摘要：烟草危害是当今世界最严重的公共卫生问题之一，我国自1979年开展控烟工作，深圳市2014年正式实施《深圳经济特区控制吸烟条例》，本文通过分析控烟监督执法现状，总结控烟工作面临的短板,提出一些思考。
关键词：公共场所；控烟；条例
烟草对人体健康的影响不容小觑，其危害是当今世界最严重的公共卫生问题之一。早在2003年，世界卫生组织通过《烟草控制框架公约》,明确的要求国家、区域以及全球各级都要积极控制、减少烟草的使用和接触。长期的吸烟不仅会出现肺炎、慢性阻塞性肺部疾病以及肺癌等，还会导致心血管疾病和生殖障碍，更严重的是，二手烟对被动吸烟者的伤害也非常大。二手烟既包括吸烟者吐出来的主流烟雾，也包括从纸烟、雪茄或烟斗中直接冒出来的侧流烟，其中包含40多种与癌症有关的有毒物质。全球成人烟草调查显示，我国15岁及以上的非吸烟者中，有72.4%的人正在遭受二手烟暴露。我国每年因二手烟暴露导致的死亡人数超过10万人。因此，在公共场所实行全面禁烟，不仅有利于保护环境，更是为广大群众的健康提供保障，对解决公共卫生问题有重要意义。
1 我国目前控烟现状
截至2016年年底，全球有125 个《公约》缔约方制定了国家层面的公共场所禁烟法律。我国在中央层面上并未形成统一立法，国务院法制办曾于2014 年11 月在网上公开征求《公共场所控制吸烟条例》的意见，但随后便无下文，《公共场所控制吸烟条例》并未列入2017 年和2018 年的国务院立法工作计划。部分城市已自主推出相应的地方性条例，如2015年6月1日正式生效的《北京市控制吸烟条例》、深圳市2014年3月1日正式实施的《深圳经济特区控制吸烟条例》、上海市2009年通过的《上海公共场所控制吸烟条例》等。
2 控烟工作面临的短板
2.1 法律层面 我国自1979 年开展控烟工作以来，相继颁布或修订了不少涉及烟草控制的法律法规文件，例如《烟草专卖法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等，但一直缺少一部国家层面的烟草防治法。尽管部分城市出台了控烟法律法规，但想真正实现控烟目标，靠这些条例是远远不够的。有调查显示，2015 年深圳市 15 岁及以上常住居民的吸烟率为 23.25%，与本市 2012 年利用电话计算机调查系统调查的 15 岁以上成年人吸烟率（22.32%）接近，调查对象过去 1个月内二手烟接触率为73.75%，这与2010 年全国成人烟草流行调查结果（72.40%）接近，说明《深圳经济特区控制吸烟条例》推行以后，深圳市民的吸烟率并没有明显下降，二手烟暴露率也依然没有明显改善。地方性法规法律等级不高，在群众心中缺乏权威性；处罚力度有限，不能起到显著的震慑作用，并且各城市控烟条例中的标准、法律责任都有所不同，容易使大众产生混淆，不利于控烟习惯的养成。
2.2 执法层面 卫生行政部门是控烟工作的主管部门。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但由于卫生执法部门所管辖的内容宽泛，控烟只是其中的一部分，人力分配不足，在控烟问题上无法做到日常设点巡查监管，通常采取投诉—调查模式。但从投诉到监督启动需要一定的时间，而抽烟这一行为具有即时性，持续时间短、隐蔽性、流动性强，难以捕捉，很难将违法行为就地处罚，惩戒作用低，严重损害法律法规的威慑性。除卫生行政部门牵头监管外，物业管理公司对室内公共场所控烟工作的推进也有不可推卸的责任。物业公司能更直接地与场所内的人群进行日常接触，将巡查落实到每时每刻，然而物业公司并不具有对违法行为进行处罚的权力，即使现场抓到违法抽烟行为，也只能进行批评教育，效果如同隔靴搔痒，长此以往，将使物业公司疲于应对，检查流于形式。
2.3 对象层面 目前控烟条例所针对的对象主要是室内场所，尤其是通风不佳的室内办公场所。在经济飞速发展的一、二线城市，写字楼、办公楼比比皆是，控烟场所分布密度大，隐蔽性强，给执法带来很大的难度。各个大厦、写字楼中有大量外来务工者，人群素质良莠不齐，部分工作者对于烟草危害以及我国控烟形势认识不足，对无烟政策接受程度低，且人员接触多下，易受他人不良习惯的影响，对在室内禁烟场所抽烟存侥幸心理。
3 对控烟新形势的思考
3.1 加强中央立法，完善地方立法 就目前而言，全国18个有控烟法规的城市的人口加起来不到全国人口的十分之一。这意味着，还有90%的人口没受到控烟法律的保护。因此应该尽快进行全国性控烟立法。控烟立法之所以推进受阻，一定程度上与烟草业牵扯的利益链息息相关。想要将控烟工作落到实处，就需要去衡量控烟对经济的影响，不能只看重财政收入上的变化。从公共卫生经济的角度进行长远分析，若放任公众在公共场所吸烟，而后采取管理、补救措施，人力、医疗、环境上的经济投入成本将大大增加，控烟能带来健康收益及公共卫生投入的减少，一定程度上收益讲远高于付出的成本。对于不同地区的情况，按照中央立法的指引，完善地方条例，调整产业结构，提高烟草税与烟草价格，减少烟草消费，才能从源头上达到控烟的目标。
3.2 转变执法方式，突出重点治理 为了使控烟工作进一步取得成效，应将目前被动的控烟方式转化为主动，推进从“处罚”到“管理”的转变。建立行业主管行政部门问责机制，促进管理先行，共同营造控烟氛围。一方面继续严格执法，另一方面针对管理无效的违法单位和个人进行专项打击，采取重点地区短期内集中多次检查的方式。针对写字楼举报投诉率居高不下的情况，可以召集投诉次数较多的写字楼管理责任单位集中进行法律法规的宣传培训，邀请优秀的写字楼控烟管理者介绍控烟工作的先进经验，通过物业公司与商户签订控烟工作协议书、将控烟工作作为租赁优惠的一个条件，通过设置烟雾报警器，摄像头等技术手段对违法吸烟行为进行监控。
3.3 加强人员保障，凝聚多方合力 成立控烟志愿者队伍，协助监督执法部门开展宣传巡查工作，发现违法行为及时汇报，加大执法范围的覆盖率，提高时间应答效率。增加编制外用工人员数量，解决当前执法人员不足的问题，从执法实际出发，增强监督执法力量。坚持“政府管理、单位负责、个人守法、社会监督”的社会共治原则，营造良好的控制吸烟氛围。
论文作者:王思婷
论文发表刊物:《医师在线（学术版）》2019年第12期
论文发表时间:2019/9/4
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