公共服务均等化问题研究，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务均等化既是公共财政的重要组成部分，又是对公共财政提出的具体要求，即公共财政要为居民提供一视同仁的公共服务。从理论和实践两个方面来看，“公共服务均等化”都不能算作是崭新的概念，其思想源远流长。
在德国新历史学派及英国费边社会主义、新自由主义、福利经济学、凯恩斯经济学、新剑桥学派等诸多西方经济学流派的理论主张中，都存留着“公共服务均等化”的思想印迹，但这些思想比较模糊，还没有形成确定的概念，相比之下，福利经济学和新剑桥学派的主张较为鲜明。庇古提出收入均等化的问题，认为国民收入总量越大、国民收入越平等，才越有助于实现社会福利的极大化，这客观上需要国家出面加以干预。新剑桥学派认为，市场经济下，国家应当采取包括福利政策在内的一系列社会政策来解决收入分配不均的现象；其倡导的措施之一是发展公共服务，增加公众的福利，使各阶层之间的收入趋于“均等化”。在众多财政学的文献中，“公共服务均等化”的概念就比较清晰了，常常在论述财政转移支付制度时作为转移支付的目标出现。
社会上的每个人都应该享有最基本的权利并均等地享有社会经济发展的成果，为此，政府应在提供一系列的公共服务的基础上，力求公共服务的均等化。在世界范围内的具体实践中，很多国家建立起了现代财政均衡制度，其目标便是保证各级政府在全国范围内提供较均等的基本公共服务。具体到某个国家来说，公共服务均等化目标也被具体化了。例如，加拿大和德国将其具体化为使各地区获得均等的人均财政收入；英国将其具体化为使各级政府达到均等的人均公共支出水平；澳大利亚、日本和俄罗斯将其具体化为使政府间标准财政收入与标准财政支出的差异达到均衡；而美国将其具体化为均衡某些公共服务项目。追本穷源，这诸多形式的本质便是直接或间接地追求公共服务均等化。
同时还要看到，公共服务均等化需要一定的财力作为支撑，所以它是经济发展和社会进步的产物，西方国家的经验是在实现工业化和人均GDP达到3000美元之后，开始逐步提高公共服务均等化的水平。就我国而言，2003年人均GDP首次突破1000美元，2005年达到1703美元，预计到2010年将达到2400美元，到2020年达到3000美元，说明我国的财力水平距离实现公共服务均等化还有很大的差距。但是，按照国际经验，人均GDP超过1000美元时经济社会发展将进入一个关键阶段，消费结构和产业结构升级速度将加快，同时如果社会管理相对落后，公共服务不能普遍惠及广大群众，社会矛盾有可能加剧。在这样一个特殊的历史时期，党的十六届五中全会提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，“公共服务均等化”作为一个新的改革命题被正式提出：“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的“促进区域协调发展”、“深化体制改革”、“建立健全规划实施机制”等三个部分分别将公共服务均等化作为相应政策的要求、原则、目标和方向来定位，足以看出我国“十一五”时期对公共服务均等化的重视。然而，鉴于我国财力水平有限，当前只能在较低的水平上对公共服务均等化进行初步探索，即将其作为促进区域协调发展的手段，重点研究地区间基本公共服务均等化问题。
一、公共服务均等化的内涵及表现
（一）公共服务均等化的内涵。
无论在理论上还是在实践中，公共服务均等化本质上都是公共财政的重要组成部分，所以，在公共财政的范畴内理解公共服务均等化的内涵，比较便捷也更加准确。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸，是公共财政职能的深化。
1.公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。公共性是公共财政的标志性特征，可以将其分解为三个部分：即公共财政目标的公共性、收入的公共性与支出的公共性。（1）公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点，并着力创造公平竞争、协调有序的经济发展环境和稳定、有序、公平、公正的社会环境，因此，财政目标具有公共性，这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是公共财政活动应遵循的指导性原则。（2）公共收入来自于两部分，其一是凭借公共产权取得的国有资产收益，其二是凭借公共权力取得各种税费收入。公共收入广泛来源于社会经济生活中的各市场主体、法人实体和城乡居民，可以有效调节全社会的分配，因而公共收入具有公共性。（3）公共财政的基本职责是维持国家政权机构的运转，以及为满足社会公共需要而提供公共产品和公共服务，这些职责决定了公共支出的目的在于维护社会公平与稳定、促进社会进步，决定了公共支出的投向重点是公共领域，因而公共支出具有公共性。
公共服务是公共财政用来满足社会公共需要的载体，是一个包括发展各项社会事业、实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施等内容在内的具有公共性质的体系。公共服务是通过公共财政筹集公共收入和进行公共支出而实现的，其作用是满足社会公共需要，目标是使全体居民都能够享受到公共服务。均等化是对公共服务的公共性程度提出了要求，也就是说要求公共服务能够公平地满足社会公共需要，所有社会成员能够享有基本均等的公共服务，这也是间接地对公共收入和公共支出运行结果的公共性程度的要求，但“均等化”是要将差距控制在可以接受的范围之内，而不是绝对意义上的“平均化”。因此，公共服务均等化是公共财政目标的公共性、收入的公共性与支出的公共性的共同体现，同时也为公共财政公共性程度提出了均等化的要求。
2.公共服务均等化是公共财政“一视同仁”服务的特征延伸。张馨教授在其所著的《公共财政论纲》中总结了公共财政的四大特征，其中就有“公共财政必须为市场活动提供‘一视同仁’的服务”一条。其基本意义是：与市场经济的效率性相应，政府及其财政应致力于为市场主体提供公平的外部环境，其前提就是必须一视同仁地对待所有的市场活动主体，不能以非市场的手段干预市场的正常活动。也就是说，在政府及其公共财政提供公共服务时，对于同样的经济行为，不管其行为主体的身份如何，都应该按照同一的标准，以同一的态度和方式加以对待。公共财政提供“一视同仁”服务的特征是与市场经济的本质要求相适应的，在这样的条件下，市场主体既不会因政府权力而得到额外的利益，也不会因政府权力而遭受额外的损失。
公共服务均等化正是公共财政这一特征的延伸，“一视同仁”服务的本质就是均等化的公共服务。公共服务均等化要求政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分、不同社会阶层提供一视同仁的公共服务，具体要通过公共支出、公共收入和政府对市场的规范作用表现出来。安排和使用公共支出时应直接以社会利益和公共需要为目的，一视同仁地考虑到所有市场主体；在取得公共收入时应一视同仁地对待所有的纳税人，首要的是使所有的市场主体都适用同一的财税法律和制度；为确保各主体能够依据同一的规则和标准开展公平的市场竞争，政府应通过制定对所有的市场主体一视同仁的法律法规和制度来规范市场经济活动。
同时还要看到，“一视同仁”的公共服务均等化内涵并非是绝对的。公共财政往往要对某些市场主体给以大量的补助，而对另一些市场主体征收相对高的税款，似乎并没有做到“一视同仁”，也无法体现出公共服务的均等化。而事实上，公共财政在提供公共服务时，必须以社会利益和公共需要为目的，实现真正意义上的公共服务均等化，上述做法恰恰是以服务于整个社会和市场、以社会利益和公共需要为根本目的，因此，不但不违背“一视同仁”的基本要求，而且正是实现公共服务均等化所需要的。
3.公共服务均等化是公共财政职能的深化。公共财政是追求非营利性和规范化、法制化的财政模式，它具有提高资源配置的总效率、实现社会公平分配、促进经济稳定增长等职能。公共财政的资源配置职能是指财政通过收支活动对全社会的资源进行合理整合，引导资源的流向，与市场共同作用使社会总资源实现最优配置。公共财政的收入分配职能是指财政通过公共收入和公共支出来再分配社会产品，调整要素收入使之与要素投入相对称，并将社会的收入差距维持在各阶层居民可以接受的范围内，以实现经济公平和社会公平的目标。公共财政的宏观经济稳定与发展职能是指财政通过制定和执行财政政策，调整财政收支活动，对人们的生产、消费、储蓄、投资等行为发生影响，使社会失业率、物价水平、国际收支差额保持在合理区间内，以保持经济稳定增长。
