摘要：本文通过对郎溪县退耕还林建设成效和管理经验进行分析和总结，探索退耕还林进一步的后续管理对策，提高基层林业工程项目建设和管理水平。
关键词：退耕还林；实施成果；建设成效；管理经验；问题与思考
退耕还林工程是党中央、国务院着眼于经济社会可持续发展全局作出的重大战略决策，是加快生态环境建设，推动农业生产要素优化配置和农村经济结构调整，从根本上遏制长江流域水患灾害的治本之策，也是事关林区群众利益的一项民生工程。郎溪县于2002年正式启动并实施退耕还林工程，通过政府、部门精心组织和规范管理以及社会各界踊跃参与，我县退耕还林工程得以顺利实施，并取得了显著成效，深受人民群众欢迎和认可。
1.郎溪县基本情况
郎溪县是地处安徽省东南边陲，区位优越，交通便捷，基础设施完备的丘陵县份。气候属北亚热带湿润气候，特点是四季分明，光照充足，雨量充沛；土壤以黄红壤和黄壤为主，土层深厚，质地较好，肥力较高。郎溪县土地总面积1100km2，辖2乡7镇2国有林场，92个行政村，16个社区12个工区，总人口34.75万人（其中农村人口25.02万人）。2018年国内生产总值148.7亿元，工农业总产值101.6亿元，实现财政一般预算收入27.66亿元；粮食总产量28.05万吨，农村常住居民人均可支配收入15542元。林业用地面积386.8km2，森林覆盖率31.93%。
2.退耕还林工程实施成果
2.1工程建设成果
郎溪县自2002年实施退耕还林造林工程以来，至2004年（共计3年）营造了退耕还林林分面积总计56000亩（退耕地造林33000亩，荒山荒地造林23000亩），分布于全县所有9个乡镇和2个国有林场，涉及86个行政村和工区，共计1145个造林小班，涉及农户数达11087个，惠及人口数达36562人。
按林种分，分别为生态林53141.8亩（退耕地33000亩，荒山荒地20141.8亩），占94.9%；经济林2858.2亩（退耕地1680亩，荒山荒地1178.2亩），占5.1%。
按树种分，分别为针叶树种（国外松等）19118.9亩（占34.1%），杨树3693.5亩，阔叶树（香樟、枫香、银杏等）19045.6亩（占34.0%），针阔混交林10282（占18.4%）亩，竹林1001.8亩，以及各类经济林（茶叶、板栗、枣等）2858.2亩。
2.2林分生长及经营状况
通过严格管理和精心经营，郎溪县退耕还林工程林地保存率达100%，林木保存率达95%以上，林木长势较好，多数已进入收益期。
2.2.1针叶林分
郎溪县自然环境适宜湿地松、火炬松等的生长，经上世纪60年代引种栽培后，成效明显，积累了丰富的培育经验。国外松作为代表性的退耕树种，栽培比例较大，造林成活率高，生长迅速，目前仍保持旺盛的长势。经调查，全县退耕还林国外松林分平均保留密度在130株/亩以上，平均胸径在14厘米以上。在工程建设中，多数退耕户采取提高初植密度，中期进行抚育间伐的培育方式，既保障了造林成活率，又实现了提前见效和提高收益的目的。
2.2.2阔叶林分
选择香樟、枫香、银杏等乡土树种，主要营造阔叶纯林，培养绿化苗木，取得了退耕成效和经营效益双丰收。造林时，初植密度为110株/亩，因成活率高，生长较快，郁闭较早，密度偏大；中期作为作为绿化苗木进行了采挖利用，目前保留密度较为合理（70-80株/亩），且分布均匀、林相整齐。采挖的苗木香樟胸径约12-16厘米，枫香和银杏约10-12厘米；目前保留的林木香樟胸径约15厘米，枫香和银杏约12厘米。香樟利用率约为50%，枫香利用率约为30%，银杏利用率约为20%。
2.2.3针阔混交林分
针阔混交林主要采用国外松和香樟、枫香等混交，混交方式1：1带状混交，初植密度167株/亩；外松、香樟混交占57%，外松、枫香混交占25%。退耕户在培育中，主要采取两种经营方式，一种是间伐针叶树，适量采挖阔叶树，作为大规格精品苗木基地进行培育（占70%以上）；一种是根据苗木市场行情，选择优质苗木适时进行采挖利用。通过以上经营和管理，均获得了可观的经济收益，且林分质量和生态功能未降低。
