政府创租行为研究，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123
文献标识码：A
文章编号：1008-7095(2002)01-0064-06
寻租理论认为，租金来源于政府对社会经济生活的干预，即政府对经济的管制所造成的垄断。换句话说，租金是由政府创造出来的，只要政府不取消垄断，租金就不会消散。建国以来，在我国经济中由于存在着严重的市场职能与政府职能之间的协调失灵，从而产生了大量租金。笔者把租金的来源分为政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租三类，（注：贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社，1999年版，第206-221页。）以深化对租金来源及相应寻租活动的认识，有利于治理寻租活动。
一、政府无意创租
所谓政府无意创租，顾名思义不是故意创租，是指政府为解决“市场失灵”而干预社会经济生活时产生了租金，该租金产生于政府“良好的主观愿望”，是作为政府干预经济的一种副产品而出现的，而且往往是出乎政府预料之外的。由于干预的方式方法不当，造成了协调失灵，使该租金无法消散，可以说是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。这本身不合理，但却是合法的。它构成政府解决经济问题的潜在代价。
政府无意创租是拥有大量意识形态资本、同时社会科学知识相对不足的领导人，在最大化自身效用时产生的必然结果。具体地说，第一，作为人口最多的国家的领导人，无论哪一届都意识到，落后意味着挨打，中国应当在世界政治经济格局中占有一席之地，这充分体现了落后大国领导人的历史责任感；第二，作为社会主义国家的领导人，赶超发达资本主义国家是为了充分体现和证明社会主义制度的优越性；第三，作为每一届新上任的领导人，在他的任期内必须充分体现他的政绩，以流芳千古。这一切反映了领导人面临的来自外部与内部的压力。然而，由于领导人首先对中国国情限制因素的现实性缺乏深刻的认识，轻视和低估了中国国情的限制因素及其作用；其次，对现代经济发展的历史认识不足，忽视经济发展的客观规律，夸大主观意识的作用；第三，还习惯于采用战争年代的做法搞经济建设，尚未从革命党向执政党的角色转变以及从运用革命战争理论“打天下”向运用现代科学理论“治天下”的转变；第四，制度存在着严重的缺陷，决策体制缺乏对领导人的权力制衡机制与失误纠错机制。因此，领导人很容易犯急于求成的毛病，为了实施“赶超战略”，以行政命令代替市场机制，以主观愿望代替科学态度。总之，由于领导人拥有大量的意识形态资本，他们追求的是最高层次需要的满足，即自我实现。为此，他们往往以振兴中华为己任，其制定的发展目标反映了领导人强烈的“赶超”意识，即追求经济的高速发展，企图使中国在相当短的时间内赶上和超过发达的资本主义国家，将西方国家经历数世纪的过程压缩为数十年。
在这种思想的指导下，我国从第一个五年计划期间就开始推行以重工业优先发展的战略，该战略内生出的扭曲产品和要素价格的宏观政策环境，是实施赶超战略的经济体制的核心。在压低产品和要素价格的宏观政策环境下，任何一个企业只要争取到计划配置的资金、外汇、紧缺物资，在生产过程开始以前，就意味着获得了盈利。这个盈利额就是资源市场价格与计划价格之差同它所得到的资源数量的乘积。这种盈利的可能性是由压低价格的宏观政策环境及相应的制度安排造成的，哪个部门或哪个企业获得这种低价资源也是由政策或制度决定的，所以我们将由此形成的盈利称为“制度租金”。以争取计划配置的低价资源而获得这种租金为目的的各种不正当活动，如虚报成本、欺骗上级主管部门、“走后门”、贿赂资源配置部门的官员，以及各种利益集团的游说活动等，就是所谓的“寻租”。（注：林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，1994年版，第187页。）这是领导人始料不及的。
