镇用水量增加了2倍。目前全国有600多座城市缺水， 每年城镇缺水200亿立方米以上，由此引起的工业产值损失每年达1200 亿元。另一方面，农业水资源日益紧缺。每年农业用水匮缺3000亿立方米，农村有8000万人口至今饮水困难。此外，水资源污染不断扩大。目前全国50%的城镇用水、70%的河流被污染。
3.森林资源——农业发展的屏障：仍十分脆弱。虽然森林面积有所扩大，但森林质量衰退，“赤字”扩大的趋势没有得到根本扭转。在全球森林每年以1700万公顷的速度消失时，我国实现了森林面积的持续增长。近五年全国累计完成造林面积3亿亩，全国森林覆盖率达到13.9 %。但与其他国家相比，发达国家森林覆盖率已达到60%—80%，我国森林覆盖率仅及世界平均水平的60%，居世界第122位。 人均林地面积仅1.8亩， 只及世界平均水平的15%，人均森林蓄积量只有世界平均的11%。 我国森林蓄积量比70年代每公顷下降5%，其中成过熟林比重下降20%。
4.草地资源——农牧结合的纽带：仍日渐衰退。一是总量虽大，人均面积小。全国草地面积占国土面积的40%，约有60亿亩，居世界第二位，但人均草地不足5亩，仅有世界平均水平的1／2。 二是草地质量差，退化严重。全国70%草地为干旱半干旱草地，目前，北方草地利用程度已达95%，南方草地也已利用60%。全国每年草地退化达3000—4000万亩，荒漠化草地面积已占50%。
（三）开发利用农业自然资源的潜力巨大
1.农业资源利用潜力巨大。我国气候资源总利用率为发达国家的50%—70%，农田光能利用率为世界高产国家的60%。我国复种指数 156%，世界先进水平180%；我国灌溉水利用率约30%，世界先进水平 70%—80%，我国自然降水利用率仅10%，而日本30%，以色列高达85%；我国氮肥当年利用率30%，世界先进水平60%；我国养殖业的饲料报酬率相当于发达国家的2／3。我国耕地单产5—10年内可提高25% —35%，远期增产潜力可达80%—102%。
2.144亿亩国土资源综合开发的前景可观。资源普查结果显示， 我国实际耕地面积约19亿亩，人均仅1.5亩。 若采取有效措施保护耕地，积极开发后备资源，耕地可望保持在18亿亩。我国现有中低产田13亿亩，低产果园3278万亩，低产林地4.7亿亩，低产水面4737万亩， 农村零星闲散地以及废弃耕地约1亿亩。这些资源只要增加投入， 采用先进技术，就能够形成新的生产能力。另外，我国现有宜农荒地1.4亿亩、 宜园荒地7000万亩、宜林地4亿亩、宜牧地4亿亩，还有345 万平方公里可开发海洋资源，0.5亿亩沿海滩涂以及丰富的生物资源，为养活16 亿人口提供了资源基础。
3.管理也是生产力。同先进技术一样，管理制度、管理体制对农业资源产出率，具有重要的作用。我国农业资源管理机构分散、管理法规薄弱、管理措施乏力“三大弊病”，严重地制约了农业资源的有效利用和保护。从速决策，对农业资源管理来一次革命性的变革，能大大提高资源的承载力，能确保21世纪养活16亿人口的历史重任和农业可持续发展目标的实现。
二、问题与根源：农业资源管理需要变革
（一）农业资源利用粗放低效 我国农业资源十分短缺，但资源利用不合理，经营粗放的问题仍很突出，利用效率普遍低下。
1.草地生产力急剧下降。我国天然草地的生产力，六十年代前与国外同类草地并无明显差异，但长期低投入、超载过牧，加上靠天养畜的落后生产方式，已使我国草地畜牧业成为经营最粗放、单位面积生产效益最低的农业生产部门。其主要生产指标落后于世界平均水平，甚至低于发展中国家的平均水平。我国草地单位面积产草量与60年代相比，下降了30%—50%。目前我国每公顷草地产肉3.69公斤，产毛0.45公斤，产奶4.04公斤，共计为7.02个畜产品生产单位，其单位面积草地产肉量相当于世界平均水平的30%，俄罗斯的24%，伊朗的55%。单位面积草地的产值只相当于澳大利亚的1／10，美国的1／20，荷兰的1／50。 在草地上乱垦乱占、滥挖药材、滥伐灌木、开矿、淘金等破坏草地植被的现象屡禁不止，甚至愈演愈烈。草地野生动物资源因狂捕滥猎，也日益减少。
