中央政府土地政策及其对地方政府土地出让行为的影响——对“土地财政”现象成因的一个假说，本文主要内容关键词为：土地论文,假说论文,成因论文,中央政府论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文章标识码：A 文章编号：1002—8102(2013)07—0029—09
一、引言
张五常(2009)在《中国的经济制度》一文中提出，分税制下层层承包的“县际竞争”制度是中国自1994年以来经济高速增长的根本动力，本文将这一推断称为“张五常假说”。张五常认为，按照应税商品和劳务增值的一定比例缴纳的增值税，是一种“租”而不是一种“税”，各级地方政府谋求最大的租值。他提出，虽然增值税在中央和地方之间3∶1的划分比例已经确定①，但由于地方政府享有土地批租权，可以主动调整土地要素投入，通过向工业企业以低于土地征收整理成本的“负地价”供给土地，实现“佃农”分成体制下的效率性。“张五常假说”成立的条件有两个：一是“层层承包”式的财政分成制度框架，这一框架已经通过“分税制”改革后的税权配置成功地构建起来；二是地方政府作为一个地区最大的“地主”，拥有配置其辖区内最重要的生产要素——土地——的合约自由，从而能够通过地价调整土地要素投入的比例。
我国现行的财政分权体制十分接近上述的“层层承包”框架，中央到地方各级政府以财政收入分成合约为中心②构建了完整的租值分享体系。通过促进地方政府(特别是县级政府)之间的竞争，这一制度框架给地方经济增长带来的绩效有目共睹。上下级政府之间通过在法规、政策等问题上的讨价还价进行纵向竞争，同一级政府之间则以招商引资和项目竞争等形式进行横向竞争。由于我国地方政府并没有完整意义上的税权，“负地价”投入在横向竞争中扮演着尤为重要的角色，与联邦制下的“税率竞争”具有相似的政策含义。
按照上述理论，地方政府在横向竞争的过程中将会压低土地出让价格，似乎不应当出现地方政府土地出让金收入快速增长的现象。然而在2003年之后，地方财政对土地出让金的依赖逐步增强，地方政府手中的“土地批租权”逐步从配置生产要素、进行横向竞争的手段演变为牟取当期财政收入租值的工具，由此形成的“土地财政”现象引起了业内外人士的广泛关注。
现有的文献主要将“土地财政”现象归咎于两个方面的原因：(1)“分税制”改革引起的地方政府财力缺口和财政激励机制错位(周飞舟，2006、2010；张丽华等，2010；卢洪友等，2011)；(2)区域竞争背景下以GDP和地方财政收入为主要指标的地方官员政绩考核机制(曹广中等，2007；陶然等，2009；梁若冰等，2011；张莉等，2011；刘佳等，2012)。然而，上述两种观点抑或是其综合都无法彻底解释地方政府土地出让行为发生转变的现象。自2003年以来，中央政府对地方政府土地出让行为的管控力度一直在加强。观察“土地财政”现象，是否应当将中央政府土地政策对地方政府土地出让行为的影响考虑进来呢?
本文接下来的部分将对“土地财政”现象的成因提出自己的理论假说，建立计量模型对其进行实证检验并在此基础上给出相应的政策建议。
二、研究框架及理论假说
如表1所示，由于“基数补助加增量分成”的收入分享机制设计本身存在的问题，地方两税实际分成比例逐年下降，“分税制”体制确实正在逐步削弱增值税在地方政府财政收入体系中的主体地位。然而，中央政府对地方政府转移支付的迅速增长一定程度上软化了地方政府面临的预算约束。地方政府还能够通过投融资平台和国有商业银行的地方分支机构进行融资，这些经验事实都对“地方财力缺口论”的逻辑提出了挑战。此外，将“土地财政”归咎于“分税制”改革抑或是“地方政府及其代理人GDP崇拜”的理论都无法回答本文提出的一个问题，即为什么在“分税制”改革实施后的最初几年里，地方政府土地出让金总额呈现出稳中有降的态势?