公共服务均等化有助于实现公共财政的职能，是公共财政职能的深化。（1）公共财政为全社会提供公共服务，必然会有资金筹集到使用的过程，这便会引起资源的流动，而公共服务均等化具有公共性和“一视同仁”的特征，可以使社会总资源达到最佳配置状态，因此，公共服务均等化有助于实现公共财政的资源配置职能。（2）公共服务均等化的主要实现手段是转移支付，而转移支付具有较强的收入分配功能，是公共财政履行收入分配职能的重要手段，因此，公共服务均等化有助于实现公共财政的收入分配职能。（3）公共服务均等化体现为公共财政“为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”，这必将对宏观经济的稳定和发展大有裨益，而公共财政履行稳定和发展职能的手段包括政府购买、税收和转移支付，与公共服务均等化的实现手段也有交集，因此，公共服务均等化有助于实现公共财政的宏观经济稳定与发展职能。
此外，从效率和公平的角度来说，公共财政的三大功能均具有效率与公平效应，其中资源配置职能的效率效应较强，收入分配职能的公平效应较强，经济稳定与发展职能因有政府购买、税收和转移支付作为实现手段，较好地兼顾了公平与效率。因此，公共服务均等化作为公共财政各项职能的深化，并非只注重公平效应，而是较好地实现了公平和效率的统一。
（二）公共服务均等化的目标表现。
成熟的公共服务均等化表现为在不同区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务分布均等。然而，从开始到成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段，在每个阶段其目标及表现却不尽相同。初级阶段的目标为实现区域公共服务均等化，主要表现为区域之间的公共服务均等；中级阶段的目标为实现城乡公共服务均等化，主要表现为区域之间和城乡之间的公共服务均等；高级阶段的目标为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务分布均等。当前我国公共服务均等化程度很低，并开始进入初步探索阶段，因此，应将其目标及工作重点定位于实现区域公共服务均等化。
1.区域公共服务均等化。从20世纪90年代中期开始，中国开始确立“坚持区域经济协调发展”的指导方针，后又陆续实施了“西部大开发”、“东北振兴”、“中部崛起”等一系列促进我国区域经济协调发展的政策。这些政策主要面向调节经济总量和增长速度，现已初见成效，但要平衡原来过大的区域差距还有很长的路要走。与此同时，区域政策侧重于经济领域的平衡，却忽视了社会领域的平衡，各地在教育、卫生、文化等方面的公共服务水平差距不断扩大，并产生了许多社会矛盾和问题。针对这些状况，我国在制定“十一五”规划时着重强调了各区域公共服务均等化和控制居民收入水平差距，以及经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调。
当前，我国区域公共服务不均等的问题较为严重，有学者用居民实际享有的公共服务水平作为衡量指标，测算我国各地区交通设施、医疗、教育的公共服务项目差异状况，得出各地公共服务水平差异较大的结论。这种差异的产生主要是因为各地的经济发展水平差距较大，从而影响了各地的财政收支能力，致使各地财政提供公共服务的能力差距较大，加之各地对公共服务的需求和财政提供公共服务的成本大小不同，中央政府向地方政府转移支付又常常出现缺口，这些因素综合作用，最终导致了区域公共服务的不均等。实现区域间公共服务均等化要求协调好政府与市场之间的关系，积极促进各地经济快速协调发展，但不应把地区生产总值的大小或经济增长速度的高低作为促进区域协调发展的唯一途径，而是应将不同地区的居民享有均等化的基本公共服务并享有大体相当的生活水平作为目标，确立转移支付力度，提高各地公共财政提供公共服务的能力和力度，其重点应定位于对教育、卫生、文化等公共事业的支持。
2.城乡公共服务均等化。我国在公共服务资源的配置方面，除国防、外交等公共服务具有城乡均等化意义外，其他众多的公共服务均在相对欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间分布失衡。在农村多种基本的公共服务供给正处于缺位状态，缺乏对农民享有基本公共服务权益的保障，广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给不足的矛盾突出，有些地区贫困农民连最基本的生存和发展都很困难。有学者估计，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，2004年我国城乡实际收入差距已达5～6倍。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％～40％左右。
导致城乡公共服务配置不均等的原因是多方面，其中城乡分割的二元经济结构是主导因素。其主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村以典型的小农经济为主；农民与城市居民收入差距较大；农村人口众多，农村人口向非农产业和城市的转移存在着严重体制障碍，农村在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障、就业等社会事业方面发展滞后于城市；农村在道路、通信等基础设施的建设方面滞后于城市，等等。可见，二元经济结构不仅导致了经济发展总量与速度的城乡差距，而且导致了公共服务供给的城乡不均衡，后者对国家社会经济发展的阻碍作用大于前者，一方面影响了经济增长的速度，另一方面还强化了二元经济结构，影响着实现全面小康社会与构建和谐社会的进程。此外，农村公共财政资源不足，农村居民纳税能力较弱等方面也是造成农村享有公共服务较少的重要因素。
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，目的是协调推进农村各项事业发展，让广大农民群众共享我国经济发展的成果，在公共服务方面，扩大公共财政覆盖农村的范围，逐步解决农村公共服务严重滞后的问题，最终要使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。
要实现城乡公共服务均等化，首先需要建立城乡统筹的公共服务供给制度，例如，建立城乡统一的义务教育体制，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度，建立符合农村特点的养老保障制度。其次需要加快推进城乡一元税制改革进程。再次需要加大对农村地区的财政均等化转移支付，以保证农村公共服务有充足、稳定的财力。另外，还需要立足于广大农民的实际需求，改革农村公共服务提供机制。
3.全民公共服务均等化。公共财政应该尽可能地满足全国人民（不分城乡）在公共服务领域的基本物质需求。因此，公共服务全民均等化应作为公共服务均等化的终极目标和最终表现。
当前，实现公共服务全民均等化的目标距离我国现实情况还较远，但政府及其公共财政正在积极认识并设法缓解人民日益增长的公共需求与公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾。“十一五”规划纲要对此也提出了明确的方向：“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。”在这方面，迫切需要按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制；根据公共服务的性质和受益人群确定相应的提供方法（收取使用费服务或普惠性服务）；根据公共服务的区域性（全国性公共服务和地区性公共服务）确定公共服务的提供主体（中央政府和地方政府）并均衡各主体的财政能力，最终实现公共服务全民均等化的最高目标。
（三）我国推行公共服务均等化的意义。
1.推动和谐社会的构建。经过二十多年的改革开放，中国经济已经步入现代化的“关键点”，在经济飞速发展的同时，一些社会经济的深层矛盾逐渐显现：经济增长方式的落后，经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧，城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，就业和社会保障压力增加，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后。因此，在我国现阶段提出构建和谐社会的目标和任务具有深刻的现实意义，是解决这些深层矛盾和问题根本所在。所谓“和谐社会”是指社会结构均衡、社会系统良性运行、相互协调，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其所，人与自然之间协调发展的社会。它是贯彻全面思考问题的理念，运用法律、经济、行政、政策等多种手段，统筹各种社会资源，将经济、政治、文化等各个方面调整为综合协调状态。和谐社会应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐发展的社会，所要达到的目标是实现人与人、人与自然、人与社会的和谐发展，这就要遵循公平与公正的核心价值取向，形成一种大体均衡的利益格局。
