发达国家政府规制创新特点及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,启示论文,规制论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政管理的积弊、国家财政的压力、技术进步的冲击、全球化的挑战，以及公众要求政府提高公共服务水平的呼声，促使20世纪70年代以来发达国家政府相继掀起行政改革浪潮。政府规制作为政府的重要行政职能，也伴随着政府的全面改革及受规制产业技术条件和市场状况的变化而不断调整和创新，迄今已进入深化阶段。认真总结和分析发达国家政府规制创新的特点和经验，对于完善我国政府规制职能具有重要的启示。
一、发达国家政府规制创新的特点
1.设立独立的规制机构
规制机构的独立性是指规制机构必须独立于其他政府部门和被规制企业。设立独立的规制机构是发达国家重要的规制创新。因为规制机构集行政权与准立法权、准司法权于一身，只有真正赋予规制机构以独立性，才能使其更好地履行规制职责，平等地保护企业和消费者的合法权益，减少规制俘获，提高政府规制的效率和权威性。发达国家大都由立法机关颁布一项法律明确对某一特定产业的规制权力，以法律形式将政府规制机构的独立性确定下来。获得法律授权的规制机构必须依法行使规制职能。规制机构的经费来源主要是财政拨款，而不来自于受规制的企业。如美国的州际商业委员会、联邦通讯委员会、联邦能源规制委员会、证券交易委员会、食品和药品管理局、环境保护署、职业安全与健康管理局等，都是独立性规制机构。美国的独立规制机构权力比较集中，一方面，它们具有制定具体规制政策的权力，而且制定出的各种规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；另一方面，在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它们又履行着类似法院的职能，并且配备有“行政法官”等专门人员。[1]根据规制的独立性原则，发达国家的任何政府规制机构，都既不能与被规制者维持任何经济利害关系，也不对被规制者负责，这就要求政府的规制职能既要与经营职能相分离，又要与一般经济职能相分离。[2]
此外，发达国家还成立了推动规制改革的常设机构，如日本的综合规制改革审议会。这类机构是隶属于总统或内阁的相对独立的中央规制改革专门机构，负责规制改革综合计划的制订和执行监督。由于规制改革本质上是政府职能的重新调整，改革的结果必然会涉及中央各部门和地方政府的管理权限及相关团体的利益，因此，这些规制改革机构的设立和运作有助于确保改革的综合配套、协调推进及连续性和持久性。[3]
2.放松经济性规制
适宜的政府规制有利于防止过度竞争，维护公平交易，提高市场效率，增进社会福利。但随着传统经济性规制的不断加强和规制范围的日益扩大，政府规制不仅越来越多地直接干预市场进入和企业定价，阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用，抑制企业家的创新精神，降低经济效率，而且助长官僚主义和道德风险，引发企业寻租和政府腐败，沦为利益集团的俘虏，损害社会公共利益，从而形成规制失灵。因此，20世纪70年代末，在巨大的社会压力下，发达国家把经济自由化作为规制创新的基本原则，纷纷放松经济性规制。其主要内容，就是缩小国家干预经济的范围，鼓励私有经济发展，在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制，使企业在制定价格和选择产品上具有更多的自主权，从而打破原有的垄断经营局面，培育自由竞争的市场体系。为此，政府在清理、废除不合理的规制，进行总量控制的同时，对行政流程进行改造，简化行政程序，减少繁文缛节，并通过各种立法加强对市场秩序的规范，促进有序竞争。放松规制在许多传统经济性规制领域纷纷发生，在通讯、金融、电力、铁路、公交、货运、民航、邮政、汽车、石油、天然气、自来水等行业都能看到大规模的放松规制。经济合作与发展组织(OECD)主要国家从1982年开始实施大规模放松规制改革，主要垄断行业的规制指数不断降低，由1982年的5.07下降到2003年的2.22。[4]放松规制促进了市场竞争，提高了生产效率和服务质量，降低了价格和收费水平，扩大了市场需求，促进了经济增长，[5]减少了行政腐败。尤其是对垄断行业、公用事业和基础领域放松规制、引入竞争的规制创新，使得这些部门重新焕发出生机和活力，成为社会经济发展和技术进步的重要引擎。[6]