此外，在加速工业化的过程中，需要从国外引进大量技术设备，政府为应付外汇短缺而实施了汇率高估政策。但这一政策非但没能解决外汇短缺问题，反而使外汇短缺状况更加严重，因为高信汇率会导致对进口资本品的无形补贴，鼓励更多地使用资本，而不是使用劳动，从而刺激进口，抑制出口。随着外汇短缺状况的日益加重，政府当局不得不强化许可证控制和其他贸易管制措施。通常的做法是根据政府的偏好对进口品进行分类，最初是把进口品简单地分为消费品和资本品，但随着外汇短缺状况的加剧，对进口品的分类也越来越复杂，如把进口品分为必需品、半必需品、为重点项目或新项目进口的资本品、为替代项目进口的资本品，等等。随着分类的复杂化和管制的日趋严厉，进口许可证的经济价值增大，取得许可证和逃避管制的获利性随之增大，从而诱发大规模的寻租行为，如走私、虚报进口品用途、开低价发票等。一旦政府识破这些情况，随之而来的是更加严厉的管制，如雇佣更多的官员审查进口许可申请，制订进口品的“公正价格”，加强边境巡查和打击走私的力度，以及设计冗长繁杂的进口审批程序和海关报关程序。可见，最初的汇率高估政策慢慢演变为外贸领域的全面扭曲和刚性的贸易体制，增加了交易费用。
1979年改革开放以来，我国逐渐认识到价格改革和放开管制的重要性。我国不少商品和要素的价格改革采取了双轨制这种制度变迁的方式，这实际上是中国当时利益格局下的一种无可奈何的制度选择。由于轨间价差，刺激了人们寻租的强烈动机，大量的资源通过合法或非法的渠道从计划内流出。各个管理部门、分配环节，只要掌握对资金、外汇、紧缺物资的分配权，或者与分配权有千丝万缕联系的人，都可能并正在成为寻租者行贿的对象。
目前我国制度变迁方式主要是一种强制性制度变迁，为了降低政府因知识的不完全而引发改革失误的可能性，从而降低政府承担的改革风险；为了消除阻碍制度创新的若干因素，从而启动改革；为了既有助于向市场经济过渡，又能把它控制在政治、财政、社会可承受的限度内，以减少强制性制度变迁的成本，我国不少制度变迁采用了“先试点后推广”的渐进式变迁模式，这样就基本不对最大的旧体制下的既得利益集团即“国家职工”造成损害，同时试点单位获得潜在收益的可能性又可吸引更多的行为主体参与改革。事实上，我国的改革试点在初期大多比较成功，具有代表性的如深圳经济特区和首都钢铁公司。
然而，许多试点经验却并没有推广开来，或推广效果不理想。这是因为：
第一，为了使试点单位有激励积极参与制度创新，以取得所期望的试点效果和经验，政府让试点单位在不同于非试点单位的制度环境中活动，对改革实施空间限制，即由政府赋予若干地区、部门或企业在特定的范围内实施特定内容的制度创新的优先权威特许权，并通过设置进入壁垒把试点单位和非试点单位在空间上隔离开来，取得成功经验后再逐渐向非试点单位推广，从而客观上使试点单位获取了双重潜在收益：一是由优惠政策带来的潜在收益，即使其他因素不变，单是优惠的信贷、税收、外贸等政策就可为试点单位带来额外收益；二是由新制度规则的引入所带来的潜在收益（先动优势），如更大的经营自主权、有助于完善试点单位的激励机制和提高生产效率等。显然，以上双重潜在收益并不完全取决于试点单位自身的努力，而是在很大程度上取决于委托人授予的特许权，这种特许权对试点单位来说具有很高的含金量，而对政府来说则意味着一种成本——要么增加财政支出（如补贴），要么减少财政收入（如减免税收），因此这种“吃小灶”式的政策双轨制改革试点，在面上因为无法实行高成本的“普惠制”而失去了它的推广价值。如果说“试点”的制度变迁成本国家财力还承受得起的话，那么一旦推广开来，则国家财力就承受不起了。实际上，国有企业在激烈的竞争环境中具有更多的可能性去操纵政治杠杆，寻求政府保护（如低息的软贷款、财政补贴等），但是政府财政收入占国内生产总值的比重在改革过程中每况愈下的处境在客观上抑制了国有企业的寻租可能性。正因如此，政府才由以前的给补贴改为对试点单位给政策，当然这政策是有含金量的。