公共服务均等化是公共财政的一部分，它符合和谐社会的目标、特征和核心价值取向，在很大程度上能够推进和谐社会的构建；健全并公平地分配公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。在现阶段，公共服务均等化就是公共财政配合国家构建和谐社会的总体政策而提出的明确的财政调节目标。可以据此发挥财政的导向作用，建立起合理的利益均衡机制来引导各经济主体的行为方向与方式。可以据此发挥财政的协调作用，通过公共服务均等化来调整社会分配关系，尤其是全面地、配套地协调人们之间的物质利益关系。
2.深化建设服务型政府的理念。随着我国由计划经济向社会主义市场经济的转型，政府管理模式变革逐步提上议事日程，2004年中国第一次正式提出服务型政府的行政改革目标。服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念，它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。服务型政府的特征是：一是民主和责任的政府，二是法治和高效的政府，三是实现合理分权的政府，四是为全社会提供优质产品和服务的政府。
服务型政府的建设应与政府职能保持一致，党的十六大明确提出在社会主义市场经济条件下，政府应当履行四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。“十一五”规划纲要突出强调各级政府要强化公共服务职能，强化对农村的公共服务，改革城乡之间公共服务制度，强化政府促进就业的公共服务职能。公共服务均等化深化了服务型政府的理念。公共服务均等化促进了政府活动的内容向社会领域倾斜，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件；促进了政府干预从控制导向向服务导向转化，从效率导向向公正导向转化；促进了服务个体整体合作和相互信任；促进了政府与社会关系和谐。党的十六届三中全会明确提出要树立以人为本，全面协调可持续的科学发展观，促进经济、社会、自然、环境和人的全面发展，这正体现出公共服务均等化对于服务型政府的理念的进一步深化。
3.保障经济稳定、快速、健康发展。经济稳定、快速、健康发展是优化资源配置和公平收入分配所追求的目标，也是建立与完善社会主义市场经济体制的中心任务。公共服务均等化是公共财政资源配置、收入分配和宏观经济稳定与发展三大职能的深化，公共服务均等化较好地兼顾了公平与效率，因此对于保障经济稳定、快速、健康发展具有重要意义。
公共服务均等化有助于市场经济的发展。要实现公共服务的均等化目标，政府必须着眼于所有市场活动主体，要为市场提供“一视同仁”的服务。这样政府就不会通过自身的支出而直接干预市场的正常活动，这是与市场经济的本质要求相适应的。公共服务均等化有助于提高资源配置效率，从而有助于保障较高的经济发展效率和速度。一方面，为各地区市场主体提供基本均等的公共服务，有利于公平竞争，促使资源在全国范围合理内流动，实现配置资源效率的极大化；另一方面，公共服务均等化也是向财政资源不足的地区转移财力的一种方式，这有利于节约公共支出成本和实现整个社会福利的最大化，从而提高了财政资源配置与使用效率，并进一步提高了宏观经济增长的效率。公共服务均等化的公平效应有助于促进经济的健康发展。经济平等特别是财政均等，有利于形成社会公正的独立价值观念和增强国家的凝聚力，这有利于提高社会生产力推动整体经济发展。我国自然条件和经济发展的地区差距较大，如果公共服务水平也存在着较大差距，必然不利于调动缺乏公共服务保障地区发展经济的积极性，而实现公共服务均等化将有利于促进各地经济的均衡发展，有利于经济与政治环境的稳定与和谐。
二、福利经济学：公共服务均等化的经济学基础
福利经济学将寻求“最大化的社会经济福利”作为目标，主要研究的问题有：如何进行资源配置以提高效率；如何进行收入分配以实现公平；如何进行集体选择以增进社会福利。福利经济学还提出了帕累托最优标准、补偿原则、社会福利函数等一系列理论分析工具及有关建设福利国家的政策措施。福利经济学为公共服务均等化提供了经济学基础，公共服务均等化为福利经济学拓展了研究范畴。
（一）福利经济学基本思想与公共服务均等化。
20世纪20年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系，被称为旧福利经济学。随后卡尔多、希克斯、伯格森等对其作出了重要补充和修改，到50年代，涌现了阿罗、李特尔、黄有光等一批新的福利经济学家，在批判和吸收旧福利经济学的基础上形成了新福利经济学。
事实上，在今天的社会经济背景下审视新、旧福利经济学，可以发现，它们均存在着诸多不足和矛盾，但其某些基本思想和基本命题依然具有深刻的启发性，指导着理论与实践创新。因此，福利经济学在很多国家得到了广泛传授与发展，具体体现在资源配置、收入分配、社会保障等多个领域，目前进行的公共服务均等化研究也能从福利经济学中得到多种有益的启发。
1.庇古的贡献与公共服务均等化。庇古以边际效用价值论为基础论述了福利的含义，他认为，福利由效用构成，效用就是满足，人性的本质就是追求最大的满足即最大的效用，还可以说是追求最大的福利。社会福利是指一个社会全体成员个人福利的总和或个人福利的集合。为了摆脱社会贫困，实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利① 就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。这两个重要命题在西方经济学说史中具有开创性，首次将社会福利问题与国家干预收入分配问题结合起来加以研究。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响，而其他福利经济学思想的影响只能作为对这一基础性影响的补充。
首先，公共服务是国民收入和社会福利的媒介，国民收入越大，公共服务总量就越大，社会福利也就越大。根据庇古的观点，国民收入总量的增加是促进经济福利、彻底解决贫困问题的主要因素，要使一国经济福利有所增加必须增加国民收入总量。事实上，公共服务介于国民收入与社会福利之间，享受公共服务能够使人得到满足，那么公共服务量的增加便能增进社会福利而公共服务量的不足就会影响社会福利，公共服务的价值源泉来自国民收入，只要用于提供公共服务的国民收入比例不变，公共服务数量将随着国民收入总量的增加而增加，社会福利也将随着公共服务的增加而增加。
其次，公共服务越是均等化，社会经济福利也就越大。当公共服务数量达到一定规模后，便应考虑如何优化公共服务配置以进一步促进社会福利最大化。庇古认为，国民收入分配均等化能够增进社会福利，这既是在强调收入分配问题，也是在强调资源配置问题，他将收入的均等分配与资源的合理配置对等起来。在今天看来，庇古赞成国民收入分配均等化这一点并不可取，因为收入绝对均等化会造成效率损失，一般市场经济国家不会选择。庇古的可取之处在于他的思想兼顾了效率与公平，他认为合理配置资源能够实现社会福利最大化，在资源配置失当时可由国家采取适当的调节措施（如课税和补贴）来纠正，以增进社会经济福利。公共服务也是一种社会资源，对公共服务进行有效配置能够增进社会福利、促进社会福利最大化，只是公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。庇古国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启发意义，政府应在充分考虑个体实际需求的前提下，通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化，当然，这里的公共服务均等化突出的是“相对均等”，② 它与公共服务资源的合理配置相辅相成，能较好地实现公平和效率的统一，是市场经济国家比较适宜的选择。
从上面的论述中，我们得到两个结论：一是公共服务总量越大，社会经济福利就越大；二是公共服务越是均等化，社会经济福利也就越大。考虑到公共服务的价值源泉是部分国民收入这一客观条件，我们的结论就与庇古的两大基本命题一一对应起来，充分说明了庇古的旧福利经济学基本思想是公共服务均等化的理论基础。
2.补偿原则的基本思想与公共服务均等化。与旧福利经济学相比，新福利经济学更加丰富和完善了福利经济学的方法与标准。在方法上，新福利经济学运用“序数效用论”、“无差异曲线”对福利问题进行了更加深入的探讨；在标准上发展了效率标准，用帕累托最优来解释福利问题。在达到帕累托最优时，不可能在不使任何人处境变坏的境况下使某个人处境变好，再进行任何政策改变都会带来福利的损失。然而，帕累托最优标准也存在两点缺陷：一是无法判断一些人的福利状况有所改善而另一些人的福利状况有所恶化时，社会福利是否有所增进；二是帕累托最优标准依然不关心公平问题。对此，新福利经济学提出了补偿原则来加以完善。