我们注意到，各地土地出让金总额的迅速增长与同时期地方土地出让方式上的变化有着密切的联系。在“分税制”财政体制建立之后的最初几年时间里，地方政府的土地出让行为受到的约束和限制较少，在土地要素配置方面拥有较大的合约自由。2002年7月1日，国土资源部颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》(国土资发[2002]11号)。其中的第四条明确规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”从表3提供的数据我们可以看出，规定实施后，无论是以出让面积还是以价款衡量，招拍挂出让所占的比重都有明显的上升。
随后，在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)的强力推动下，各地纷纷出台了协议出让土地的最低限价标准，一般不低于同级别土地基准地价的70％。在此基础上，国土资源部于2006年12月27日发布了《全国工业用地出让最低价标准》(国土资发[2006]307号)，基本上按照各地区新增建设用地有偿使用费标准的6倍制定工业用地出让底价，远高于此前各地实际执行的标准，从而大幅挤压了各地利用协议出让工业用地提供“负地价”补贴的空间。
除了出让方式和出让价格方面的管制以外，中央政府对地方政府土地出让收支预算管理的力度也逐步增强。从1999年开始，各级地方政府的土地出让金收支被纳入基金预算进行管理。到了2007年，中央财政对地方土地出让收支的预算管理进行了新一轮的规范，严格实行“收支两条线”管理，这也被认为是历年中央政府收紧地方土地出让的各项财政性约束政策中最严厉的一次。
随着中央政府一系列规范地方政府土地出让行为的政策相继出台，地方政府土地出让的合约自由受到了极大的限制。在各项政策措施的共同作用下，以招拍挂形式出让的土地面积所占的比重从2007年的49.9％上升至2008年的83.9％。在2008年全球金融危机的大背景下，协议出让土地的平均价款和平均纯收益均出现了逆经济周期的上涨。
在本文之前，张清勇(2006)、陶然等(2007)、薛白(2011)、李冀等(2012)和况伟大等(2012)都已经注意到了地方政府在工业用地和商住用地出让上所采取的不同策略。按照有关规定，商住用地必须采用招拍挂方式出让，而地方政府出于招商引资的需要对工业用地一般尽量采用协议方式出让。从表4提供的数据我们可以很清楚地看到，无论是出让的土地均价还是纯收益，以招拍挂方式出让的土地均比以协议方式出让的要高。各地区招拍挂出让与协议出让平均价款和平均纯收益之间存在的这样一种微妙“差距”，为我们刻画中央政府土地政策对地方政府土地出让行为的影响提供了很好的思路。
我们将地方政府通过土地出让追求财政租值最大化的行为按照利益驱动机制的不同进一步细分为两种，一种是以“负地价”形式进行要素投入获取未来一段时期一般预算财政收入的行为；另一种则是以牺牲“负地价”形式的要素投入为代价，将更多的土地以招拍挂形式出让获取当期土地出让收入的行为。
我们认为，中央政府土地政策对地方土地出让的持续性干预妨害了地方政府土地出让的合约自由，增强了地方政府直接通过土地出让金获取当期财政租值的边际倾向，进而扭曲了地方政府的土地出让行为。本文接下来的部分将对这一假说进行实证检验。
三、对理论假说的经验研究
考虑到“负地价”投入对地方政府财政租值指标产生影响存在一定的时滞，本文将通过构建动态面板数据模型，证明上一部分提出的理论假说。③
首先，我们建立地方政府以“负地价”形式进行的要素投入与其财政租值之间关系的计量模型。“负地价”投入指标Land1=(招拍挂出让平均价款-协议出让平均价款)×协议出让土地面积。由于《中国国土资源年鉴》未能提供2002年及以前按照出让方式分类的土地出让面积及价款的详细数据，第一组模型的样本包括2003—2009年除西藏自治区以外的30个省级行政区域。我们分别选取市县两级政府增值税收入(Vat)和一般预算财政收入(Gr)作为因变量④，并将被解释变量的一阶滞后变量引入模型。宫汝凯(2012)识别出了省以上财政分权对土地财政的影响，但我们认为，使用省以下财政分权指标才能更好地刻画地方政府面临的预算约束。为了检验省以下财政分权是否会对地方政府的“负地价”投入产生影响，我们用市县两级政府一般预算收入占该省一般预算收入的比重来表示省以下财政分权程度，将其与“负地价”投入的交乘项引入模型。我们用各省当年纳入政府性基金预算管理的土地出让收入与国土资源部门公布的土地出让金合同价款之比来衡量地方政府面临的财政性土地出让约束⑤，比值越大，表明中央政府对地方政府土地出让施加的财政性约束越强。此外，我们还用由国务院批准的建设用地面积占当年批准建设用地面积的比重来衡量地方政府面临的行政性土地出让约束⑥，比值越大，表明中央政府对地方政府土地出让施加的行政性约束越强。