第二，由于人为设置的“进入壁垒”，使未经批准或授权的单位不能模仿试点单位的做法，也无法享受到试点单位的优惠条件，这样，试点单位获得的双重潜在收益就与“垄断租金”相类似，只要不撤销进入壁垒，租金就会长期存在；而试点经验的推广，使每个单位都能享受到过去只有试点单位才能享受的优惠政策，竞争地位又相对平等了，垄断租金也就随之消失了。因此，试点单位为了持久地获得政策双轨的租金收益，就会结成特殊的利益集团，它们通过支持既有政治秩序来从政府那里换取特殊保护，寻求继续维持进入壁垒，阻止租金消散。在从1994年开始的“特区怎么特”的争论背后，这一点是昭然若揭的。中央本意是要把特区办成技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口、对外政策的窗口和制度创新的窗口，然而由于优惠过多，无意之中创下了巨额的租金，给寻租者以可乘之机，助长了制度变迁中的寻租行为。
总之，由于改革存在进入壁垒，谁率先获得政府授予的试点优先权，谁就能获得“垄断税金”。于是，为了争夺或瓜分这一租金，各利益集团不惜走门路、找关系，甚至进行钱权交易，对拥有试点审批权的政府决策部门或官员施加影响。已获试点权的单位力图长期占有垄断租金；非试点单位则力图突破进入壁垒，参与这一租金的瓜分。这种直接的非生产性寻利活动(DUP)不仅会浪费社会资源，诱使政府官员的腐败行为，而且会扭曲制度创新的真实成本和收益，使试点的实际效果与制度选择目标不相一致。（注：杨瑞龙：“渐进改革与供给主导型制度变迁方式”，《渐进与激进——中国改革道路的选择》，经济科学出版社，1996年版，第90页。）
纵观我国经济发展的历史，我国经济中的制度租金主要来自政府的无意创租，由此引发的寻租活动属于事后寻租。随着政府社会科学知识的积累，政府的无意创租有递减的趋势。
二、政府被动创租
由于政府的无意创租，给经济人带来了寻租的良机，与生产性的寻利相比，显然非生产性的寻租是一条获益的捷径，为保住和扩大这一“捷径”，由政府无意创租形成的庞大的既得利益群体结成了特殊利益集团。这些利益集团不是一般意义上的利益集团，如工人利益集团、农民利益集团、知识分子利益集团等等大集团，而是行业的、“特区”的和特定所有制形式的特殊利益集团。这些利益集团为了维护既得利益，竭力保持新旧体制并存的体制双轨和现行的政策双轨状态，阻碍旧体制向新体制并轨。它们是改革的受益者和进一步改革的阻碍者。这种特殊利益集团已经嵌入到我国的政治结构之中，使政府受到利益集团的左右，成了某些利益集团谋取私利的工具，为其所利用，制定并实施一些能给特殊利益集团带来巨额租金的政策和法案，客观上为这些利益集团服务，从而形成了政府被动创租的局面，尽管这不合理，却也是合法的。这反映出国家机器内部由一元化向多元化，由统一性向分散性的发展，国家机器内部已经出现了各种特殊的、独立的利益集团，而且利益集团的作用在增强，影响在扩大，国家的权威在流失。这是市场导向的改革开放以来我国社会结构发生显著变化的最重要特征之一。在投票人缺乏完全信息和活力的条件下，特殊利益集团起着重要甚至关键的作用，它能使公共选择失灵，从而使政府被动创租。
政府被动创租时的领导人与政府无意创租时相比，不同之处在于其权威下降了，尽管社会科学知识的积累可能有所增加。政府被动创租是在渐进式改革的背景下，面对政府权威的下降（政府被动创租的内因）和特殊利益集团影响力的增强（政府被动创租的外因），领导人在最大化自身效用时产生的必然结果。其机制是：