补偿原则的基本思想是，国家的任何政策变动都将会导致市场价格变化，都将会使有人受益，有人受损，如果一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员状况的恶化，且补偿后还有剩余，就说明社会福利增加了。根据这一原则，政府应该制定经济政策从受益者那里取走一些收益以补偿那些受损者（例如征收个人所得税），但这样的政策会使受益者损失部分利益、减少部分效用，如果从整体的角度看，损失的利益小于得到的利益，那么实施这项经济政策就会增进整个社会的福利。补偿原则关注的是“整个社会的福利”或“福利综合指标”，兼顾了效率与公平，也为公共服务均等化提供了理论基础。
（1）补偿原则的基本思想为财政支出结构调整提供了理论依据，而公共服务均等化正是财政支出结构调整的内容之一，充足的公共服务及其合理的分配能够最大程度地提高财政支出效率、改善财政支出结构、促进社会福利最大化。提供公共服务是政府的一项基本义务，当经济发展水平较低时，政府提供公共服务的能力较为有限，无法满足社会对公共服务的全部需求，社会福利有较大的增长空间。随着经济的进一步发展，政府有能力将更多的财政支出用于提供公共服务，提高财政支出中用于公共服务的比例会改变原来的利益结构，使得一部分既得利益减少，但同时会使社会成员享受的公共服务增加，且从公共服务增加中获得的满足足以补偿被减少的效用，社会福利最终得以增进。可见，随着经济的发展，应该提高财政支出用于提供公共服务的比例，补偿原则的思想为此提供了依据。
（2）补偿原则的基本思想为公共服务的合理分配提供了理论依据。由于地区的经济发展存在着差距，所以各地拥有的公共服务不同，全国范围内人均拥有的公共服务也不同。为公共服务需求没有得到满足的地区和居民提供更多的公共服务，能够提高财政转移支付资金的效率，并提高整体社会福利。但这样的政策会改变原来的利益结构，造成部分社会成员的效用损失，政府可以通过给予他们更多的优惠政策作为补偿，如提供税收优惠或产业政策倾斜，使地区经济发展加速，居民收入水平提高。从而，未满足的公共服务需求得到满足，损失的效用得到补偿，整体社会福利得到提高。
3.社会福利函数理论的基本思想与公共服务均等化。伯格森、萨缪尔森、阿罗等人认为补偿原则也不是完全科学的，因为补偿是否恰当，要在受益者感受到以后才能确定，事前是无法预测的，为此，他们提出了社会福利函数理论。根据该理论，社会福利和一些影响社会福利的各种因素之间存在着一定的函数关系，从效率的角度来说，这些影响因素应符合帕累托最优条件，能够使社会福利函数值达到最大，使社会福利实现最大化。社会福利函数研究的一个重要方面就是如何反映个人福利对社会福利的影响，社会福利总是随着个人福利的增减而增减，社会福利函数涉及的多种影响因素对不同的人来说有着各种不同的组合，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件。因此，从公平的角度来说，在一定的收入分配条件下，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择，进行“合理的”收入分配。可见，社会福利函数理论也同时兼顾了效率和公平，其中经济效率是社会福利最大化的必要条件，合理分配是社会福利最大化的充分条件。
社会福利函数理论也是公共服务均等化的重要理论基础。（1）社会福利函数理论在这里强调收入分配的合理化，它不等于收入分配均等化，因为，对于不同偏好选择的自由个人来说，平均的收入并不可能保证他们的福利都能增进，这种观点更接近收入分配的现代观点。对于不同偏好选择的自由个人来说，平均分配的公共服务并不可能保证他们的福利都能增进，应提倡充分考虑个人需求的公共服务“相对均等化”。可见，社会福利函数理论强调的收入合理分配比庇古倡导的国民收入均等化更具启示意义。（2）通过对社会福利函数的研究，有利于政府在若干个可选政策中选择出一个相对较好的政策来提高整个社会的福利。例如，财政政策是应该主要支持经济建设还是应该主要支持公共服务均等化的实施？事实上，每项政策都会提高一部分人的福利而影响另一部分人的福利，政府应该选择对全体公民福利提高得最多的政策，同时，不仅要考虑到该政策对社会福利直接的、短期的影响，而且要考虑间接的、长期的影响。我国现阶段正处于社会矛盾的凸显期，公共服务的缺乏及不均已经成为经济社会发展的瓶颈，推行公共服务均等化有利于提高整个社会的福利，因此，应得到相应的政策支持。虽然短期内公共服务均等化是对既得利益的调整会影响一部分人的利益，会相对损失一部分效率，但是长期来看，公共服务均等化能够促进经济社会的发展，提高社会成员的整体效用水平和社会整体福利水平。
阿罗的不可能定理已经证明了符合相应条件的社会福利函数并不存在，但是，社会福利函数理论的基本思想仍然为推行公共服务均等化提供了理论依据。
4.阿马蒂亚·森的贡献与公共服务均等化。1998年的诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森对“福利”的理解是：创造福利的并不是商品本身，而是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动建立在个人能力的基础上。他认为单纯用效用指标来衡量社会福利仍然存在着缺陷，并提出了“能力”中心观，即社会福利水平的提高来自个人能力的培养和提高，个人的幸福是他所能做的各种事情的函数。
阿马蒂亚·森的观点对公共服务均等化的影响更为重要。（1）他在以往福利经济学所倡导的重视经济增长、效率提高以及收入均等化、合理化的基础上，更加强调个人能力的提高，这正是政府提供公共服务的目的，也是个人具有公共服务需求的原因。要培养和提高个人的能力，必须关注个人的生存和发展环境，而生存和发展环境的改善与公共服务的供给与分配直接相关。也就是说，只有社会公众享有基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，才满足了个人能力提高的条件，社会福利最大化才有实现的可能性。（2）阿马蒂亚·森把提高社会福利水平看做是政府的主要职责，认为政府在制定经济政策时不应只着眼政策的经济激励作用，更应该注重保障人的权利和培养人的能力。因此，政府政策应具有保障居民基本生存和生活条件、提高居民的社会生活能力的机制。这种观点包含了对公共服务均等化的考虑，一方面指出了公共服务的主要内容，即能够提高居民社会生活能力的食品、住房、基础教育和医疗保健等；另一方面强调公共服务应该均等化，因为政府要保障每个人最基本的生存和生活条件，就要考虑到个体差别，考虑到每个人对公共服务需求的不同，只有公共服务相对的均等化才是有效的公共服务配置。
（二）福利经济学基本命题与公共服务均等化。
帕累托最优是新福利经济学的核心命题，新福利经济学的主要内容都是围绕这个命题发展、演化而来的，例如，若干补偿原理、次优和第三优理论，等等。在经济分析中，该命题被作为一个价值判断得到了广泛应用，在分析公共服务均等化的理论依据时，同样可以选择帕累托最优定理以及在其基础上发展而来的次优理论和第三优理论进行分析。
1.帕累托最优定理与公共服务均等化。新福利经济学认为，达到帕累托最优就意味着达到了社会经济福利最大化。帕累托最优定理包括交换的帕累托最优、生产的帕累托最优、交换和生产的帕累托最优三个部分，要求在满足三项帕累托最优条件③ 的基础上，分别在消费者之间、生产者之间、消费者和生产者之间实现资源最优分配，使消费者的效用、生产者的产量、整个社会福利均达到最大化。可见，帕累托最优定理的本质就是将优化资源配置作为增进社会福利的措施，强调从效率的角度对社会公平程度加以改进，这对实行公共服务均等化有较强的借鉴意义。
首先，从帕累托最优的效率角度出发，对于公共服务资源的配置来说，如果不存在其他可行的配置，使得所有享受公共服务的个人至少同他们在初始时的情况一样好，而且至少有一个人的情况比初始时更好，这种公共服务资源配置就是最优的和有效率的分配。只有实现公共服务资源的最优配置，才能保障经济快速发展，进而增加社会所需要的公共服务数量，促进社会福利最大化。
其次，由于公共服务具有非排他性和非竞争性，一方面无法排除他人享受同项公共服务，具有“共同消费”特征；另一方面公共服务对象的增加不会引起服务成本的增加，这两个特性为公共服务均等化提供了条件。也就是说，当公共服务达到一定数量后，扩大公共服务对象的范围，不会有人受到损失，但一定会有人增加福利，这符合帕累托改进原则，且享受公共服务的人越多，越接近公共服务均等化，越加深了公平程度。再从帕累托最优的公平角度分析，实行公共服务均等化可以在其他人的处境没有变坏的前提下至少使一个人的处境变得比以前更好，最终使整体社会福利接近最大化。
2.次优理论及第三优理论与公共服务均等化。在现实经济中，因为存在着市场失灵及许多干扰因素使帕累托最优状态很难达到，只能“退而求其次”——实现一种次于帕累托最优的最大值，基于这种考虑，李普西和兰卡斯特创立了次优理论。次优理论所关心的中心问题就是：当有充分信息且执行成本很小时，实现在干扰因素约束条件下的最优状态。次优理论是承认客观存在的干扰因素，并将其看做约束条件，进而求得次优解。其意义在于：当现实不满足帕累托最优的实现条件时，不应该去刻意消除干扰因素以满足帕累托最优要求的条件，而是应依照某些福利目标来设计适宜的政策，以期达到次优状态，否则只会带来更大的扭曲效应。