2.水面利用率和单位产出率普遍较低。 我国可供养殖内陆水面有675万公顷，目前已养面积仅416万公顷，约占62%；海域可养面积260万公顷，已养殖面积不到60万公顷，占24%；浅海滩涂240 万公顷可养面积，现在只利用了18%。大部分地区水面生产率十分低下，全国水面养殖单位面积产量最高的是广东省，平均亩产量达270公斤， 而最低的青海省单产平均不到10公斤。近些年来，沿海一些地方酷鱼滥捕，渔业资源急剧减少。如在东海区有的地方大量增加小网目刺网的使用，在捕捞小型鱼同时，兼捕了大量经济鱼类幼苗，造成传统经济鱼类资源急剧减少，渔类资源严重衰退。
3.林地面积利用仍不充分。我国林业用地面积占国土面积的26.7%，其利用率为50%，远远低于德国、日本、朝鲜90%的利用水平。林地管理不善，平均每亩有林地蓄积量5.1立方米， 仅相当于世界平均水平7.7立方米的66.2%；人工林生产力更低，平均每亩蓄积量只有2.2立方米。
农业资源利用粗放低效，进一步加剧了我国农业资源短缺的矛盾，成为农业、农村经济发展及国民经济实现第三步战略目标的重大制约因素。
（二）农业资源管理体制不适应市场经济发展的需要 我国现行以分部门管理为基本特征的管理体制，应该说，对我国农业资源的保护和开发利用发挥了一定作用。但目前这种管理体制暴露出不少问题，突出地表现在农业资源管理机构设置不合理、职能交叉、管理混乱，愈来愈不适应市场经济发展对资源利用保护的要求。
1.在资源调查统计方面，部门分割使得决策部门难以掌握准确的资源情况，决策缺乏科学依据。如对于林地资源调查，土地管理部门、林业部门各自进行；对于草地资源，林业部门、畜牧部门都在开展调查统计。资源分类处理，畜牧部门将草山、草坡归属于牧草地，林业部门将其作为宜林地或疏林地，归于林业用地；土地管理部门则把草山、草坡作为未利用地对待。对于茶、桑、果园，林业部门将其划入经济林，土地管理部门和农业部门将其作为园地。这种重复调查、分类标准各异，使得资源数量混乱不清。如我国耕地面积，国家统计局公布的数为14.3亿亩，全国土壤普查数为21.7亿亩，中国科学院综合考察委员会量算的结果是21.1亿亩。其他农业资源也有类似情况。这种资源调查统计的结果，使得我们对主要农产品特别是粮食生产的实际情况把握十分困难。近些年农产品市场剧烈波动，国家采取多种措施难以取得更好的成效，应该说，是与我们掌握资源情况不准有关的。资源底数不清，大大增加了发展市场经济、加强宏观调控的难度。
2.在资源规划利用方面，部门、地方从各自需要出发，彼此之间缺乏协调，利用中缺乏监督管理，造成水、土等农业资源浪费严重。目前，土地管理部门负责土地利用总体规划，资源区划部门负责农业区域规划，水利部门负责流域规划、江河和湖泊综合开发规划，土地管理部门和农业部门负责基本农田保护区规划，城市建设部门负责城市规划，乡镇人民政府负责村镇建设规划。规划上缺乏统筹考虑，开发利用情况也如此。
新疆塔里木河下游的绿色走廊是新疆重要的粮食、棉花、香梨、鹿茸生产基地。但是近些年，由于对农业资源整体性的规律重视不够，总揽全流域的规划和综合管理没有很好开展，使绿色走廊生态出现危机。上中游乱引乱蓄，亩灌溉水量相当于下游的近十倍，致使下游水量逐年减少。据卡拉水文站测报：60年代，塔里木河年均径流量为12.3亿立方米；70年代，下降为6.7亿立方米，减少45.5%；至80年代， 年径流量降到4.05亿立方米，较70年代又减少40%；90年代前六年，径流量进一步减为2.63亿立方米，仅为60年代的1／6。下游水量的急剧减少，导致绿色长廊的生态环境迅速恶化：莫苏以下270公里的河道干枯， 地下水位由60年代的2米下降到现在的16米以下；地表植被大量衰败、枯死， 绿色走廊面积由60年代的81万亩减至现在的不足20万亩，土地大面积沙化，库姆塔格沙漠在30年间向西推进了60公里，部分河道已被沙漠占据；218国道铁干里克至若羌路段已有160多处被风沙所侵蚀，造成交通困难；草地严重退化，绿色走廊50万亩草场载畜量由60万头降到3万头， 数代居住此地的800多户牧民被迫迁移，该地区30 多种野生动物濒临绝迹。