第一，面对重工业优先发展的赶超战略造成的事与愿违的结果，拥有大量意识形态资本的领导人为了最大化自身的效用，不得不走上了制度变革的道路。这时摆在领导人面前的有两条制度变迁路径：一是“买入”型，二是“买出”型。简单地说，“买入”型制度变迁路径就是计划权利方（如政府）废除或终止计划义务方（如企业）的计划义务，它以计划义务方对自己不再尽义务为代价将该义务买入；而“买出”型制度变迁路径就是计划义务方向计划权利方支付“赎金”，将自己的计划义务从计划权利方买出来。显然这两种制度变迁方式的结果在科斯定理的保证下是完全等价的，但产权变迁中所包含的财富转移方向却正相反。由于一个存在计划义务的体制比一个不存在计划义务的体制更容易给当事人带来减少财富生产和积累的不利影响或负激励，从而计划义务方难以积累起一笔赎金去从计划权利方买出其所承担的计划义务。因此，在计划经济体制下发生大规模买回义务的“自购”过程的可能性很小，国家承担的用于维持该产权制度运作的成本超出了该产权制度给每个经济当事人带来的私人收益的总和，或者说该项产权制度的保护成本相对于其私人收益的总和来说过于昂贵，国家就只有废止这个产权制度了。改革被提到国家的议事日程上来，就是因为国家用于维持计划经济体制的运作，特别是用于保障计划义务完全履行的成本已高于所有单个经济当事人从这一体制中获得的私人收益的总和，其含义是生产力的下降和经济的不增长。（注：张军：“中央计划经济下的产权和制度变迁理论”，《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年。）根据成本—收益分析，领导人便不得不选择了“买入”型制度变迁的路径，这首先就表现为“放权让利”。20世纪80年代进行的财政分权改革的结果是更多的权力给予了地方当局，分权形成了地区之间的竞争局面，而这对于改革的进程以及经济效率都有积极的作用。逐步缩小计划调节范围，扩大市场调节范围，市场导向的分权化改革削弱了政府的权威，这是造成政府被动创税的内因。
第二，正如中国科学院国情分析小组研究员胡鞍钢指出的那样，“伴随着分权化过程，在国家机器内部组合成各种特殊的独立的经济利益集团和政治利益集团。尽管他们是共产党人，但是以寻求本集团得益最大化为目标，通过经济寻租和政治寻租寻求垄断权和特权”。（注：胡鞍钢：《中国经济大论战》第二辑，经济管理出版社，1997年版，第235-236页。）这是造成政府被动创租的外因。例如，双轨制所产生的特殊利益集团为了维护既得利益，极力保持旧体制的存在，阻碍经济向新体制过渡。改革的阻力主要就来自旧的经济部门，可以说1.1亿的“国家职工”是最大的“既得利益集团”。（注：樊纲：“中国经济体制改革的特征与趋势”，《渐进与激进——中国改革道路的选择》，经济科学出版社，1996年版，第14页。）由于国有企业这一最大利益集团的反对，利率这一资金使用的价格至今仍被人为地压在很低的水平，一方面不利于有效地利用和配置有限的资本，另一方面也导致在金融领域中目前仍存在大量的租金和寻租活动。租金的存在说到底都是由不得罪最大的既得利益集团即“国家职工”，以及出于经济的和非经济的原因推迟国有经济的深层次改革造成的。由于政府权威下降，缺乏刚性的制度，各种分利集团只要进行必要的游说活动就可望获得巨大利益。这对整个社会来讲是一种代价高昂的付出，因为资源浪费于非生产性的寻租。在制度真空地带各种自发活动得以发展，利益彼此矛盾的压力集团之间的冲突，可能导致政府决策机制的瘫痪。如果一个政治体系的唯一特征就是各种利益集团的寻租活动，这个政治体系也就蜕变成了霍布斯所谓的自然状态的国家——即不存在任何国家。