3.强化社会性规制
20世纪70年代以前，发达国家政府规制的重点是经济性规制。80年代以后，随着经济发展水平的提高，人们对生活质量、社会福利、生态环境等问题的关注日渐加强，社会性规制在政府规制中的地位和作用越来越重要，成为发达国家最重要的和最受关注的行政活动之一。“政府对社会性规制的重视在某种程度上是社会进步、生活质量提高的反映，体现了对消费者利益的保护与对社会可持续发展问题的关注。”[7]到20世纪80年代中期，社会性规制在规制产业中所占比例已经超过了经济性规制。发达国家社会性规制的加强主要表现在三个方面：
第一，完善规制法规及标准体系。发达国家普遍采取新增或修订原有法规的办法来完善本国社会性规制法规体系，并配以更为严格、细致的技术标准作为重要执法依据，力图最大限度地提高社会性规制的有效性和严密性。[8]如美国在环境规制方面，联邦和各州在土壤、空气、水、植物等方面都相继出台了一系列法律法规，尤其是被称为“美国环境法有史以来最为严厉、最有争议但却得到联邦法院最广泛支持的环境立法”——《综合环境反应、赔偿和责任法》[9]的颁布实施，才有今天美国的环境质量。
第二，加强规制机构建设。以产品安全规制为例，1997年，加拿大成立食品监督局，负责食品、动物、植物的监管和检验；2000年，英国成立食品标准局，加强食品领域规制，以弥补“疯牛病”等恶性事件暴露出的规制问题；2001年，德国成立消费者保护、食品和农业部，履行保护消费者、保证食品安全和推进适合于环境和动物的农业生产三大职能；欧盟2000年成立欧盟食品安全管理局，专门负责食品安全规制。[10]
第三，实施全过程规制。早期的社会性规制主要是针对最终产品或污染、事故等采取措施，基本属于事后被动的应对。随着对风险认识的逐步深入，社会性规制方式已由事后被动应对逐步转变为事前主动预防、事中积极控制、事后快速处置相结合的全过程规制。就是说，规制过程由事后调查惩处演变为对生产全过程的控制，形成由原料生产到加工过程乃至最终产品及服务的全程规制，甚至在涉及环保及工作场所安全等方面，规制已延伸到项目规划及设计等起始环节。[11]
4.实施成本—收益分析
在发达国家规制创新过程中，成本—收益分析的地位越来越重要。OECD提出一条重要的原则：“考虑到规制效应是在全社会内进行分配，规制应该在合理的成本上创造收益。”[12]20世纪70年代美国政府首先推出降低规制成本的措施。1974年，福特总统要求对于主要的规制都要附加上有关“通货膨胀压力的阐述”。在此基础上，卡特政府于1978年追加成立规制分析小组和规制委员会。到里根政府时期，则对于主要的规制和规制规则都要实行成本—收益分析。[13]克林顿政府时期的《12866号行政命令——规制的计划和审核》明确要求规制法规都必须进行成本—收益分析。美国104届国会将改革规制制度作为主要议题，肯定并支持成本—收益分析方法在规制领域的运用，并把收益大于成本或规制的收益能够证明为它所支出的成本是值得的作为制定规章的标准。英国从1985年开始，筹备规制方案的政府部门被要求实行服从成本评估，而且在规制施行过程中，特别重视给小企业带来的负担。[14]在OECD的鼓励和引导下，其成员国陆续采用规制影响分析来提高本国的规制绩效，并对本国规制模式进行改革。[15]近年来，一些发达国家的规制影响分析以更全面的观点来看待成本与收益，更清楚地认识非商业成本，并更广泛地认识明智地运用规制所能带来的各种收益，包括对受影响群体的清晰分析，以及对非规制行为为何不可取的解释等。当然，在规制影响分析中，各种影响因素并不是被同等对待的，其中，最受关注的是预算影响。[16]
5.推行激励性规制
20世纪80年代以来，伴随着公用事业私有化、自由化和放松经济性规制改革，激励性规制已经成为政府规制的基本发展趋势。[17]所谓激励性规制，就是利用市场化规制工具，为被规制者提供选择和行动的机会，引导、激励被规制者主动服从规制要求，从而实现规制目标。[18]
