我国现行户籍制度改革的短期与长期选择，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,我国现行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.42文献标识码：A文章编号：1001-0300(1999)04-0026-03
我国现行的户籍制度，是在本世纪50年代末期特定的政治、经济和社会背景下，特别是在实行高度集中统一的计划经济体制下产生的一种辅助性的政策措施。随着改革的不断深入，特别是实行社会主义市场经济体制的新形势下，现行的户籍制度越来越显得不能适应现实我国经济、社会发展的需要，甚至在许多方面已成为现实经济、社会发展的重重障碍。因此，改革现行的户籍制度，建立能够适应社会主义市场经济体制发展要求的、新型的户籍制度，已成为历史的必然选择。那么如何推进我国现行户籍制度的改革呢？要回答这个问题，就有必要对现行户籍制度产生的原因及存在的问题进行全面的分析。
一、现行户籍制度产生的原因
新中国成立后，由于生产力的发展水平以及社会、政治管理的需要，我国仍然实行有户籍制度。起初，户籍的功能很简单。户口由公安部门或基层政权组织（如乡政府）实施管理，以行政区域为单位，登记造册，发放证件。这时的户口与居住地相联系，证明某人某户居住在哪个行政区划。在当时，对户口迁移的限制并不多，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。因此，在1954年我国《宪法》中曾明文规定：“中华人民共和国公民有居住迁徙的自由”，即居住迁移是每一个公民的基本权利。随后，我国政治经济情况发生了变化，为了改变旧中国的落后面貌，为了尽快建立我国的工业体系和国民经济体系，我们历史地选择了计划经济制度，选择了优先发展重工业的道路。从1957年至1977年间，我国非农资本生成的技术选择趋向资本密集型（即重工业为“重”），这种技术选择降低了劳动力转移的资本弹性，加上发展早期农业劳动力剩余的因素，使愿意向非农业转入的人数大大超过非农业领域所能吸收的人数。在这种情况下，维持系统均衡的办法是构筑择业壁垒。于是，1958年第一届全国人大常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，在此基础上，我们建立了与计划经济体制相适应的现行户籍制度。该户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不可迁移性。也就是把城市和农村人口截然划分成两个社会群体，除个别处理的问题外，两者之间几乎不可能合法地互换角色。社会人口既不能自由地从农村迁往市镇，也不能从小市迁到大市。这样，公民所拥有的“居住迁徙自由”这一基本公民权利基本上被剥夺了。那么，为什么这种户籍制度会出现不可迁徙性的特点，主要来自以下几个方面的原因。
第一，因城乡差别的存在而防止人口大量流入城市的需要。控制城镇人口机械增长，是我国现行户籍制度的一项重要的社会控制功能。虽然，城市化是世界性趋势，但由于我国经济发展水平不高，农村人口基数大，城市化速度过快是国力所难以承受的。由于存在着巨大的城乡差别，人民群众在居住地的迁移上存在着一种自发流向，普遍存在着从农村流向城市的愿望，如不加以控制，必然会导致城镇人口机械增长过快，出现“城市过度综合症”。
第二，社会治安管理的需要。维护社会治安，是现行户籍制度的又一项社会控制功能。公安机关通过户籍管理，对成年公民进行分层管理，加强对青少年的教育，配合乡镇、街道和居委会，对社会进行综合治理，积极消除社会上各种不安定因素。户籍管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的作用。
第三，传统计划经济体制的要求。正如匈牙利经济学家亚诺什·科尔耐在其《短缺经济学》一书中指出的那样，在传统的计划经济体制下，社会主义经济是短缺经济。我国也不例外，为了解决经济短缺问题，我们不得不采取配给制，如粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度等等，来保证人民的基本生活需要和实现市场稳定。而这些都需要有户籍管理部门提供一个相对固定的户口资料，以配合计划经济体制下，行政部门管理的需要。
