对养老金制度改革风潮的思考，本文主要内容关键词为：养老金论文,制度改革论文,风潮论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
近些年，世界各国领导人都在致力于减少国家在经济活动中所起的作用，这种努力在养老政策方面表现得尤为突出。1997年以来，有几十个国家大大削减了其公共养老金体系所提供的福利，其中有11个国家甚至还将养老金体系私有化。尽管所有这些国家的政府在筹措和提供社会保障方面仍将继续起一定作用，但在某些情况下，这种国家的作用已经发生了实质性转变。
鉴于社会保障制度改革的政治代价，近年来养老金制度改革风潮涌动，颇令人心惊。从阿根廷到津巴布韦，社会保障制度改革都遭遇到广泛的抵制。近来实施的养老金制度改革措施也不例外。皮尔森(Pierson,1994)指出，社会保障制度之所以难以改革，是因为每种制度都造就了一批既得利益者，他们当然要维护现有格局。另外，改革社会保障制度的代价，往往要直接由某一社会群体负担，虽然改革带来的好处是长期的、普惠的。
那么，何以解释各国对养老金制度改革的热衷呢？为什么这么多国家不顾政治代价而决然行动，清算现行的养老金制度呢？
笔者认为，近年出现的养老金制度改革热潮，是宏观经济发展趋势和人口结构变化趋势的共同产物。如笔者在后文所述，许多国家的政府改革养老金制度，不仅是要解决人口老龄化和现行体制造成的财政困难，而且也是为了使本国在关系日密、变幻日新的国际经济环境中多些竞争力。
本文的第一部分将较详细地探讨近年来社会保障制度改革风潮的实质，然后分析它的起因，最后讨论近期改革活动可能对有关国家的人民及其经济造成的影响。
公共养老金的削减
近年来，许多国家纷纷削减公共养老金，但是削减的方式各有不同。一些国家，如德国、意大利、挪威、加拿大、希腊、芬兰、法国、英国、西班牙、瑞典、葡萄牙、瑞士，变换了计算公式，以使养老金制度少点慷慨(Kalisch and Aman,1998)；而另一些国家，如日本、德国和芬兰，则是改了相关的指数以便慢慢减缓养老金增长的速度。有一些国家在尝试新办法，或对某些种类的养老金课税。
另外，许多国家还提高了获取公共养老金的资格，藉以减少公共养老金的支付。资格的提高使职工推迟了退休时间，并因此增加了对社会保障制度的贡献，减少了社会保障制度的支出。有些国家，特别是欧洲和拉丁美洲国家，已经把享受公共养老金资格的工作（雇用）年限延长了几年。例如，立陶宛把男性的最低工作年限由25年提高到30年，女性由20年提高到30年。还有许多国家提高了退休的最低年龄。例如，希腊把男女职工的最低退休年龄由60岁提高到65岁，秘鲁把男性由60岁提高到65岁，女性则由55岁提高到60岁。根据世界银行的资料，在1992年至1996年期间，有21个国家提高了职工的最低退休年龄，不过世界银行的资料很可能低估了这一时期所发生的变革(Demir-guc-Kunt and Schwarz,1997;Kalisch and Aman,1998)。
私人养老金的增加
近几年，养老金制度的一大改革是私人养老基金的作用越来越大。不少国家都在为自愿性私人养老金计划提供便利，或是通过各种税收优惠政策，或是通过适当的管理框架，或是限制从公共养老金制度支取（以及交纳）的数额。上述举措在工业化国家尤其普遍，这些国家已经建立起了广泛的（经常与职业有关的）私人养老金制度。经合组织有些成员国甚至走得更远，它们要求职工和／或雇主向私人养老金制度缴费，同时还要参加现行的公共养老金体系。例如，澳大利亚和丹麦最近强制性地让职工和雇主参加私人养老基金。
对养老金制度最为彻底的改革发生在拉丁美洲和前苏联东欧地区。在过去几年里，这两个地区的许多国家，基本参照智利模式，对公共养老金制度的其中一大部分实行私有化。1981年，智利实施改革，允许现行的公共养老金制度的参加者将其社会保障金存入由私人养老基金管理的个人退休账户，而不再缴纳给政府（未来就业的新成员则不再向公共养老金体系缴费，而必须将其缴纳给私人养老基金）。职工退休以后，这些存在个人账户的钱将被用来支付职工的养老金。那些过去一直向公共养老金制度缴费的职工，可以另外获得一份附息债券，作为他们向公共养老金制度缴费的补偿。