激励性规制最早出现于英国。英国基础设施产业价格规制体制改革的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即RPI－x价格规制模型，RPI为零售价格指数(即通货膨胀率)，x是政府对企业所规定的生产效率增长率，政府对x值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的x值。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。因此，英国这一价格规制模型具有较好的激励性能。[19]20世纪90年代以后，美国等其他发达国家也纷纷引入这种最高限价规制，推广运用于电信、能源、交通、自来水等部门，其中既包括国有企业，也包括私有企业，从而使之成为应用最广泛、效果最明显的规制方法。经济性规制中的激励性市场化规制工具，除了最高限价规制以外，还有特许投标规制、区域间竞争规制、利润分享规制、联合回报率规制、社会契约规制等，形成多样化的具体方法。[20]而在社会性规制领域，不仅税收、补贴、排污权交易、押金返还等常规型市场化规制工具得到较多运用，而且还创造出生产守则、生态标签、标杆管理、自愿协议、平衡计分卡等多样化的新型激励性规制工具。激励性规制通过引入竞争机制和提供诱因，不仅提高了受规制企业的生产效率，而且也提高了社会福利水平，[21]因而得到日益广泛的运用和发展。
6.完善规制权力监督机制
第一，在规制立法和执法过程中贯彻民主原则。为避免规制机构成为被规制企业的俘虏，以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程，发达国家按照民主原则采取很多具体措施。如建立听证会制度，公众选出听证代表参与听证，听证代表要恪守职责，真正代表和维护公共利益；在各产业建立相应的消费者组织，以促进公众参与，如英国20世纪80年代以来在自然垄断产业建立的煤气消费者委员会、自来水顾客服务委员会、电力消费者委员会等，都独立于政府规制机构和垄断经营企业，只代表消费者利益；[22]完善信息流通机制，政府在规制制定过程中通过各种渠道公布规则，在规则实施前让市场参与者有足够的时间发表自己的观点和进行熟悉适应，在规则制定后辅以咨询和培训，确保市场参与者准确了解这些规则。[23]
第二，建立健全规制审查制度，定期或不定期地对规制的内容、方法、程序、效果等进行全面的审查。作为政府规制的成本—收益分析的配套制度，对申请出台的新规制，审查机关要求规制机构提供规制影响分析书，以审查规制机构在寻找规制目标和方法时是否选择相对成本最低的方案，从而提高规制的合理性和科学性。美国、英国、加拿大、澳大利亚、意大利等国都赋予立法机关一定的规制审查权。立法机关行使规制审查权的目的，是通过议会对行政机关的权力制衡，确保行政责任和透明度。[24]
二、对我国政府规制创新的启示
政府规制创新是推进我国经济社会科学发展的重要动力，是经济体制改革与政治体制改革的结合点。我国在市场经济的实践上是后来者，政府规制体制与经验还不成熟。如果说，我国过去30多年的改革主要取决于如何改企业的话，那么今后的改革将主要取决于如何改政府。通过对20世纪70年代以来发达国家政府规制创新特点和经验的总结和分析，可以为我国深化政府职能转变，克服现行政府规制的缺陷和弊端，构建符合我国经济社会发展要求及规制规律的政府规制体制，提高规制绩效，更好地实现规制目标提供多方面的有益启示和借鉴。
1.完善政府规制的法律体系
法律是规制治理的必要基础和重要手段，法律体系的健全与否直接决定政府规制职能的合理性和有效性。发达国家的政府规制创新都以立法为先导，为相关产业的规制重建提供法律依据。我国的政府规制创新也要奉行立法先行的原则，依法推进规制变革和实施规制行为。目前，我国政府规制的法律体系存在诸多缺陷，与规制职能应有的广泛性、深入性和重要性要求很不适应。因此，必须尽快完善我国政府规制的法律体系，将规制的制定、执行、监督和纠错都纳入法治化管理和运行的轨道，使规制创新具有坚实可靠的法律依据和规范合理的实施程序。