奥尔森用分利集团理论分析经济制度，（注：奥尔森：《国家兴衰资源——经济增长、滞胀与社会僵化》，商务印书馆，1993年版。）他认为，当分利集团受到有效控制的时候，政府会提供使产出最大化的产权结构。由于特殊利益集团需要长期的社会稳定才能形成一套激励机制，克服“搭便车”问题以形成一个压力集团，只有在压力集团形成以后，它们才能够通过采取集体行动寻求那些对经济增长有阻碍作用的特权。寻租过程（人们为自己的特殊利益而组成集团进行游说和疏通）给社会发展带来了限制和约束，减慢了这个社会的经济增长率。这是不同利益集团斗争陷于僵局的结果。如果一个国家不经历诸如由战争、革命、武力征服以及自然灾害等一类突发性的因素引起的非连续性制度变迁（即所谓“奥尔森震荡”），那就难以打破这些既得利益集团之间的纳什均衡，会出现“制度优化”，经济增长将变得越来越缓慢，最终停滞。大变动往往会摧毁压力集团，并使经济迅速增长成为可能，如“休克疗法”就是打破旧的利益集团格局的一种“奥尔森震荡”。如果我国渐进改革受到利益集团的影响没有取得成功，最终被激进改革所取代不是没有可能的。
总之，政府被动创租是由事前的寻租活动引发的。由于政府权威的下降（内因）和利益集团力量的壮大（外因），各种利益集团付出努力和资源来影响政府在制定政策时的选择过程，力争使其有利于自己，并尽可能多地产生租金，以从中渔利。这种“寻租企业”的数量越多，政府越难对之予以抵制。在渐进式改革过程中，由于既得利益集团的阻碍和传统意识形态的制约，一些影响较大的实质性改革，如国有企业的清算与重组、企业的自由化、政府机构的改革等等，长期停留在口头上，无法取得突破性进展。
由于主客观条件的限制，政府在渐进式改革中每前进一步都因顾虑不触犯既得利益集团，以求降低改革成本，使改革的每一个举措都具有程度不同的不彻底性。政府出台的改革方案过一段时间后就被发现成了进一步改革的障碍，还需要进一步修正。因此，为了向效率最优化的制度选择目标过渡，初始改革的成果又不断成为进一步改革的对象。例如对计划价格体制实施增量改革的结果是形成了价格双轨制，产生了巨额的租金，并诱发了大量的寻租活动。为了向市场价格体制过渡，价格双轨制又成为改革的对象。然而，一种制度形成以后，就会产生一些与现有制度（如双轨制）共存共荣的组织和有既得利益的压力集团。它们从政府那里寻求特殊保护，设置进入壁垒，阻止垄断租金的扩散，反对建立平等竞争的环境。它们对这种制度有着强烈的渴求，它们既反对体制复归，又反对改革深化，只想维持现状，即双重体制并存的格局和市场无序的状态。它们力求巩固这种制度，阻碍进一步的改革，哪怕就全社会而言新的体制较之现存体制更有效率。所以可能使制度变迁成为一场“修修补补”的游戏。
三、政府主动创租
自寻租理论提出后，人们注意到政府在寻租活动的过程中未必只是扮演一个被动的、受利用的角色，尤其是在我国市场经济的初级阶段，一些政府官员利用行政干预的办法来增加某些行业或企业的利润（如试点、办开发区等），人为地制造租金，诱使寻租企业向他们进贡（准赞助）作为获取这种垄断租金的条件；同时，政府官员还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作为威胁（如重新进行试点资格审查等），迫使企业割舍一部分既得利益与他们分享（准摊派），以求其高抬贵手，放弃制定或实施该项政策或规定。这实质上是一种权钱交易，它有非法的形式（如私下勒索），也有合法的形式（如寻找冠冕堂皇的借口）。政府行政机构对市场的干预产生了租金，人们为了寻求租金向政府行贿；寻租活动中的既得利益者会力求保护原有的制度并设立新的“创税制度”，扩大租金规模。
我国一些价格偏低的垄断行业，如煤炭、铁路、电力、汽油、化肥等，并不热心提价，并有抵制提价的倾向，（注：卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996年版，第152页。）就是因为价格过低必然造成供不应求，使之成为稀缺商品，物以稀为贵，从而拉大了牌市价差。这样，掌握这些稀有资源的政府官员便可借助手中的物资分配特权，打开后门以收受贿赂分享税金。特殊利益集团就是在这种价格管制背景下寻租的，管制越多租金也就越多，实际上消费者并没有得到低价格的好处。