智利模式不仅标志着养老金由公共管理向私人管理的转变，而且也标志着旧的养老金制度的性质发生了另外两个根本性的变化。首先，养老金制度从走时结清型(pay as you go basis)变为完全资助型(fully funded basis)。智利旧的养老金制度同多数国家的公共养老金制度一样，是用在职职工缴纳的社会保障金支付退休职工的养老金。实行新的个人账户制后，每个职工的养老基金被储存起来，只供其本人使用（注：Many public pension systems are only partly pay-as-you-go,since they maintain substantial reserves that they can drawdown as their populations and pension systems age.）。其次，智利改革方案将养老金体制的运行方式由支取固定型转变为交纳随变型。同大多数国家一样，智利旧的公共养老金制度保证职工退休之后可以领到固定数额的养老金，这笔钱是按照职工最后几年工资收入的一定百分比支付的。但新的私人养老金制度不作这种承诺：在新制度下，职工缴纳社会保障费的数额是一定的，但在退休后他们获得的养老金却会因为他们以往缴费的多少，基金的市场回报多少，以及私人养老基金支取手续费的多少而有所不同。
近年来，多数国家在改革养老金制度，使之私有化时，都采纳了智利模式的基本框架，但并非逐条照搬。有些国家政府比智利有过之而无不及，如玻利维亚、墨西哥、哈萨克斯坦，国民不论已在职还是未就业，一律参加新型的私人养老金制度。而另一些国家，如哥伦比亚，秘鲁，则允许在职职工自由选择公家或是私人养老金体系。还有一些国家，如阿根廷、乌拉圭、匈牙利、波兰，则部分实行私人养老金方案，只允许职工把缴纳的一部分社会保障金存到私人养老基金中。实行后两种改革的国家，职工仍要向国家缴纳一定数额的社会保障金；待退休后，再从国家那里领取退休金，不过数目已减。国家另外采取补偿办法，偿付职工过去向公共养老金制度的缴费。各国采取的办法有很大差别，有的国家根本不做补偿。
有些国家在过去几年里着手将养老金制由支取固定型变为交纳随变型（注：Some public pension systems,notably the provident funds which operated in many of the formerly British colonies in Africa and Asia,have long been fully funded,defined contribution systems,operating in a manner similar to that of the private pension funds,except that the individual retirement accounts are managed by the state.）。例如，瑞典、意大利、拉脱维亚、波兰最近已经建立（或计划建立）由国家管理的名义上的交纳随变型制度。职工在这种体制下，拥有个人退休账户，就像参加私人养老金制度一样，但其账户上实际并未储存基金；在职职工缴纳的社会保障金被用来支付已退休职工的养老金，其情形和走时结清型基本一致，所不同的只是职工账面上记着缴纳的金额以及相应的利息。职工退休时领到的养老金，依记入其账户的缴纳金总额而定。
改革的起因
近年兴起的养老金制度改革风潮，从一个方面说就是许多国家因旧的养老金制度遭遇到财政困难而做出的反应。不少国家的养老金支出增幅很大，使改革迫在眉睫。例如，西欧国家养老金的平均支出从1980年占GDP的约7%升至1996年的9%(Espina,1996)。东欧国家养老金支出的增长速度更快，从1990年占GDP的6%攀升至1995年的11%(Holzmann,1997,p.9)。很多国家，特别是欧洲和前苏联，其工资税已经不足以支付不断增长的养老金开支。此种状况迫使这些国家动用其他收入来填补旧养老金制度的空缺。如果不进行改革，上述问题将会进一步严重。
财政问题发生的部分原因是养老金管理不善造成的。世界许多国家的养老金制度并没有遵循切合实际的核算原则实施管理，结果是缴费水平不足以支撑养老金的支付；以享受特殊待遇的职工为服务对象的特别养老金制度更是如此。以前，国家雇员，尤其是国会议员、外交官、军界及法律界人士一般都能享受到非常丰厚的养老金，其数额远远超过他们向该养老金制度的缴费。另外，有些国家的养老金制度普遍存在逃避缴费的弊病，近几年，一些拉丁美洲国家参加社会保障的成员有半数未能交付社会保障费。
养老金制度在其发育初期，其管理上的弊端还可以应付，但随着该制度年深日久，便开始遇到严重的问题。在养老金制度建立之初的几十年间，很少有人能有足够的年限交纳基金从而获得领取养老金的资格。随着制度的成熟，便有越来越多的人具备了领取养老金的资格，致使养老金支出不断增加。