根据次优理论，公共服务均等化可以找到较好的出路，上文已经用福利经济学理论证明实施公共服务均等化可以实现帕累托最优，使社会福利达到最大化，然而由于现实世界中的种种因素干扰（例如，有侧重的发展战略等经济性因素、镇压反动势力等政治性因素），理想的公共服务均等化难以实现。在考虑干扰因素的条件下，按照一定的福利目标，寻找次优的出路，力求接近公共服务均等化，改善社会福利的整体水平。但是，如果把有限的财力用于排除干扰因素则是不可取的。
然而，次优理论依然是一个理想化的理论，同帕累托最优条件相比，运用次优理论要求信息充分，可是现实经济中约束因素繁多复杂，不可能考虑全面。即便是所有因素都考虑到了，如果行政费用（执行成本）相当高，所达到的状态也不可能是约束条件下的最优状态。基于这一考虑，黄有光提出第三优理论：当实现帕累托最优的限制因素较多、需获取的信息量较大并必须支付行政费用时，则应采取第三优政策。第三优理论为衡量政策效率建立了低标准的尺度，其本质可以理解为：视具体情况采取现实的、最有效率的政策，力求最大化地改善社会福利。
现实世界的实际情况往往只满足第三优理论的条件，实行公共服务均等化的经济社会环境也是一样。因此，在第三优理论框架下分析公共服务均等化更具现实意义。一方面，因缺乏偏好表达机制，政府无法获知每个公共服务对象对公共服务数量和内容的偏好，存在着信息不充分问题。另一方面，即便是政府可以获知每个服务对象的偏好及需求，这样做的执行成本也太高。此外，大部分公共服务要由地方政府提供，因各地具体情况不同，同样存在着信息不充分问题和执行成本问题。因此，必须根据具体情况，在不同的经济发展阶段、不同的地区、针对不同的群体，推行不同程度的公共服务均等化。
虽然福利经济学自身仍然处于不断的发展过程中，却能够在不同层次上、不同条件下为公共服务均等化提供各种有益的启发，因此，福利经济学是公共服务均等化的坚实的理论基础。
三、公共服务均等化的主要实现手段——均等化转移支付
（一）均等化转移支付的内涵。
1.均等化转移支付的含义。均等化转移支付是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。
在分税制的框架下，由于政府之间既定的职责、支出责任和税收划分，在上下级政府、同级政府之间普遍存在着财政收入能力与支出责任不对称的情况。这样，为平衡各级政府之间的财政能力差异，实现各地公共服务水平的均等化，就必须实行均等化的转移支付制度。这种转移支付实际上是财政资金在各级政府间、特别是中央政府与地方政府间的一种收入再分配形式，体现为各级政府间在财政资金再分配中所形成的一种内在的财政分配关系。
从总体上看，均等化转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付制度是指中央政府对地方政府，以及上级地方政府对下级地方政府的转移支付。横向转移支付制度指同一级地方政府间的转移支付。从各国转移支付的实践来看，实行均等化转移支付制度的国家大都以纵向转移支付为主。
2.均等化转移支付的基本特征主要有：（1）内部性。指均等化转移支付的范围仅限于上下级各级财政纵向之间或地方财政横向之间的财政资金流动。其基本目标是均衡地区间财政经济发展差距和公共服务水平，其方向是财政资源由富向穷转移。（2）公平性。主要体现在通过政府间的转移支付，有效调节各地客观存在的财政经济发展差距，使全国各地的居民均可享受到政府提供的大体相当的公共服务水平。（3）公开性。主要体现在政府间纵向、横向拨款的依据、方法和结果等，要向全社会公开，并接受社会各界的监督，透明度高。（4）规范化。指拨款的确定要实现公式化、程序化和法制化，调整选定的因素和公式，或者调整、改变转移支付形式等也要按法定程序进行，做到科学、规范，并保持相对的稳定性。（5）多样性。在各国的实践中，均等化转移支付一般都综合运用多种形式，包括一般均衡拨款、专项拨款等。
（二）均等化转移支付的形式。
按照国际通行分类方式，依据是否指定资金用途，一般将均等化转移支付分成不指定用途的无条件转移支付和指定用途的有条件转移支付两类。
1.无条件转移支付。无条件转移支付又称一般性补助或无条件拨款。即上级政府对下级政府转移的财政资金，不附带任何条件，不要求地方财政拿出一定数量或比例的相应配套资金，不规定具体的使用方向和使用范围，拨款接受者可按自己的意愿使用拨款。之所以采用这种形式是由于：一方面，无条件转移支付本质上是为了纠正纵向不平衡而由中央下拨的、用于弥补中央和地方之间财政缺口以实现经常性预算平衡的财政资金，因此不需要再指定具体的资金用途；另一方面，不规定具体的使用范围和方向，地方政府对资金的使用有较大的自主权，有助于地方政府根据实际情况因地制宜地安排财政支出，有利于实现地方政府比较广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。
由于中央政府对无条件转移支付的控制力较低，因此各国都力求使无条件转移支付建立在科学合理的基础上，其规模和额度上有严格的立法保障，并运用客观因素，通过数学模型来规范运算过程。在计算补助数额时至少要考虑以下相关因素：（1）财政供养人口数。该数字显示各级地方财政的负担水平状况。（2）总人口数。地方政府为当地辖区提供公共产品的开支与总人口数呈正比关系。（3）落后地区人口数。该数额的大小与对补助金额的需求同样呈正比关系。（4）辖区面积。辖区面积越大，在基础设施、国土保卫等方面的开支需求就越大，而且在经济不发达的情况下，有待开发的地域也就更广阔。（5）中央财政的承受能力。在中央财力充裕、中央财政收入占国家财政收入的比重较高的情况下，中央财政就能有较多的财力用于支持各级地方政府。但应考虑到无条件转移支付的实质是抽肥补瘦，要防止因一般性补助数额过大而导致在挫伤富裕地区积极性的同时使落后地区产生依赖性，从而在公平和效率两个方面影响经济的正常运行。
2.有条件转移支付。有条件转移支付又称有条件拨款或专项补助，指上一级政府在把一定数额的财政资金转移给下一级政府的同时，提出该款项的特定用途与使用要求，拨款接受者必须按规定的方向使用拨款资金。有条件转移支付的目的是鼓励下级政府对一些特殊项目的支出，以体现上级政府的某些政策意图。其资金的使用必须接受中央政府的监督和检查。
有条件转移支付，按其是否有配套资金的要求，又可分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付两种。
（1）有条件非配套性转移支付。指进行转移支付的上一级政府指定了特殊用途的、无须下级政府财政资金配套的专项补助。非配套性转移支付是纠正横向不平衡的重要手段，一般用于促进教育、卫生、农业、社区发展等重要事业的发展，其目标是平衡各个地区的财力，带有明显的社会公平性质，对于促进各地达到最低服务标准，实行社会财富再分配，提高资源配置优化程度具有重大意义。因此，非配套性转移支付发放的标准是各地区公共产品需求与税基之间的差异，对税基小、收入少的地区提供较多的非配套性转移支付以使其有能力提供最低限度的公共产品。但在应用非配套性转移支付时应充分考虑到可能造成中央政府在供应公共产品和服务上对地方政府的替代作用。因此，这种转移支付更适用于那些中央从整体利益出发十分重视、地方政府由于只考虑地方局部利益而没有引起足够重视的经济活动。
（2）有条件配套性转移支付。指上级政府在向下一级政府拨款时，要求接受转移资金的下一级政府，必须自主筹集一定比例的款项才能获得上一级政府的转移资金。有条件配套性转移支付又可分为无限额配套补助和有限额配套补助。无限额配套补助指只要地方政府有自有资金，可以提供配套资金，就可以一直按一定的比例从中央政府得到补助，没有数量上限。地方政府获得的无限额配套补助将用于某一方面，这样会引发两种效应：一是使地方政府拥有更多的可支配资源，从而有可能增加对某一方面的支出，形成收入效应；二是补助相对降低了地方政府在这一方面的支出活动的单位成本，这样即使地方政府财力没有增加，地方政府也会选择在这方面安排更多的支出，形成替代效应。因此无限额配套补助适用于矫正地方公共产品提供过程中因效应外溢而造成的低效率。但对接受转移支付的下级政府来说，这种转移资金使用的灵活性较小。而且在地方政府财力有限时，为争得转移支付的资金补助，会将自有收入优先用于能够满足配套拨款要求的领域，不适当地减少其他公共产品和服务的供给。有限额配套补助指中央政府规定地方政府可以得到的一项补助的最高限额，在限额以下，中央政府按规定的比例对地方项目进行补助，超过限额，不再增加补助。
各国的理论与实践表明，有条件转移支付会产生收入效应和替代效应。因此，上级对下级政府的有条件财政资金转移，虽然是平衡下级政府预算、消除财政赤字的必要举措，但如果把握不好，又会妨碍下级政府开辟财源的积极性，导致公共支出的盲目扩张，影响财政资金的使用效果。