规制立法要以宪法、相应的上位法和被规制对象实际状况为依据，以弥补市场失灵、维护公共利益为目的，对市场经济条件下政府规制的原则、对象、内容、范围、方式、程序及规制机构的职能和权限等作出明确具体的规定。要坚持修法与立法并重，细化相关法律条文，并配以更为严格、详尽的技术标准，构建与国际规则和国际惯例相衔接的系统规范的法律法规群体，增强法律的惩处力度和可操作性，最大限度地提高规制法制的针对性和严密性。要明确界定规制机构与其他行政机构之间的关系，构建公正合理的规制权力授予、行使、约束、监督和惩罚机制，以制度化、程序化保证规制的规范有效，防止规制机构滥用职权，保护被规制者的合法权益。只有针对规制权力的特点加强规制立法，才能真正从法律层面上解决政府规制中存在的角色错位、职责越位和管理缺位问题。
2.健全政府规制的行为主体
第一，设立独立的规制机构。借鉴发达国家的做法，设立职权相对集中的独立性、可问责性和透明性的政府规制机构。为此，一方面，在各类产业、尤其是自然垄断产业的政府规制中，要真正实现政企分开，割断规制机构与被规制企业之间的利益关系，降低规制俘获的可能性；另一方面，要在对政府规制职能进行合理分类和界定的基础上，将规制权力适当集中，建立综合性的规制机构，实行统一执法，以解决规制主体机构重叠、职能交叉、权力分散、多头管理等问题。
第二，构建多元化的规制主体体系。单纯依靠政府行政机关对微观经济主体进行规制，已不能适应现代社会治理的需要。为提高规制的有效性，应打破政府独家规制的局面，将部分规制职能由政府行政机关转移到中介机构和行业协会，逐步实现规制主体的社会化、多元化，形成以政府为主导、非政府组织积极参与的新的规制主体体系。同时，要合理安排各规制主体间的权责分工，根据实际情况确定哪些规制职能由中央政府在全国范围统一履行，哪些下放给地方政府；哪些规制职能由行政机关保留，哪些交给其他社会组织。
第三，建立和完善各规制主体之间的分权制衡制度。政府规制机构间如果没有合理的制度安排，很可能出现设租寻租行为，使规制偏离社会福利目标。为此，可借鉴发达国家行政改革中实行的“行政三分”原则，即将政府规制的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施，以实现分权制衡，从而防止某一环节的偏废或腐败。为解决好规制体制改革中地方和部门之间的权益之争，维护各规制主体之间关系的和谐稳定，中央政府应尽快成立由行政官员和相关专业人员组成的相对独立的领导、推动和协调全国规制改革的常设机构。
3.构建适度型政府规制模式
发达国家的政府规制创新是经济性规制放松与社会性规制加强的统一，这一特点和趋势在现代市场经济条件下具有普遍意义。但与发达国家情况不同，目前我国处在社会转型时期，同时面临着计划经济时代“全面管理”、“过度规制”、“规制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题(既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵，也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失灵)。因此，我国政府规制创新的总体目标模式应是松紧结合，构建“适度型”规制模式，逐步完善其整体结构和运行机制。具体而言，一方面，要放松和重构经济性规制，强化市场在资源配置中的功能和作用。凡是市场、企业和社会能够解决的问题，都不应当实行政府规制。对于那些政府应当有所管理但不必审批的事项，就要转变管理方式，如，降为核准或备案，并尽量充实政府的引导、监督、咨询及其他服务职能。同时，政府应当在存在严重自然垄断和信息不对称的产业和环节重构经济性规制，根据不同业务领域的特点实施分类规制，并在开放市场的基础上探索和总结新的规制经验。要防止过度规制倾向的产生，陷入“规制崇拜”的陷阱，这在“官本位”思想根深蒂固的中国要引起特别的注意；另一方面，要加强和完善社会性规制。随着食品中毒、重大安全事故、重大环境污染等恶性事件的不断发生，食品卫生、安全生产、污染防治等成为政府亟待解决的公共问题。这些问题的出现，固然有技术性和偶然性因素，但政府社会性规制的不得力也是重要原因。对这些关系民众生命财产安全和切身利益的社会问题，政府必须重点加强规制。为有效强化和细化健康、安全、环境、社会公平、技术标准、服务质量、消费者权益保护等方面的社会性规制。在具体规制环节上，要借鉴发达国家的成功经验，改变传统的被动检查工作模式，坚持主动预防、关口前移的原则，逐步实现从源头开始的全过程监控，以尽可能地避免危害结果的发生。