二、现行户籍制度存在的主要问题
我国现行户籍制度从1958年迄今已实施了40余年，它对于我国人民民主专政国家的建立和巩固，对于我国社会主义经济建设，对于人民的安居乐业，发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制的改革，特别是社会主义市场经济的逐步确立并完善，我国现行的户籍制度已经暴露出其严重的不适应性。主要表现在：
（一）剥夺了“公民有居住迁徙的自由”这一公民基本权利。
迁徙自由、居住自由及择业自由，是当今绝大多数国家公民具有的几项互相联系的基本权利，许多国家明文规定在国家的根本大法中。即使在我国1954年的《宪法》中也提出了“中华人民共和国公民在居住迁徙的自由”这一公民的基本权利。俗话说：“水死质腐，心灰生机丧”，社会成员不能自由流动的社会是一个没有生机和灵气的社会。只有解开束缚人们身心的户籍制度绳索，还迁徙自由以应有的地位，才能激发劳动者的生产热情，才能充分调动人们的生产积极性，才能够恢复社会的生机和活力，才能真正建立起充满生机与活力的社会主义新体制。
（二）阻碍了经济的发展和社会主义市场经济体制的建立。具体体现在以下几个方面：
1.劳动力的自由流动是市场经济的必然趋势，而现行的户籍制度限制了这种自由流动，导致劳动者就业缺乏竞争。我们知道竞争是市场经济不可分割的组成部分，甚至是它最内在的要求，损害或阻碍竞争都将阻碍经济的发展和导致市场经济制度的根本毁坏。然而，现行的户籍制度却是计划经济思维模式的产物，处处显示出计划手段的威严，而与市场竞争格格不入。劳动者就业缺乏竞争是现行户籍制度的一个重要特征。
2.由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，劳动力配置结构不合理，人口城市化进展缓慢。著名发展经济学家钱纳里曾对1950年—1970年101个国家的有关数据进行回归分析，证明在一定的人均国民生产总值(GNP)发展水平要有一定的生产结构、劳动力结构和城市化水平相适应。我国在这些方面均有较大的偏差。仅就城市化水平这一项，我们发现从1949年—1978年近30年时间，农业人口比重由89.4%仅下降为83.6%。改革开放以来，由于农业劳动力大规模转向非农业，农业人口的比重有所下降，但仍为70.96%，城市化水平为29.04%，与钱纳里的标准结构相比较相差近20个百分点（标准结构为49%），可见，我国城市化水平偏低。由于农村人口的收入水平和生活方式不同于城市人口，导致工业和农业之间，无论是在生产水平还是在生产方式上都有很大不同，两者很难形成良性循环。于是，一头是农村劳动力过剩，一头是城市工业品过剩。这些都从整体上束缚了我国消费水平的提高和消费结构的升级，从而制约了经济的进一步发展。
3.由于现行的户籍制度限制了劳动力的自由流动，使得我国这一最富足最具比较优势的资源没有得到充分利用，从而成为制约我国经济增长的障碍。发展经济学认为，一个国家要从贫弱走向富强，从落后走向发达，有许多道路可供选择，充分利用本国富足的资源的长处，来弥补稀缺资源的不足，扬长避短，发挥比较优势，无疑是发展道路的正常和正确的选择。我国的最大长处无疑在于富足廉价的劳动力资源，如何充分利用这一资源优势是我们今后发展道路选择的关键。沿海开放城市经济的迅速发展得益于廉价劳动力的大量涌入，而我国经济的全面发展也取决于是否能充分利用好这一资源，而这一切都要求劳动力的自由流动，也就是要求我国现行户籍制度进行根本性的改革。
（三）强化了中国的二元结构，具有明显的不公正性。
现行的户籍制度硬性地把城市和农村严格地隔裂开来，造成了城乡分割，强化了中国的二元结构，城市几乎集中和垄断了全部工商业，而占人口总数80%的农民却被限制在有限的耕地上“找饭吃”；城市聚集了几乎所有的先进手段，而农村却基本保持着以手工和畜力为主的落后劳动方式；城市以外延扩大再生产的方式粗放发展，而农村却长期处于停滞状况。因此，城市人在经济上具有明显的优越性。不仅如此，由于现行的户籍制度这一基本制度是同与它相配套的一系列分支制度相关联的，如住宅制度、粮食供给制度、燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、婚姻制度等等。而这些制度带有明显的不公正性，即它们所赋予的权利和福利待遇只有城市人口才能享受，而与广大农村人口无缘。于是，户籍制度在这些分支制度的支持下把社会分成完全不同的两个社会群体，形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。这种二元社会结构对农民的利益构成了极大的损害，城市人口不仅在物质上而且在精神上都明显优越于农村人口。农民只能用羡慕的眼光打量“城里人”，而抱怨自己的父母把自己生在了农村。