由于本文估计结果中被解释变量的自回归系数均较大，容易出现弱工具变量偏误，因此对工具变量有效性检验的要求较高。我们可以认为系统广义矩估计的结果是稳健的，理由主要有两点：(1)Sargan检验不能拒绝所有工具变量均有效的原假设；(2)模型很好地满足扰动项的差分存在一阶自相关但不存在更高阶自相关的设定条件，从而保证了更高阶滞后变量作为工具变量的有效性。
实证研究的结果与我们之前通过经验判断所得出的结论吻合，地方政府提供的“负地价”对当期的两种财政租值指标没有显著影响，但都存在着显著的滞后效应。引入省以下财政分权交乘项后，模型(3)和模型(4)的主要解释变量及其滞后项的系数显著性未发生变化。相比较而言，模型(1)和模型(2)的显著性水平总体上要优于模型(3)和模型(4)，反映出增值税是“负地价”投入影响地方政府财政收入租值的主要途径⑦，我们因此主要基于模型(1)和模型(2)做出结论。行政性土地出让约束对地方政府以“负地价”投入形式取得财政租值具有显著的负面影响，财政性土地出让约束指标虽然不显著，但符号与我们的预期相同。
接下来，我们将建立地方政府牺牲“负地价”投入对土地出让收入租值影响的计量模型。度量牺牲“负地价”投入的指标Land2=(招拍挂出让平均纯收益-协议出让平均纯收益)×招拍挂出让面积，由于2008年以后国土资源部不再公布各地区的土地出让纯收益，这里使用的样本为2003—2008年度除西藏自治区以外的30个省级行政区域。我们引入国土资源部门公布的各地区土地出让金收入总额(Lr)⑧作为因变量，其他变量的设定情况与上一组模型相同。由于地方政府攫取土地出让金收入的财政行为具有短期性，模型中不再引入解释变量的滞后值。⑨
模型(5)、模型(6)的估计结果表明，地方政府牺牲“负地价”投入的行为对当期地方政府土地出让收入租值具有显著的正向作用，该作用机制将使地方政府在土地出让行为上更多地追求短期利益。财政性土地出让约束实际上反映的是中央政府将土地出让金纳入预算监督的强度，不难理解其对地方土地出让收入具有显著的负向作用。行政性土地出让指标的估计系数不再显著，这是地方政府对商住用地和工业用地采取差异化出让策略，变相抵制中央政府行政约束的必然结果，反映出中央政府施加的行政性土地出让约束在遏制地方政府土地出让金膨胀方面并未发挥其应有的作用。
四、结论及建议
综合以上实证研究的结论，在当前地方政府“土地财政”现象成因这一问题上，本文认为，中央政府对地方土地出让行为施加的多重管制，阻碍了地方政府以“负地价”投入进行税收竞争的合约自由。这些管制措施从边际上改变了地方政府短期内通过增值税收入和土地出让金收入取得财政租值的相对难易程度，从而使得土地批租权对地方政府产生激励的作用机制由“实体经济发展型”转向“土地财政依赖型”。
在“层层承包”式分权合约制度架构下，只有使地方政府通过发展实体经济取得财政收入租值更为容易，才能促使其更多地将土地要素投入到实体经济中，充分发挥“县际竞争”机制给地方经济发展带来的激励作用。
为了遏制地方政府单纯追求当期土地出让金最大化的倾向，应当考虑提高中央政府在土地出让收入中的分成比例。⑩要提高这一比例，可以简单地通过提高中央政府在新增建设用地有偿使用费中所占的比例实现。更为彻底的办法是，改革土地出让金收入分享的合约架构，将中央政府和地方政府对新增建设用地有偿使用费分成改为直接对土地出让金总额进行分成。在提高分成比例的同时，中央政府应当减少对地方政府土地出让行为不必要的行政干预，进而减少对地方政府安排土地要素合约自由的限制。
为了保证改革后地方政府的财力不受冲击，提高中央政府在土地出让金收入中分享比例的同时，必须相应地提高地方政府在增值税收入中的分成比例。(11)这一比例的提高幅度，要以保障地方政府既有财力不减少、同时在今后一段时期能够稳定增长为原则，例如可以考虑将“基数补助加增量分成”的增值税分享机制改为简单的总额比例分成制。