3.规范我国均等化转移支付形式。转移支付所追求的目标是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。均等化转移支付制度应该以公平为主，兼顾效率，在发挥转移支付的均等化功能时，尽量鼓励地方政府的积极性。我国应逐步将现行的多种财政转移支付形式，归并为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付两大类。一般性转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是对地方政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有支配权。主要目的是用来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本支出需求，使地方达到基本的公共服务水平，而专项转移支付由于规定了转移支付资金的使用用途，有的甚至附带一些条件，下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金。因此，此项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效地配置资源。从我国的实际情况看，近期内缩小地区之间提供公共服务的差距更具有紧迫性，所以我国在转移支付资金的结构安排上应该以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。
（三）均等化转移支付的运行模式。
1.财政收入能力均等化模式。财政收入能力均等化模式不考虑不同地区的支出需求差异，不计算不同地区提供社会公共服务的成本差异对支出需求的影响，只考虑地区间财政收入能力的均等化，某地区应该得到的转移支付额的计算公式为：
某地区应该得到的转移支付额=该地区人口数×（全国地方税税基总和÷全国总人口数-该地区地方税基÷该地区人口数）×标准税率
这种模式通过中央政府的转移支付，使财政能力低于全国平均水平的地区将财政能力提高到全国的平均水平。该模式所需要的测量工作量比较小，所需要的数据也较少，因此，运用该公式计算政府间转移支付比较简单。但是实际运用这种模式，是以假定所有地区人均支出需求相同为前提的，如果地区间公共服务在成本上存在差异，则并不意味着真正实现彻底的均等化。所以，这种模式只适合幅员较小，或所辖各地区的地理、气候、人口密度差别不大的国家或地区，并不适合作为我国中央对地方的均等化转移支付模式。
2.财政支出均等化模式。这种模式不考虑地区间财政收入能力的差异，只考虑地区间的支出需求的差异，目标是实现不同地区间财政支出需求的均等化。其运行方法是通过计算各地区的“标准财政支出”来确定其所需的转移支付数额，从而使财政支出需求低于全国平均水平的地区提高到全国平均水平。标准财政支出是指在全国同等的支出效率的前提下，地方政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出。相对来说，可用来衡量地区财政需求的指标很多，典型指标包括：人口、人均收入水平、贫困人口占总人口比重、失业率、老年人占总人数的比重、人口密度、土地面积、婴儿死亡率、学生人数、基础设施状况、其他与发展水平有关的指标等。这种模式需要合理确定影响支出需求的各种因素、指标，选择什么因素以及该因素占有多大比重，都直接影响“标准支出”的计算，必须进行科学、准确的计算分析，并进行详细的模拟论证。单项标准财政支出的计算公式为：
某项公共服务的标准财政支出=该项公共服务的单位成本×调整系数×该项公共服务的单位数量
某地区应该得到的转移支付额计算公式为：
某地区应该得到的转移支付额=该地区标准财政支出-该地区财政需求
由于各地的财政收入能力不均衡是客观存在的，因此，这一模式虽然在支出方面有较好的均等化效果，但是不利于调动各地区组织收入的积极性。
3.人口均等化模式。人口均等化模式不考虑地方财政的实际收入能力和收入水平，按全国人口平均分配转移支付资金，其公式为：
某地区应当得到的转移支付额=该地区人口数×（全国财政转移支付总额÷全国人口总数）
该模式的突出优点是所要求的数据最少，计算最容易。但由于其计算过于简单，考虑因素过少，所实现的均等化程度较低，较适宜那些各地收入或支出差异较小的国家或地区。
4.财政收支均等化模式。这种模式是通过计算各地标准收入能力和标准支出需求，根据收支之间的差额来确定对各个地区的财政转移支付额。标准收入是指在全国平均收入努力程度下，按照各项地方税收对应经济税基估算的收入能力，它反映的是各地方政府应有而非实有的收入规模。标准支出（需求），是指在全国同等的支出效率的前提下，地方政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出，它要求考虑地方政府提供公共服务所存在的客观成本差异。其计算公式为：
某地区应当得到的转移支付额=该地区标准财政支出-该地区财政标准收入
这种模式不仅考虑了地区的财政能力，也考虑地区的支出需求，比财政收入能力均等化模式和支出均衡模式更为科学、全面、规范，说明中央向地方的转移支付应该弥补地方支出需求与财政能力之间的缺口，以保证在合理的税率下各地区能够提供均等化的公共服务。由于收支均衡模式比较好地兼顾了公平和效率，减少了地方政府不适当的财政行为对拨款机制造成的扭曲，从而有利于达到均等化的转移支付目标。该模式是目前国际上比较完善，效果较好的模式。但这种方法在测算标准收入和标准支出时，所需要的测算工作量较大，对数据的要求比较高，计算时较为复杂，如果因素选择不当，也会削弱其均等化效果。
5.有限的财政收入能力—支出需求均衡模式。“有限”指确定影响财政收入与支出需求的因素都在有限的范围内。有限的财政收入能力是在测算收入时，按全国平均税率和平均收费标准，求出各地区应该征得的各项税收和收费。有限的支出需求是指在测算支出需求时，只包括最基本的、最必要的公共服务项目，在最基础的经常性项目上实现全国各地区具有均衡的服务水平。某地区应转入或转出的转移支付额的计算公式为：
某地区应得的（或应转出的）转移支付额=有限的财政支出需求-有限的财政收入（如有限收入小于有限支出则转入，如有限收入大于有限支出则转出）
这种模式既考虑各地区的财政收入能力，又考虑各地区的支出需求和公共服务的差异。但均衡的范围十分有限，只能按最低的公共服务标准确定支出需求。这种方法对数据和测算技术要求不高，适用于经济基础较差，中央财力不足，转移支付的规模受到一定的限制，技术和管理水平都较低的国家。这种模式可作为向比较规范的“收支均衡模式”过渡的模式。
6.我国均等化转移支付运行模式的选择。一方面，有限的财政收入能力—支出需求均衡模式既考虑各地区的财政收入能力，又考虑各地区的支出需求和公共服务差异，比财政收入能力均等化模式、支出均等化模式和人口均等化模式更为科学、全面、规范，体现了中央向地方的转移支付应该弥补地方支出需求与财政能力之间的缺口，以保证在合理的税率下各地区能够提供均等化的公共服务。该模式能更好地实现我国公共服务均等化的目标。
另一方面，有限的财政收入能力—支出需求均衡模式均衡的范围十分有限，只能按最低的公共服务标准确定支出需求。从我国大多数地方财政的状况看，目前基础还较差，中央财力尚显不足，转移支付的规模受到一定的限制，均等化转移支付的目标只能是追求政府最基本的公共服务能力的大体一致。
此外，有限的财政收入能力—支出需求均衡模式对数据和测算技术要求不高，对技术和管理水平的要求亦相对较低。这也较符合我国目前的技术和管理水平实际。
因此，有限的财政收入能力—支出需求均衡模式较适合作为我国向比较规范的“收支均衡模式”过渡的“过渡模式”。
（四）均等化转移支付的国际经验。
德国、加拿大、澳大利亚三国是具有代表性的较成功地采用财政均等化转移支付模式的国家。
1.德国的均等化转移支付。德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方政府三级管理，各级政府都有相对独立的行政管辖权，也有在宪法上明确规定的事权与财权。形成了其“财权集中、共享分税为主、横向均衡”的分税制基本模式。与此相适应，德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断根据新的情况加以修订和完善，逐渐形成了较完善的均等化转移支付制度。其均等化转移支付制度采用独特的纵向均衡与横向均衡相结合的复合模式，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体平衡的公共产品和服务。
（1）德国的纵向财政平衡机制。德国的纵向财政平衡以《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）保障实施。德国的纵向财政平衡包括联邦对州和州对地方两个层次。