3.郎溪县实施退耕还林工程取得的成效
3.1生态效益
3.1.1森林面积大幅增加
我县自实施退耕还林工程以来，直接完成退耕地造林3.8亩，宜林荒山荒地造林1.8万亩；通过工程建设推动作用，带动全社会完成其他新增造林共计10万余亩，全县森林覆盖率由2002年的22.35%增加到2018年的31.93%。
3.1.2森林质量有效提升
通过退耕还林工程建设，提高了我县森林资源总体质量，实现了林分以纯林向混交林，针叶林向阔叶林，单层林向复层林的逐渐过渡，优化了林种树种结构；培育了大量的密度合理、分布均匀、经营良好、生长旺盛、功能完备的的森林生态体系。森林蓄积量和林地生产力逐步提高，林业产业多元化发展，林业供给侧得以优化和拓展。
3.1.3生态环境明显改善
通过退耕还林工程建设，治理水土流失面积约7万亩，增加水源涵养面积约10万亩，减少了洪涝等自然灾害的发生，自1999年以后20年来告别了较大的洪水灾害。大量的保存完好、生态功能完备的退耕还林林分塑造了葱葱绿绿的秀美山川，重现了山清水秀、鸟语花香的自然景观，为我县森林城市创建和部分乡镇村的森林城镇、森林村庄的创建及森林生态旅游业的发展打下了扎实的基础。
3.2社会效益
3.2.1推动了林业产业发展
退耕还林工程实施后，社会各界参与林业产业积极性积极提升，全县涌现了上百家以林业产业为主的家庭农场，直接催生了大量的绿化苗木产业专家户和经纪人，如思源生态、金鑫苗圃等龙头企业，每年增加两千余个就业机会。集旅游、宜居、休闲、养生的生态园区遍地开花，处处可见环境优美的美丽乡村，促进了旅游资源的培育。全县山场平均地租由2002年的10元/亩提高到目前的250元/亩以上，林业产业工人工价由以往的30元/人日提高到目前的120元/人日以上，林业产业经营效益增幅巨大，吸引了大量的社会力量和资金投入到林业事业，林业产业发展迅速。
3.2.2锻炼了队伍，融洽了干群关系
退耕还林工程规模大、涉及面广、工程实施标准要求高、资金补助年限长，退耕还林工程的顺利实施需全县上下及相关部门密切合作，工程的实施极大地锻炼了全县广大干部和林业技术人员。退耕还林工程受到退耕农户和社会各界广泛欢迎，同时因广大基层干部和林业技术人员辛勤工作、热忱服务，通过和服务对象的频繁接触，拉近了干群关系，体现了鱼水情深。
3.2.3提高了全社会生态意识，改善了社会风貌
人民群众充分享受了退耕还林工程带来的实际收益和生态成果，真心实意拥护和积极参与此项利国惠民政策，植树绿化积极性高涨，生态意识普遍提高。大量的低产坡耕地实施退耕造林，缓解了我县农业用水矛盾，同时解放了农村劳动力，减少以往农村不文明事件的发生，客观上改善了农村社会风貌。
3.3经济效益
3.3.1直接收益
自2002年实施退耕还林工程以来，截止2018年，全县退耕户累计享受工程补助资金或粮食补助折合资金合计9155.955万元，种苗费115万元。全县退耕还林林分抚育间伐及调整（树种调整、工程征占用）采伐收入合计近千万元；退耕还林绿化苗木采挖销售收入累计达3亿元以上。
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3.3.2间接收益
据粗略统计，全县因实施退耕还林工程而转移的农村富余劳动力约9800人，按每人每年2.5万元收入计算，每年可增加劳务收入约2.45亿元。
3.3.3其他经济效益
退耕还林工程实施后，很大程度上改变了农村传统的农业生产方式，解除了低产出土地的束缚，解放了农村劳动力，促进了农村劳动力的转移，获得了可观的劳务及其他经营收入。此外，退耕还林工程的实施提高了农业综合效益，确保粮食稳产丰产，提高其他农村土地经营效益；直接推动了我县绿化苗木、旅游、服务业等其他产业的快速发展，效益更加可观。