许多国家获得领取养老金的条件相当宽松，这便加速了养老金制度的衰朽。例如，不少拉美国家把最低退休年龄定得很低，允许在职职工在工作一段时间后提前退休。欧洲国家的政府为了给年轻人提供工作岗位，也允许职工提前退休。许多国家在旧的养老金制度建立之初的几十年里，没有把盈余做明智的投资，而是将其耗费在各种政府项目上，或者投资到真实回报率很低或不仅没有回报反而蚀本的金融债券上。
近些年，世界人口的迅速老龄化也使财政问题进一步严重。由于卫生保健水平的提高，近年来的人口平均预期寿命也有了显著的延长。从20世纪50年代初至90年代初，大多数发达国家的人口预期寿命提高了8岁，发展中国家和地区提高了21岁，最不发达的国家也提高了15岁(UN,1995,p.117)。而与此同时，有些国家，特别是欧洲和拉美国家，人口出生率下降，加速了人口的老龄化。欧洲国家的人口老龄化问题尤其突出：65岁以上的人口从1950年占总人口的7%上升到1990年的13.4%。部分亚洲国家和地区以及西半球的许多国家和地区，人口老龄化问题也日渐显著(UN,1993,p.24)。老龄化趋势不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，致使养老金的支付费用增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的人口（即在职职工）比例在下降。
经济全球化与养老金制度改革
掀起近年养老金制度改革风潮的，不仅有影响养老金制度的财政问题，还有变化无常的国际经济环境，后者使许多国家的经济遭灭顶之灾。近年来，养老金制度改革不仅成为社会政策，也成为经济政策的重要组成部分。有关国家的政府之所以改革养老金制度，部分原因就是要改善本国的国际竞争力，消除或减少已经开始困扰它们的资本短缺问题。可以这样说，过去若干年里有关国家进行的各项养老金制度改革，只有从这个角度才看得明白。
在过去几十年里，随着世界各国各地区经济联系的日益密切，限制外贸与资本流动的障碍在很大程度上消除了。经济全球化也有技术进步方面的原因。技术进步降低了运输成本，改善了全球通信，方便了公司与个人对海外资产的管理。各国政府纷纷做出决定——通常是在市场力量的压迫下，放宽对外贸和资本流动的限制，这对推进世界经济的全球化也起了重要作用。
贸易和资本流动障碍的减少，造就了竞争日益激烈的国际经济环境。在这个环境里，各国必须竭力维持本国的经济优势，否则只能看着贸易机会和资本流往他国。障碍的减少还使一些国家越发依赖不稳定的外国资本，而同时也使投资者能够轻而易举地将其资产迅速转移到国外，这样，有关国家遭受资本短缺的风险也相应增加了。在过去20年里，不少国家因为投资者突然失去信心而蒙受了资本的大量流失。例如，1980年代，拉美国家就有资本大量流失的惨痛经历；资本的流失加剧了因国外停止贷款而引发的资本短缺。1997年至1998年，亚洲国家也因为资本流失严重而遭受重创。
许多国家的政府，特别是那些征收高额工资税的政府最终得出结论：在高度竞争的经济环境下有必要削减养老金。它们希望通过减少养老金来减少财政赤字，保持低生产成本，提高本国的国际竞争力。削减养老金不可避免地会招致那些利益受损者的反对，但是，许多政府领导人认为，实施改革措施所带来的政治损失是短期的，而由此产生的经济效益则是长期的。
然而，正如我们大家所看到的那样，有些国家采取的改革措施，特别是近几年深受资本短缺之苦的国家所采取的措施，不仅仅限于削减公共养老金，还力图使养老金制度私有化。这些国家的政府希望借助养老金制度的私有化，一方面解决旧的养老金制度的财政痼疾，一方面提高国内储蓄率，拉动国内资本市场，藉以减轻国家对不稳定的外国资本的依赖程度。例如，玻利维亚前总统贡萨洛·桑切斯·德洛萨达当年就认为，玻利维亚实行私人养老金制度即“意味着国内储蓄、资本形成以及股票证券市场的迅速发展”(Bowen,1996,p.12)。他在向玻利维亚立法机构陈述其私有化方案时说，新的私人养老基金“将推动金融媒介向深层次发展，使……新的金融工具产生。从金融市场上获得的资源会降低商业贷款利率，形成新的债务工具，促进资本市场的发展”(Camara de Diputados,1996,p.202)。
主张养老金制度私有化的人士常常援引智利改革这一范例来阐述私有化的种种益处。1981年的智利改革将大量资源引向私人养老基金，后者又将其中很大一部分投入到国内资本市场。这两个步骤使智利国内的资本市场迅速发育，产生了新的金融工具和金融媒介。养老金制度私有化的支持者还认为，智利改革使该国的国内储蓄率迅速上升，但这在学界尚有很大争议(Agosin et al.,1996;Holzmann,1996;Schmidt-Hebbel,1995)。1981年智利实行改革后，其国内的储蓄率便迅速提高，由1981年的16.4%上升到1990年的30%，使智利成为拉美地区国内储蓄率最高的国家。