三、现行户籍制度改革的短期与长期选择
自从1978年我国经济体制改革以来，我国在就业制度改革、人事制度改革、住房制度改革、医疗制度改革、社会保险和社会保障制度改革等方面有很大的进展。在户籍制度改革方面，国家和各地区也有所进展，如近期公布的新生的婴儿实行落户随父随母自愿政策，解决夫妻分居问题的有关政策，等等。但是，要彻底改革这些制度，使它们不带有歧视性和排他性，还有待时日，祈望在短期内全部解决还是不现实的。因此，改革现行的户籍制度，建立新的户籍管理制度，我们还必须有长远的打算。
党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了“劳动力市场”的概念。根据这一精神，我国户籍制度改革的长期选择是：建立与社会主义市场经济体制相适应的户籍制度。在新型的户籍制度中将取消“农业户口”和“非农业户口”的界限，户籍制度将不再成为未来农民进入城镇定居和人口、劳动力合理流动、迁移的障碍，不再具有等级身份的功能，劳动力作为商品，根据价值规律、供求规律和竞争规律的要求，按照国家的宏观调控政策，在城乡之间自由流动，使每个公民都拥有迁移自由、居住自由、择业自由这一公民基本权利。但这是一个相对长的社会、经济发展过程，不能急于求成，历史的教训证明，无论干什么事业，光有紧迫感是不行的，还必须有扎扎实实的工作作风，否则往往欲速则不达。
因此，户籍制度改革要大处着眼，小处着手。户籍制度改革的短期选择是：逐步解决实践中暴露出来的问题，总结经验，为旧体制向新体制的顺利过渡准备好条件，扎扎实实地做一些工作。为此，短期我们的任务是：
1.从与现行户籍制度相关联的配套制度改革入手。首先是劳动就业制度的改革，国家不再实行对城市劳动者包下来的就业政策，逐步实行具有弹性的适度就业政策；其次是改革城市住宅的分配制度，实现住宅商品化；第三是在完善社会保险和社会保障系统、建立失业救济制度的基础上，逐步取消对城市居民的各种补贴等等。当这些制度得以建立和完善时，当它们不再具有歧视性和排他性时，现行的户籍制度就失去了存在的条件和基础。到那时，新的户籍管理制度的建立就应是顺理成章的事了。
2.为了实现新旧体制的顺利转换，在过渡时期内，可以用“农业人口—城市长住人口—非农业人口”的三元户籍制度的过渡模式代替现行的“农业人口—非农业人口”的二元户籍制度。这种三元户籍制度的特点在于，允许农民进城打工经商，经过一定时期，如果在城市有合法固定的住所和合法稳定的生活来源后，农业人口可以转换为城市长住人口，并纳入城市的管理系列，但不享有非农业人口在城市享有的待遇。然后，再经过一定的时间，具备一定的条件之后，城市长住人口可以转为非农业人口，享受同等的待遇。这样，国家可以实现对流动人口的有序管理，并且根据城市的发展需要，有计划地使农业剩余劳动力转移到城市，并成为非农业人口，从而避免二次世界大战后独立的一些发展中国家，在工业化过程中不同程度出现的“城市过度综合症”。
3.优化农业产业结构。优化农业结构，特别是促进农村非农产业的发展，本身就可以提供一个巨大的剩余劳动力吸收器，这不仅可以缓解城市巨大的就业压力，而且有利于农村收入水平的提高和资源的有效配置。因此，我们建议，根据具体情况，在有条件的地区，在同农村有着天然联系的乡镇企业聚集地和农村商品的集散地建立小城镇，同时在这些小城镇中可以首先试行取消现行的户籍制度，建立和市场经济相联系的劳动力可以自由流动的新型户籍制度。通过试点，取得经验，然后再在大中城市推广。这样，采用积极推进，分步到位的办法，就能逐步实现我国户籍制度改革的长期目标，从而建立适应社会主义市场经济体制要求的新型的户籍制度。
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