基于世界各国财政制度发展演变的历史经验，向地方政府进行适度的分权已经成为经济学界的基本共识。事权的下放必然伴随着一部分财权的让渡和转移，不同层级政府之间实行“分税制”不仅是各级政府提供差异化公共物品的物质基础，更是建立起有效激励地方经济发展的合约制度结构的需要。“分税制”改革做大财政蛋糕的目的已经达到，实现各级政府财权与事权的相互匹配是当前以及今后一个时期理顺“分税制”下财政体制的基本任务。在新的中央与地方财政分权制度设计中，应当将“营改增”扩围改革后的增值税确立为地方政府的主体税种之一，与新房产税和资源税等一道，保障地方财力并继续发挥“县际竞争”制度的激励作用。
提高地方政府在增值税收入中的分成比例，不仅能够保证其提供公共物品的能力，还能提高其从实体经济发展中取得财政收入租值的边际倾向，从而进一步发挥“县际竞争”制度的激励作用，为今后20年甚至更长的时期里中国经济的持续增长构建一个稳定的制度环境。
注释：
①实际上，考虑到税收返还和出口退税等因素，中央与地方之间的增值税分享比例并不是3∶1。
②当然，各级政府间财政契约的形式是多种多样的，但分成契约在其中发挥着基础性作用。
③Richard和Stephen(1998)及Bond(2002)认为，由于差分广义矩估计(DIF-GMM)存在弱工具变量的问题，在中小样本中容易产生较大的向下有限样本偏差。王津港(2009)针对截面维度为30的模拟研究也表明，当被解释变量的自回归系数接近1时，应当使用系统广义矩估计。本文的数据很好地符合系统广义矩估计(SYS-GMM)对工具变量有效性的要求，因此我们选用系统广义矩估计作为动态面板数据模型的估计方法。
④一般预算财政收入总额不包括上级政府的转移支付，数据取自《全国地市县财政统计资料(2003—2009)》。
⑤纳入基金预算管理的土地财政收入包括省政府留成的新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地使用权有偿使用收入，国有土地收益基金收入以及各级地方政府计提的农业土地开发收入等，数据取自《地方财政统计资料(2003—2009)》。由于土地出让价款允许分期支付并且合同签订与资金实际入库之间存在着一定的时滞，因此两者并不完全可比，但这一比值仍然能够从一定程度上反映中央政府对地方土地出让行为施加的一种预算约束。
⑥数据来自《中国国土资源年鉴(2004—2010)》。
⑦我们也尝试使用地方政府营业税收入和地方政府企业所得税收入作为因变量进行估计，但回归的结果与模型(3)和模型(4)基本上没有区别。这样的结果合乎经济学逻辑，因为“负地价”投入对工业进行的“补贴”会对第三产业产生拉动，但这种作用机制是间接的。
⑧选取市县级政府的基金预算土地出让收入指标可能更加恰当一些，但《全国地市县财政统计资料(2008—2009)》不再详细公布2008年及2009年各省级行政区域市县两级政府的基金预算土地出让收入，我们只能获取2007年及之前的数据。《中国国土资源年鉴》中公布的土地出让纯收益数据，扣除了土地整理、开发和出让过程中的成本，纳入基金预算的土地出让收入原则上执行的是“收支两条线”管理，两者重合的部分极为有限。即使存在一定的内生性问题，也能够通过系统GMM估计本身克服内生性问题的优势得到较好的处理。
⑨即使引入滞后值，滞后项系数也不显著，更为严重的是，模型无法通过对各项设定条件的统计检验。王克强等(2012)识别出了地方政府对土地出让收入存在路径依赖的现象，因此引入被解释变量的一期滞后值仍是合理的。
⑩财政部公布的《2010年全国政府性基金收入决算表》、《2011年全国政府性基金收入决算表》数据显示，2010年和2011年中央分享的新增建设用地有偿使用费占当年国土资源部公布的土地出让金总额的比重分别只有3.48％和0.96％。由于新增建设用地有偿使用费的征收标准较低，导致中央和省在地方土地出让收入中的分成比例过低，实际上并没有起到抑制地方政府“土地财政”的作用。
(11)财政分权体制设计的过程中还应当充分考虑到增值税收入分成比例提高后可能导致地方政府盲目重复建设带来的产能过剩问题。作者感谢中国人民大学吕冰洋教授提出的这一建议。
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