在养老金支付费用特别高的国家，如大多数欧洲国家，政府领导人有时也能够就小部分削减养老金达成广泛共识。然而，同削减现行的公共养老金相比，养老金制度私有化问题在政治上却存在着较多争议，这使政府领导人难以形成广泛的同盟支持此类改革。他们不得不依靠自己的政治力量，顶着来自养老金领取者、工会和反对党的强大压力而进行改革。
改革的意义
近期的改革对有关国家的经济和养老金制度都有重要影响，尽管这种影响因国家而异。例如，削减养老金会有助于在短期或中期缓解养老金制度的财政困难。虽然对于危及养老金制度的财政难题来说，多数改革措施并非长治久安之策，但毕竟可以缓解一些燃眉之急。
相反，养老金制度私有化虽然会在中期对该制度的筹资产生负面影响，却可以解决它的长期筹资困难。私有化会在中期破坏养老金制度的财政稳定，因为实行私有化之后，原有的养老金体系便不再接收在职职工缴纳的社会保障金，但同时它又必须继续为在世的退休职工提供养老金。待这一批享受养老金的人故去之后，国家除了向个别未能在私人养老基金存有足够的金额者支付最低数额养老金之外，便不再为其他国民养老送终了。
这类改革同样也会程度不一地影响到已纳入社会保障制度的成员，影响到他们所领取的养老金数额。削减养老金，顾名思义就是要减少参与社会保障制度的成员在有生之年所领取的养老金总额。不过，最常见的削减措施是限制获得养老金的资格，而不会改变该系统成员每月的养老金数目。两者，这类改革都是逐步实行，故而不会影响那些年龄较大的职工。
养老金制度私有化究竟会对养老金数额产生什么影响还有待观察，因为养老金的数额多半将取决于私人养老基金的收益。在智利，私家发放的养老金数额远远超过公家，因为私人养老基金一直保持着非常高的回报率。1981年至1995年期间，智利私人养老基金取得了年均12.2%的实际回报率，即便扣除管理成本，收益率也达到7.4%(Mesa-Lago,1997,473)。但是，谁也无法保证这样高的回报率能够长久维持下去。最近几年，智利养老金的收益已大不如从前。况且，实行养老金制度私有化的国家能否达到智利那样高的回报率，还是一个未知数。
不仅如此，多数国家私有化的养老金制度，在运作上明显存在两方面的不足，从而对职工领取养老金的数额构成消极影响。其一，私人养老金制度的管理成本非常高。实行私人养老金制的国家，养老基金要收取相当于职工年养老交纳金的25%-35%的佣金和保险费(Mesa-Lago,1997,pp.458-459;Queisser,1998,p.45)。管理费用高的主要原因是私人养老基金需要投入大量资金招聘新成员。管理费用高实际意味着每个职工的养老交纳金有相当大一部分并没有成为他们退休之后可以支配的积蓄。其二，一些新创立的私人养老金制度存在着相当严重的逃漏问题。在多数国家的私人养老金制度中，只有35%-75%的成员在缴纳养老金(Mesa-Lago,1997,p.41;Queisser,1998,p.41)。这样，许多职工的个人账户上并没有储备足够的金额，到他们退休的时候，其个人账户便无法支付养老金。
虽然改革会对财政的完善、对社会保障制度的宽厚程度所造成的影响可能是利弊参半，但是它所带来的宏观经济影响却是趋于积极的，正如大家已经看到的那样，削减养老金支出将会产生有利的宏观经济影响，因为这将减少政府支出，有利于国家保持国际竞争力。养老金的私有化同样可能对宏观经济构成良性影响，因为它会刺激当地的资本市场发育，有利于降低利率。养老金制度私有化或许有助于提高国内储蓄率，虽然这在很大程度上取决于从走时结清型到完全资助型的过渡能得到什么样的财政支持。如果过渡是靠不断增加债务来提供资金支持，那么私人储蓄的任何一点增长都很可能因为公共储蓄的下降而抵消；但如果过渡是由削减财政支出来支持的，则很可能对储蓄产生有利影响。
结论
近年来社会保障制度的改革风潮，尤其是各国先后出台的养老金制度私有化方案，实际体现了公共养老金制度的重大转变。这种转变具有重要的经济意义和社会政策意义。改革缩小（有时是大大缩小）了国家在资助和提供养老金方面的作用，但是，这并不意味着作为社会保障终极保证人的国家可以从此袖手；相反，即使是在养老金制度私有化的条件下，国家仍然要确保职工的最低养老金，并且对私人养老金制度的运作实施监督。
前面已经说过，改革的根本原因，一是近年来许多国家的人口状况发生了变化，二是各国与世界经济的联系更加密切。另外，外贸壁垒与投资壁垒的降低，造成了一种竞争加剧、形势多变的国际经济环境。因此，许多国家的政府实施了养老金制度改革，目的在于减缓公共养老金支出的增长速度，减轻因为国外资本突然短缺而带来的风险和损失。但是，这类改革是否实现了上述诸项目标还须静观其详。