黄河断流加剧也是现行资源缺乏综合管理的反映。近些年，黄河上中游缺乏统筹规划，一些地方从自身需要出发，大量修渠引水。90年代，黄河年均引水量达320亿立方米，是1949年的4倍多。上游一些地方引用黄河水后，采用大水漫灌、串灌方式，水的有效利用率仅为0.3—0.5。黄河上游的宁蒙灌区灌溉定额高达12300—17100立方米／公顷，是下游引黄灌区的4—6倍。上游盲目引水，使得下游水量急剧减少。据山东省高村水文站资料，1951—1980年黄河年均径流量为437亿立方米， 80年代年均为373亿立方米，进入90年代则年均径流量下降为253亿立方米。在1972—1995年的24年中，黄河在山东境内有17出现断流。尤其是1991年后，春季连年断流，并且断流时间提前、期间增长、河段上延。1995年利津水文站断流122天，1996年断流133天，1997年1—8月份已累计断流169天，创历史纪录。断流河段长度达700公里，首次出现汛期断流。山东省引黄供水范围内的土地、耕地、人口分别占全省的51.26%、 55.56%和48%，黄河断流对山东农业生产灌溉、城市供水、 渤海湾生态环境造成重大影响。据调查，1996—1997年，山东因黄河断流，有1000万亩耕地不能正常生产，减产粮食10多亿公斤，使得130万人饮水困难，工业损失40多亿元。由于断流，山东不得不增修平原水库。据测算，建水库调蓄利用20亿立方米黄河水，需增加占地50万亩，投资50亿元。黄河断流还造成渤海湾生态环境的恶化：五、六十年代，东营市境内黄河刀鱼产量达100万公斤，现在几乎绝迹；鱼的种类在五、六十年代有149种，80年代已减少为86种，现在更是所剩无几。
3.在农业资源管理方面，现在众多部门从不同侧面管理同一资源，有利争着管，无利便推诿，造成资源破坏严重。目前一些农业资源管理的格局是，土地资源管理方面，农业、城建、林业、海洋等部门都在参与；水资源管理上，水利、地矿（地下水）、环保（水资源的保护与污染防治）、气象（大气水资源）、土地管理（协同管理水土保持等）、林业（森林涵养水源）、建设（城区地下水、城市防洪）、交通（内河及河道管理）等部门重复管，或各管一段，矛盾重重。
农业资源在一定范围内是一个综合整体，各种资源要素在空间上是同时存在并相互作用的，需要我们加强开发利用、保护治理的综合管理。目前，我国土地、生物、气候和水等资源各由其主管部门“分兵把守”，缺乏一个综合协调管理的组织机构，导致综合协调各资源管理的法律法规难以出台，农业资源利用效率低、资源破坏严重。我国目前正在发展市场经济，要求农业发挥比较优势，广泛参与国际市场竞争。现行这种降低竞争力的农业资源管理模式如不迅速改变，不仅会阻碍我国市场经济体制的建立，而且会毁祖宗业、断子孙路。
（三）农业立法体系不完善 我国农业资源立法已有一定基础。国家已陆续颁布了《土地管理法》、《水法》等8部自然资源法， 《大气污染防治法》、《水污染防治法》等6部环境保护法， 还有《基本农田保护条例》、《种子管理条例》等行政法规，在《农业法》、《电力法》等产业法中也有保护资源的章节或条文，已初步形成一套资源法律法规系列。这些法律法规，对我国农业资源的保护、开发利用发挥了重要的作用。但我国农业资源立法，采取的是以自然资源构成要素为法律调整对象的立法模式，即是将农业资源按其自然属性划分为土地、水、动物、植物等，然后以土地、水、动植物为对象分别进行立法。这种立法模式难以照顾到农业资源的整体性、综合性，强调单项资源的保护、开发利用，不利于整个农业资源的保护和综合效益的发挥。
我国农业资源单项立法之间缺乏综合性法律来协调。现行部门分离的管理体制，使得单项法的实施难以实现，影响了法律的严肃性，也使现有法律对“合理保护和有效利用农业资源”发挥的作用十分有限。如根据土地管理法制定的《基本农田保护区条例》第10条规定：基本农田保护区规划应当以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据，并与城市规划、村镇建设规划相协调。但实际上，这种协调无法进行。如浙江省1995年省、地（市）、县三级完成了基本农田保护区规划，而土地利用总体规划预计1998年才能完成。这种尴尬局面，既不利于《基本农田保护区条例》的实施，也使已制定的基本农田保护区规划缺乏科学依据，难以实施。
单项资源立法，管理上冲突严重。如浙江省曹娥江，从嵊州市城关老东桥至仙岩镇清风桥之间盛产优质黄砂，年产黄砂300吨。 但是由于多部门执法，多头发证收费，管理十分混乱。《水法》规定，在行洪、排涝河道开采砂石、砂金必须报经河道主管部门批准并按照批准的范围和作业方式开采，水利部门据此进行发证收费。典砂是一种矿产资源，地矿部门依据《矿产资源法》的规定，办理许可证发放并依法进行收费。与此同时，地方乡镇也在采砂河段设点收费。地矿部门反映，水利部门为吸引砂农，采取低收费标准。水利部门则指责地矿部门发放采矿证不指定采砂地段，造成防洪大堤底脚裸露，留下巨大隐患。各方发证收费，均依法代表国家行使管理权，在短短的河道内便出现几个“国家”管理的现象，这种多头管理，实际是没法管理，址皮不断，纠纷不少，既给工作带来不便，又使资源遭受破坏，还助长了不正之风。