政府主动创租的机制是，在任何社会里总有一些雄心勃勃的人希望出人头地，他们追求的目标不外是3P，即权力(Power)，财富(Property)和声望(Prestige)，（注：丁学良：“非民主制度下经济现代化的政治条件”，《经济社会体制比较》，1989年第3期。）在政府官员中不乏其人。他们关心的是自己的生存、健康、福利、权力、威望、历史地位、国际影响，等等。他们想做的一切都是在其看来足以使自身效用最大化的事情。与无意创租的政府官员相比，主动创租的政府官员所拥有的意识形态资本大为逊色，其需要层次和道德修养水平都远低于前者，前者行为的结果（租金）成为后者行为的原因，所以，同样是追求自身效用的最大化，其行为方式却有天壤之别。如果说政府无意创租告诉我们政府不是神的象征，政府干预和管制经济不可能总是正确无误的，那么政府主动创租则告诉我们政府也是由经济人组成的，政府官员的目标函数可能是本单位或本地区经济实力的扩大，表现政绩，个人升迁，实际收入或隐性收入增加，对资源的支配权力，为子女及亲友着想，等等。
改革开放为政府官员提供了主动创租的机会。在经济转型的过程中，当着手打破传统的中央计划的国有主权体制和政府管制，迈向市场经济的时候，各个经济部门有了自己相对独立的经济利益，同时，在许多资源产权不清的情况下，还得由政府官员、由行政权力去分配，于是一些有权力的部门就拼命抓住这个权力并让其“市场化”（价值化），进行创租、寻租。如有些人利用自身指挥部门经济的行政权力，力图保持其部门的垄断性；有些人利用价格双轨制度及审批特权牟取个人利益；有些人利用部门管理权力实行各种摊派；等等。政府官员有很多机会来钻制度的空子，与寻租者沆瀣一气创租、寻租，以权谋私，假公济私，化公为私，损公肥私，收受贿赂。当政府官员成为经济管制的潜在受益者时，对采取干预措施的要求就会得到满足；而当这种干预的影响所及有损于政府官员的利益时，这种要求就不会被满足。
总之，改革的方向、速度、广度、深度、形式和时间安排在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用最大化，改革过程中社会利益的增进是以核心领导者能获得更多的效用或满足为前提的。那些与核心领导者的偏好和利益不一致的制度创新是极难推进的，这就是政府主动创租的制度基础，只要这个基础不消除，就始终存在着政府主动创租的可能性。
顺便说一句，政府主动创租还有一层含义，即政府利用租金这个经济杠杆去人为引导资源配置，实现特定的经济目标，如产业政策、地区发展政策、吸引外资政策以及其他有关经济优惠（如税收减免、补贴、低息或无息贷款、授予特权等）的政策。如果用得好，租金政策的确可以起到优化资源配置的作用。但是问题在于，人为的因素非常复杂，很难做到恰到好处，在特殊利益集团的努力下常常会被过度使用，出现物极必反的现象，最终演变成经济政策的弊端或负效应。对于政府主动创租的这一层含义，本文暂不予讨论。
本文在租金的来源研究方面，把租金的原因归纳为政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租，并分别探讨了这三种政府创租的机制，拓宽了研究的范围。以前，国内学者总是把注意力集中在政府主动创租上，对寻租的研究也就被局限于对腐败的研究上了。实际上，这三种政府创租方式在世界各国都不同程度地存在，所不同的是，在不同的制度条件下，政府所创租金的相对比重是不同的，而且寻租活动的形式也不尽相同。
总之，如果在市场机制与政府干预的主从关系上，不是干预服务于市场，而是市场从属于干预，那么政府创租将不可避免。只有使干预服务于市场，才能减少政府创租，从而也才能有效地抑制寻租活动。
收稿日期：2001-10-22
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