4.工程实施和管理经验
4.1加强领导、全力推进
成立以县主要领导为负责人，各相关部门组成的领导组和乡镇领导机构，明确职责和分工，加强组织和协调；层层签订责任书，严格考核和兑现奖惩。出台《郎溪县人民政府关于大力发展非公有制林业经济的决定》文件，鼓励广大农户、国有林场、集体林场工作人员，党政机关、企事业单位干部职工，退离休人员及外来投资者投资投劳参与退耕还林工程建设；推行各级领导带头开发林业制度，鼓励和要求县六大班子领导及乡镇的党政负责人带头承包土地，开展退耕还林建设。为解决任务重、苗木储备不足等问题，县财政通过预算设立专项准备金100万元，发动林业系统技术人员远赴江西、浙江等省采购和调运苗木。对分散、零星的低产旱地和农田，采取乡镇负责，村委会组织的形式，实行“统一造林，联户申报，统一核算，分户兑现”方式，以解决土地抛荒，强化生态维护，助力工程建设。
同时，通过各种媒介广泛深入宣传退耕还林政策，提高知晓度和关注度，扩大影响面；切实执行退耕还林优惠政策，提高林农投身工程建设积极性和参与度；设立退耕还林管理专项资金加强工程的实施和管理。
4.2科学规划设计，规范施工作业
全面深入开展摸底调查，明确总体目标，制定县级总体规划；根据退耕地生态区位重要性，综合考虑地方政府积极性和组织能力，在充分尊重退耕农户意愿的基础上，秉承生态优先、政府倡导、农民自愿和示范先行原则，制定年度规划和分区规划，指导退耕还林工程建设稳步有序推进。
以突出生态、因地制宜、注重实效、统筹建设为设计理念，科学编制年度作业设计。一是提前将年度建设任务分解到乡镇、村组，将退耕小班落实到山头地块，安排区位重要、生态功能薄弱的小班优先退耕。二是以生态效益为宗旨，大力营造生态林，理性发展经济林；为避免树种结构单一，提倡营造以针阔混交为主的混交林分。三是兼顾我县传统绿化苗木产业发展，鼓励采用乡土树种，营造乔木阔叶林，发展林苗兼用林。四是结合退耕地立地条件，林农栽培习惯和管理水平，按照适地适树要求，合理选择还林树种。
作业设计作为施工规范，作用于工程建设的整地、栽植、抚育等各个环节，对整地时间和方式，树种选择、挖穴规格和间距，栽植时间和技术要求，抚育管理技术措施进行明确和规范，退耕林农需严格按照作业设计要求，开展施工作业，力求工程建设符合标准，达到成效。同时，作业设计将作为项目验收的重要依据，和补助政策兑现紧密挂钩。
4.3强化管理、确保成效
一是规范项目程序。实行项目申报制，退耕户需提交申请书、签订退耕还林合同，方可申报退耕还林项目；立项后，及时颁发退耕还林证，纳入退耕还林管理。二是加强施工管理。退耕地需严格按照工程建设和作业设计要求，规范施工，符合要求和标准。三是加强林地管理。严格执行退耕还林条例，参照生态公益林管理标准，设立退耕还林红线，预防林地流失和复垦；重点工程征占用退耕还林地，严格执行省市县三级审批制度，进行林地置换，确保占补平衡。四是加强经营管理。退耕还林林分，原则上不予审批更新采伐；对因受人为、自然因素影响，造成生态防护功能不达标的林分，或短轮伐期的杨树等已成龄林分，其更新采伐实行严格审查审批。五是加强档案管理。建立完备工程档案，实施县乡两级专人专柜管理，做好管理人员前后衔接工作，保持档案管理连续性。六是加强政策宣传，加大管理力度。长期、深入开展退耕还林工程政策宣传，强化全社会、特别是退耕户对退耕林分的保护意识；加大对退耕还林违规违法案件的打击力度，使社会各界形成高度的敬畏共识，持续规范退耕还林经营。七、加强验收检查。结合上级开展的检查和县级各项验收工作，加强督促和指导，以项目补助资金兑现为重要手段，确保成效。
4.4加强指导，强化服务