第一层次，以共享税为主要手段的联邦对州的财政平衡。共享税在德国税收收入结构中占主体地位，约为全部税收收入的74％。德国最重要的税种有五个，包括增值税、工资税、进口销售税、公司税和个人所得税，这五种税均为共享税。共享税是联邦和各州财政收入的主要部分，分别占联邦全部收入的75％以上和各州平均收入的85％左右。因此，共享税是纵向财政平衡的第一步。此外，除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定不再调整，增值税成为调整联邦与各州之间财力关系的税种，并形成了联邦与州之间收入规模的基础。
此外，还有《基本法》明确规定的、为平衡各州财政而进行的联邦对各州的财政拨款补助，包括如下几种办法：第一，为平衡州际财力而给予贫困州补助的拨款。联邦每年要拿出不超过全部增值税收入的2％作为对经济能力低的贫困州的补充拨款，以满足其一般性财政需求。第二，联邦政府特别补助。例如，规模小的州可获得联邦从增值税份额中再拿出一定比例给予的资助。第三，联邦政府对有些属于州和地方事权范围重要支出和投资项目拨款，如教育支出。第四，对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助，如交通管理、重大科研活动等。第五，“共同任务”补助。在完成联邦、州的共同任务时，联邦也向州提供财政资助，来达到协调政策的目的，如大学建设。
第二层次，州对所辖地方政府的财政平衡。为平衡州内各地方政府之间财政收支水平，州对所辖地方政府进行转移支付，包括一般性财政拨款和指定用途的拨款。一般性财政拨款约占州对地方财政拨款的70％。主要有以下几种形式：第一，一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算，占州对地方纵向拨款的50％以上。第二，行政开支补贴拨款。按各地方政府管辖人口计算。第三，对特别困难地方的特殊拨款。该拨款须经地方申请和州批准才能得到。
指定用途的拨款，必须按州指定的方向使用。主要用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、养老金和社会救济等。
通过州对地方的一般性拨款和指定用途拨款补助，地方可支配收入增加，有利于保证本级政府完成各项任务的必要支出。
（2）德国各州之间的横向财政平衡机制。横向财政平衡的实现由联邦按照统一的公式计算出各州的平均财力后，再确定各州财力的强弱和转移支付水平。即由财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，以保证各州财政收支的大致平衡。
德国州际财政平衡的资金来源主要有两部分：一是增值税中由州分享的1/4部分（其余3/4按各州的人口数量直接分配给各个州）；二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨给较穷的州的资金。计算方法：公司税（按属地原则划分）和工资预扣税（按居住地原则划分）中的一部分要自动向其他地区流动。而增值税的75％根据居民数，25％根据经济能力分配，进行横向转移。
州际财政平衡的具体过程是：年末，联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。第一步，测算各州财政能力指数。第二步，测算财政平衡指数。第三步，把财政收入能力指数和财政平衡指数相比较，分析确定接受平衡基金的州及其应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。第四步，在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。
通过纵向均衡与横向均衡相结合的均等化转移支付，德国各州财政支出需要的99.5％得到了保证。
2.加拿大的均等化转移支付。加拿大是一个联邦制国家，其政府由联邦、省和地方三级构成。通过转移支付形式来增加欠发达省份的财政收入，在加拿大已经有较长的历史了。1957年，作为对战时联邦和省财政协定修改的一部分，加拿大首次正式引入了均等化转移支付的概念。加拿大宪法确认联邦和省级政府的法律地位，而没有确认市政府的权力和职责。因其大量收入来自于地域分布很不均匀的自然资源，加拿大地区间财政能力差异相对较大。转移支付的目标是为了解决各级政府事权、财权不对称及各地经济发展不均衡所带来的财政收入差距问题，让各地居民都能享受到合理的、可比的公共服务。均等化转移支付的资金来源是联邦政府的经常性财政收入。均等化转移支付资金由联邦直接补助到省级政府。用公式决定均等化转移支付的水平和分配。均等化转移支付是无条件的，接受的各省可以根据自己的需要在公共服务上花费资金。
（1）均等化转移支付的计算方法。
①测算财政收入能力。财政收入能力就是各省用于提供公共服务的财政收入征收能力。财政收入能力与财政收入的实际征收数没有关系。财政收入能力是一个假设的数据，用来衡量一个省如果采用全国平均税率对普通税基征税，所能够征收的财政收入数额。由于加拿大各省的税基确定方法不同，所以在均等化转移支付中统一使用联邦确定的标准税基作为计算依据。在测算人均水平时，则承认各省的实际人口数。具体计算步骤是：第一步，测算财政收入。收集全部10个省列入财政收入能力考核的33个税种（税基）财政收入征收情况。第二步，对税基进行标准化测算。由于各省征税的对象不同，为了计算均等化转移支付，必须对各省的财政税基进行量化并调整成同一基础。加拿大统计署、加拿大海关，加拿大税务局以及各个省提供每个省33种税基的测算数据。第三步，计算33种税基的全国平均税率。用10个省某种税收收入的总和除以10个省此种税基的总和，得出该税种的全国平均税率。第四步，计算财政收入能力。用全国平均税率和标准税基可以计算出每个省各税种的理论财政收入（即该省某税种的财政年度销售总额×该税种的全国平均税率）。所有税种的理论征收额，累加后得出各省总的财政收入能力。第五步，计算人均财政收入能力。均等化转移支付的计算公式采用人均财政收入能力，以便省与省之间进行比较。加拿大各省之间的人均财政收入能力存在较大差异。以2000～2001年的财政年度为例，最高的阿尔伯塔省人均财政收入能力为10230加元/人，最低的纽芬兰省为3872加元/人。
②确定均等化标准。计算出各省人均财政收入能力后，下一步就是要设立一个标准，以对各省的财政收入能力作出衡量。即采用5个收入处于中游水平的样本省份的平均人均收入能力，而把收入最高的省和其他4个收入水平偏低的省份排除在外。
③确定均等化转移支付补助。联邦政府对政府收入能力低于5个样本省标准的省份实施均等化转移支付，均等化转移支付补助额就是其低于样本省份的部分。
（2）均等化转移支付的特殊规定。为了应对某些特殊情况，加拿大在实施均等化的过程中引入了一些特殊规定，这些规定会对均等化最后的计算结果产生影响。首先是“一般性解决方案”，用于部分抵消某些特殊省份的财政政策取向对均等化补助的影响；其次是“下限”，限制年度之间某个省的均等化转移支付补助额的下降；再次是“上限”，设定每年均等化转移支付总额的最大增长，确保联邦政府实施均等化转移支付的可负担性和可持续性。
①一般性解决方案。当一种税基集中在一个省份的时候，这个省份对税基的税率设置就会对全国平均税率起决定性作用，这样，一个省的税率设置将影响整个均等化转移支付的计算结果。由于该省降低税率而减少的财政收入可以从联邦政府的均等化转移支付补助得到补偿，因此不论省里采用什么样的税率征税，其总财力（自有财政收入加联邦的均等化转移支付）都是一样的。这种情况可以导致均等化转移支付的计算结果不再独立与省对税率的选择，从而扭曲省对税率设置的决定，影响均等化转移支付的公平性。针对这一情况，加拿大在均等化转移支付中引入了“一般性解决方案”。一般性解决方案的具体规定是：当某省从一个高度集中税种征收的收入每提高1元，其均等化转移支付补助只下降0.7元，而不是下降1元。在这种情况下，省里乃可以从高度集中税种中收益额外的30％，联邦将这30％视为对省级发展这项资源的一种激励。这样，这些省由于特殊从特殊税基中获得30％的额外利益，使他们总的财力水平略高于均等化标准。
②设置下限。设置下限的目的是限定年度之间某个省均等化转移支付补助额的下降。当一个省的均等化转移支付补助与上年相比下降超过一定限额时，有关下限的规定就会发挥作用。这种情况的发生通常是由于财政收入能力的上升或人口的下降，或者这两方面因素同时作用。目前的均等化下限是人均均等化补助额与上年相比下降的幅度不超过均等化标准的1.6％，一旦突破这一幅度，受影响的省份将会得到下限补助，补助总额为均等化转移支付实际下降数与下限绝对额差额×该省总人口数。
③设置上限。上限是通过每年均等化转移支付补助最大限额来限定均等化转移支付的增长，以确保联邦政府对均等化转移支付的可负担性。上限的增长随着GDP增长而同比例增长。当通过均等化转移支付公式计算出的补助总额超过上限时，加拿大联邦政府将依照上限规定将补助总额降低到上限的标准。具体操作办法是将各省的人均转移支付补助同时减少同一数额，这样做的结果等同于调减均等化标准。上限的引入，提高了均等化补助的稳定性，避免了联邦政府预算年度之间的大幅增长，确保了均等化程序的可持续性增长。
（3）均等化转移支付的管理。