4.提高政府规制的质量和效率
在放松经济性规制、强化社会性规制过程中，发达国家致力于规制质量和效率的提高，这方面有两点做法很值得我国借鉴：
第一，在政府规制中引入成本—收益分析。政府规制涉及整个社会利益的调整和社会福利的得失，其综合性社会效益往往无法直观确定，因此，规制政策，尤其是具有重要影响的规制政策的出台，都应事先进行成本—收益分析。但我国规制政策的制定向来缺乏这种分析，因此，虽然立法成本较低，但执法和守法的成本却很高昂，从而导致产业效率和社会福利的巨大损失。所以，应尽快构建综合性的政府规制成本—收益指标体系和规制绩效评估体系，切实将成本—收益分析纳入规制政策制定过程并使之程序化、规范化，对规制政策带来的或可能带来的正面效应和负面影响进行系统评估，以此作为规制政策制定和调整的科学依据，从而逐步降低规制成本，提高规制效益。预期综合性社会收益大于成本应当是规制设立的前提，如果评估结果表明成本大于收益，该项规制就不应当制定和实施。
第二，转变政府规制方式，推广运用激励性规制。规制方式直接影响规制绩效。我国传统规制方式成本高，效率低，收益差。因此，必须创新规制方式，更多地采用激励性规制手段去实现社会资源优化配置和公共福利最大化的目标。在经济性规制领域，针对现实中的信息不对称问题和合谋现象(规制者被收买)，应借鉴发达国家的经验，结合产业特点积极引入和综合运用提高企业激励水平的规制措施，以取代或补充传统规制方式，从而改善规制效果。如采用最高限价规制和社会契约规制等激励性规制可以诱导企业提高经营效率，采用特许投标规制和区域间竞争规制可以给予企业以竞争刺激等。在社会性规制领域，政府可以通过税收、补贴、排污权交易、押金返还等市场化规制工具，降低或提高从事某种特定活动的成本，以鼓励被规制者作出政府所希望的行为或避免出现不合理的行为。尤其是在节能减排等重点领域，有必要加大市场化规制工具的运用范围和力度，综合运用强制性规制方法和激励性规制方法，增强企业服从规制的责任感和主动性，以确保政府规制政策目标的如期实现。
5.实现对规制者的有效规制
我国政府规制失灵普遍存在。发达国家的经验表明，要根治政府规制失灵，防止和纠正规制机构不作为和乱作为，必须强化对规制者的规制，构建一套促使规制者以资源有效配置和社会福利最大化为规制目标和行为准则的规范体系。规制创新的最终归结点就在于有效约束政府，保证其处于中立地位。而要实现对规制者的有效规制，除了前文论及的完善政府规制的法律体系、赋予规制机构以独立性、将规制严格限定在市场失灵范围并遵循成本—收益原则等对策以外，还应当采取以下针对性措施：
第一，建立规制规制者的机构。为使规制机构公开、公正、高效地处理规制事务，需要专门的机构去监督和评估。因此，建立对规制者实行规制的机构，审查规制裁量权的运用和规制程序的执行，实施规制决策失误问责和执行过错追究，以之对作为“法定垄断者”的规制者滥用权力加以限制，监视其是否按照社会福利最大化的要求去行动，是十分必要的。
第二，规制部门要健全信息公开披露制度。暗箱操作是我国政府行政管理的一大弊端。信息不对称是永远存在的，但不能过度，要保证法定的、必需的信息的正常披露和传阅。规制部门应公开所有业务活动，全盘公布影响决策的有关信息，并在实际决策公布前，提前预示该决策可能实施，接受监督，以避免同利益集团或政府官员达成私下协议。
第三，借鉴发达国家的相关约束方法。从20世纪80年代起，许多发达国家的国会和政府试图对规制机构本身加以约束，主要做法有：限制政府规制机构无效的或潜在有害的规章的数量；精简规制机构数量；强调政府规制的公众参与，尤其是专家参与；制定政府规制的预算等。[25]我们可以结合中国的国情，借鉴这些具体做法，强化对政府规制机构的立法、行政约束机制。
第四，加强对政府规制的社会监督。对政府规制的社会监督主要是新闻舆论机关、各种社会团体和个体通过各种渠道，以多种形式，对所有损害社会公众利益的行为所进行的监督。各种社会监督力量相互联系，相互影响，形成一个社会监督体系。社会监督以监督主体的广泛性为特征。由于政府规制的范围十分广泛，仅靠法律监督、行政监督难以达到理想的监督效果，这就决定了对政府规制来说，社会监督具有特别重要的作用。