加强从业人员的培训和学习，提高林业部门工作人员的服务水平，持续深入开展服务指导，贯穿于工程建设全过程，遍及各退耕小班；提高退耕农户的经营管理水平，提高林分质量，实现生态效益和经济效益的良性循环，促进生态防护功能充分发挥。林业部门和地方政府加强组织和协调，保障工程建设种苗、农药、肥料等生产资料的充足供应，全力支持有利于提高工程管理质量的基础设施建设；完善社会化服务体系，积极筹建林业生产经营专业组织，加强对无暇或无力实施经营管理退耕户的服务。及时兑现项目补助资金，让广大退耕户充分体会参与工程建设的获得感，使他们接受政策管理成为自觉和自愿。
4.5其他经验和做法
退耕还林工程规模大，涉及面广，延续时间长，管理要求高，要求工作人员在管理工作中，做到认真负责，耐心细致，勤于思考，及时总结，不断改进工作方法，提高管理成效。退耕还林工程管理作为长期的重点工作，针对其建设成果的相对稳定性，将管理工作穿插到平时的各项林业工作中，实施统筹管理。
加强和地方政府的协作配合，争取村组理解和支持，借助外力，为我所用。保持工程管理人员的连续性，尽量做到不因人事变动造成工程管理不便或脱节。做好政策执行的适度把控，在保障建设成果的前提下，允许退耕户套种套栽，实施以耕代抚，提高成效，实现增收。
5.问题及思考
5.1存在的问题
自2002年起，我县实施退耕还林工程已有17年，除经济林已到期外，生态林也陆续或即将到期，在管理工作中，发现存在如下问题。
5.1.1经济效益需求和生态效益管理要求矛盾突出
退耕户重点关注经营效益，为实现见效和增收，常有林木更新采伐要求和产业转型调整意愿，特别是承包到期林分，更新采伐需求格外迫切，以上经营需求均与退耕还林立项宗旨相违背，基层管理难度较大。
5.1.2后续管理形势严峻
已到期的退耕还林林分，管理人员以及退耕户思想上有所松动，造成管理上有放松趋势，补助资金兑现管理手段已失效，退耕成效难以有效持续保障。
5.1.3承租矛盾凸显
我县大量退耕还林为承包造林，承包期限普遍不长，许多退耕地已承包到期，后续管理矛盾逐渐涌现。一是已到承包期限的退耕还林在转租，尤其是退租时，常遇接受方以清理掉该退耕林木作为前提，不便有序流转。二是退耕还林管理政策较严，经济效益不便充分实现，原租赁价格远远低于目前的市场行情，如续租，存租双方对租赁价格心理预期差距较大，难以谈得拢；三是退租后，林地所有权人未享受到工程补助政策，如按既定政策实施管理，土地所有权人无法理解，管理部门亦有困惑。以上问题如处理不好，将会衍生出诸多的社会问题。
5.2后续管理思考
5.2.1政策需求
根据退耕还林条例、以及有关管理规定，退耕还林工程主要是在补助政策期限内对退耕户的工程建设和经营活动实施管理，补助政策到期后，需及时出台政策，对后续管理要求加以明确，以便下一步加强管理，继续巩固退耕还林建设成效。
5.2.2建议
一是退耕还林是有史以来最优惠的林业项目，退耕地经营主体受益不菲，可直接将退耕地过渡到生态公益林，纳入公益林管理范畴。二是对退耕还林荒山荒地林分，以及因林权中途流转，现经营主体享受补助不高的退耕地林分，也一并纳入公益林管理，但需适当提高补偿标准。三是继续实施巩固退耕还林成果项目，借助利益驱动和项目管理手段，实施退耕还林工程的统筹管理。
5.2.3承包到期退耕还林的管理思考
因退耕还林承包造林的特殊性，为减少社会矛盾，推进退耕还林有序管理，一是以保持经营主体稳定性为第一原则，加大对退耕还林项目既定利益权人的管理力度，促进续租，便于管理。二是承租方基本为大户，且受益颇丰，原出租土地的经营权人多为农民，属弱势群体，如系直接退租，最好能促使原承租方返还部分既得利益给出租方。三是对已到承包期限的退耕还林林分，在退租或转租时，适度考虑接收方的利益诉求，适当放宽采伐管理政策，一定程度上可促进林权平稳流转。
论文作者:童生福
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/11
标签：退耕还林论文; 林分论文; 郎溪县论文; 工程论文; 工程建设论文; 林业论文; 生态论文; 《基层建设》2019年第17期论文;