三、对策与建议：必须强化农业资源综合管理
（一）确立“合理开发利用、节约和保护资源”的基本国策 十五大报告从我国“人口众多、资源相对不足”的国情出发，要求“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”。作为生命支持系统的农业资源和环境同为人类生存和发展的基本条件，共同承受着人口增长和经济发展的巨大压力，它们在物质体系上具有一致性和相互依存性。合理开发利用和节约农业资源，建设和保护农业资源，就是保护农业生态环境。计划生育是国策，要把控制农村人口与合理开发利用农业资源结合起来。控制人口、节约资源、保护环境是中华民族可持续发展的三大主题。为此，建议把合理开发利用、节约和保护资源（特别是土地、水、气候、森林、草原、物种等农业资源）与计划生育、保护环境并列为我国三大基本国策。建议国务院明确要求地方各级人民政府切实担负起合理利用、节约和保护农业资源的责任，实行地方政府一把手负责制，列入重要工作日程。
（二）坚持走持续高效利用农业资源的道路 中国农业的根本出路在于提高农业资源的利用效率。要通过法律、技术、行政手段，坚决改变以外延扩大为主的粗放低效式资源利用方式，迅速向以内涵深度开发为主的高效集约式资源利用方式转变。要将厉行节约农业资源的基本方针贯穿落实到农业资源开发、农产品加工及其流通、消费的全过程，积极引进、研制、开发和推广节地、节水、节能与节材的新技术、新工艺，逐步建立资源节约型农业经济体系。
要把建设农业资源作为农业生产的重要内容。建设农业资源必须转变农业生产观念，由单纯强调农副产品生产向增加产品产量和提高资源生产能力并重转变，要象重视农民收入和农产品产量那样重视农业资源建设。建设农业资源就是要改变耕地重用轻养、掠夺式经营，做到养用结合、培肥地力；改变林业重采轻育，做到采育结合、以育为主；改变渔业酷捞滥捕，做到渔业资源的平衡和增殖；改变草原超载过牧，做到养用平衡，加强草原建设。建议逐步将农业资源纳入农业生产核算体系，将农业资源建设作为评判农业生产形势和考评领导政绩的重要内容之一。
（三）强化农业资源综合管理 根据市场经济特点和要求，建立与之相适应的资源管理体制和运行机制，加强国家的宏观调控，强化资源的综合管理，是新形势给我们提出的新要求。
强化农业资源综合管理，首先，要建立与市场经济发展相适应的资源管理体制，成立农业资源综合管理机构，并赋予其综合协调部门、区域在农业资源开发利用、保护管理中的各种利益冲突的职能。鉴于全国农业资源区划委员会1993年撤销后，农业资源缺乏综合协调、管理主体，在整个资源管理体制没作大的调整的情况下，建议国务院设立农业资源领导小组，或类似全国矿产资源委员会、全国无线电管理委员会那样的全国农业资源委员会，作为国务院的议事、协调机构，对农业资源的调查监测、区划、规划、保护开发利用进行宏观管理和综合协调。
其次，要尽快建立和完善农业资源调查监测体系，制定统一的技术规程，建立农业资源状况报告制度和公报制度。建议每年人大、政协两会期间在召开计划生育和保护环境的座谈会中，增列节约和保护农业资源的议程。国务院有关农业资源管理部门每年向全国人大报告农业资源状况，并定期发市农业资源状况公报，把农业资源开发利用、节约和保护置于人大和社会监督之下。建议将农业资源综合管理问题纳入每年年末召开的中央经济工作会议和农村工作会议议程，对全国的农业资源管理工作进行统一部署。
（四）加快农业资源综合立法 农业资源综合管理的实现和利用效率的提高，有赖于相应法律法规体系的建立与完善。全国人大环资委拟在下届人大期间完成《中国综合资源保护法》的立法工作，这是关系中国可持续发展的大事。建议从农业资源入手，安排《农业资源综合管理条例》先行一步，以适应提高农业综合生产能力、促进农业可持续发展的迫切需要，也为制定《中国综合资源保护法》积累经验。建议国务院责成农业部、国务院法制局会同有关部门组织成立农业资源综合管理条例起草小组，纳入立法计划，尽快开展立法调研，加快立法工作进度，促成法规早日出台。