①均等化转移支付的法律保障。均等化转移支付是加拿大联邦的法定支出，每5年加拿大国会都要通过新的立法程序对均等化进行授权批准，以确保均等化程序能够符合时代的要求并采用最好的办法、最准确的数据进行测算。加拿大“联邦—省财政协议条例”详细规定了均等化转移支付的计算公式和测算情况。用于计算均等化转移支付的数据由加拿大统计署提供，并要经统计总长确认以保证统计数据尽可能精确。对各省的均等化转移支付补助数额要在预算、决算和财政部的网页上公布。作为均等化程序的一项内容，加拿大审计署每年要对均等化转移支付进行审计。
②均等化程序的更新。均等化程序的更新虽然不涉及政府间财政协定的修改，但联邦政府总要就进行的调整与各省进行广泛的磋商，焦点主要集中在测算方法和技术性更新与设计机构的改善。转移支付的技术性更新工作大部分由联邦和省的财政官员共同组成的特别工作委员会来完成。该委员会提交的有关技术设计观点、问题分析的报告。各省可以提供对他们资金的税收系统运行情况的分析和对转移支付程序的设计意见。委员会经常召开有联邦和省的高级财政官员参加的会议，讨论对转移支付政策的建议。均等化程序的更新也是联邦与省财政部长会议的议题。经过上述磋商，财政部长代表政府向加拿大国会提交一份均等化更新的意见书，国会就其进行辩论。
③均等化程序的管理机构。加拿大联邦政府财政部的“联邦与省的财政关系司”负责均等化转移支付程序的日常行政管理。他们负责收集财政经济信息，计算均等化转移支付补助，向政府、各省和公众公布转移支付计算结果，对省安排转移支付补助资金。加拿大统计署、加拿大海关、税务局、财政部以及各省负责提供转移支付中间和最后测算所需的数据。均等化转移支付补助资金在财政年度内按月对省拨付。由于某一特定年度的相关数据要在年度终了后才能得出，所以均等化转移支付补助是采用估算数，并结合最新数据在每年的2月和10月对测算结果进行两次修订。与转移支付测算相关的准确信息如个人所得税、企业利润等要在更晚的时候才能得到。因此某一财政年度最后的转移支付结果要在该财政年度终了3个月后才能确定下来。
加拿大的均等化转移支付的规模逐年扩大，在有效确保各省有足够的财力为加拿大居民提供可比的公共服务方面起到了非常重要的作用。
3.澳大利亚的均等化转移支付制度。澳大利亚是联邦制国家，实行财政转移支付制度已有60多年，其特殊的历史背景和地区间经济发展的不平衡是实行这一制度的重要原因。1901年由六个殖民地正式组成了澳大利亚联邦，因此，每个州都具有相同的社会和经济管理职能。但是，各州的自然环境和经济发展水平差距较大，地区间的财力分布很不平衡，全国财政收入的3/4来自于东南沿海经济比较发达的地区和城市，只有1/4来自于西北部的广大地区。为了维护联邦的统一，促进全澳经济的平衡发展，澳大利亚实行了联邦对州和地方的财政转移支付制度。财政均等化项目的基础是议会的个人所得税共享法案：“保证每个州在其课税和收费的水平与其他州没有明显区别的情况下，提供政府服务的标准不能明显不同于其他州提供的标准。”其核心是，联邦向各州征收的税率是相同的，因此提供给各州的公共服务水平应当也是相同的。即生活在自然环境和经济条件有很大差异的各州人民，应当有平等的机会和权力得到相同水平的公共服务。
（1）联邦财政转移支付的基本构成和管理机构。澳大利亚联邦与州实行彻底的分税制，没有共享税，联邦、州和地方政府根据各自的事权划分自行征收各自的税费，联邦财政对州和地方财政实行转移支付制度。联邦财政转移支付形式分为有条件转移支付（即联邦政府的一般性拨款）和无条件转移支付（即特殊目的拨款）。澳大利亚联邦政府管理转移支付最重要的机构有两个：一是联邦国库部，负责确定每年转移支付的总规模，两类转移支付的比例，以及附加条件转移支付的分配方案；另一个是联邦拨款委员会（联邦拨款委员会并不是政府机构的一部分，而是一个受政府委托的民间组织），负责研究转移支付的方法，提供一般性拨款的分配方案。财政部和有关主管部门负责预算的执行。
（2）确定转移支付的程序。
①不附加条件转移支付的确定程序。不附加条件转移支付总额由联邦国库部根据每年联邦财政收入和各州收支情况在预算中确定。联邦国库部在全国各州设有办事处，主要负责了解各州的经济情况，研究各州对联邦转移支付的实际需求，沟通联邦与州国库部的联系，因此联邦国库部有能力对全国每年需要联邦通过转移支付的规模作出接近实际的判断。转移支付规模确定后，联邦委员会负责在已确定的规模之内，制定向各州拨款的分配方案，并把制定出来的分配方案报送联邦总理办公会审定，通过后作为联邦预算的组成部分提交国会审议。联邦国库部根据议会批准的预算向各州国库部拨款。在整个管理程序中，联邦拨款委员会起着十分重要的作用。它是一个专为联邦总理提供有关转移支付意见的独立咨询机构。主席由联邦总理任命，成员由联邦国库部提名，各州投票选举。拨款委员会的主要工作是研究和提供转移支付方法，测算澳大利亚全社会公共服务应达到的水平，以及各州的税收水平、支出标准、公共服务效率等与转移支付有关的指标，提出不附加条件转移支付的分配方案。拨款委员会基于中立的立场，独立地对各州有关转移支付的指标进行评价并提出分配方案。联邦总理办公会由联邦总理主持，联邦国库部长和各州的总理参加。各州总理可以对拨款方案发表不同意见，但联邦总理有最终决定权。
②附加条件的转移支付管理程序。附加条件的转移支付一般都有具体项目。首先由各州和地方政府向联邦有关部门提出具体要求，比如要求援助州或地方的公路、医院、学校等。联邦有关部门对这些项目进行考察，认为确实需要进行援助，即与州或地方协商提供援助的条件，如州或地方配套资金的数量、项目实施的周期、项目完成后应达到的效益、项目的组织管理方式等。双方达成初步协议后，由联邦有关主管部门把项目送交联邦国库部审核，国库部根据联邦支出政策和预算可能，与各部门进行磋商，确定对各州和地方的具体援助项目，报联邦总理，并作为联邦预算的组成部分交议会审议。议会通过后，联邦国库部即按预算向州或地方的项目拨款。联邦财政部和有关部门负责对项目的执行情况进行监督。联邦拨款委员会不对附加条件的转移支付分配发表意见，但其提供的方法及对各州与转移支付有关的各种指标的评价，是联邦国库部制订分配方案的重要依据。
（3）确定转移支付的基本方法和主要因素。
①确定转移支付的基本方法。联邦实行转移支付的目标，主要是使各州政府所提供的社会公共服务都能达到全国平均水平。这就需要对各州的税收能力、现有的公共服务与全国平均水平的差距、弥补差距所耗费的成本等因素进行全面的考察和评价。具体确定过程是：
第一步，进行标准预算：以全国的总人口、财政总收入、土地面积、公共设施等现有资源总量为基础，加以平均化，建立一个以全国平均水平为标准，包括平均税收能力和平均社会公共服务水平的州理想模型（即澳大利亚的标准预算）。
第二步，确定各州与全国平均水平的差异：用每一个州的实际状况与理想模型相比较，得出各州与全国平均水平的差异。
第三步，确定各州转移支付拨款的数额：对各州弥补与全国平均水平差距所需要耗费的成本进行具体的分析，据此确定对各州不同数额的转移支付拨款。某州实际应得的拨款数=联邦当年一般性可拨款总额×该州平均人均拨款系数×该州人口在全国人口中的权重。
②确定转移支付的要考虑的主要因素。建立州理想模型和测算各州的税收能力、社会公共服务水平等，都是以前5年的实际数据为依据。在此基础上，对影响各州税收能力和社会公共服务水平的具体因素进行个别考察。这些因素主要有：
第一，相关人口。即需要某种社会公共服务的人口数量，比如西北部州的土著居民比东南部州要多，西北部州在土著居民方面的财政支出就比东南部地区的州要多。
第二，年龄、性别和社会经济构成。年龄、性别和社会经济构成，不仅影响到社会公共需求的结构。比如适学年龄人口多，对教育的需求就大。劳动力人口多，富裕的人口多，州和地方政府的工资税和财产税收入就多。
第三，管理规模。由于人口多少和地域大小不同，州或地方政府的行政管理规模也不尽相同，行政管理的需求规模也就不同。
第四，投入成本。由于各地区的自然环境、劳动力成本等各不相同，完成同一个公共工程项目所耗费的投资成本也不相同。
第五，经济环境。同一项因素，在不同的经济环境中，其影响也各不相同，比如悉尼、墨尔本地区的移民比较多，但由于这两个城市的经济比较发达，就业机会多，移民对其产生的负影响很小，联邦在考虑对这些地区的转移支付时，就不会把移民看成是这些地区的一项负面影响；若移民一项西北部地区相对较贫穷的州，则对这些州造成的压力就比较大，联邦政府就需要在转移支付时考虑移民因素的负影响。
第六，城市化程度、犯罪和安全。城市化程度不同，所产生的公共需求也不相同，比如悉尼、墨尔本地区的城市化程度很高，人口比较密集，对城市公共交通的需求就大。
第七，运送服务规模。州或地方政府行政管理区域的面积与当地人口的比例不同，对本州或地方公路建设需求就不同，政府在行政管理中的交通、运输和通讯成本也不相同。在地广人稀的地区，对公路建设的需求就大，政府完成同一项任务所支出的交通、运输、通讯费用也要多一些。
第八，跨境服务。澳大利亚对居民的公共消费没有严格的区域限制，比如居民可以自由选择上学、就医的学校和医院，这就会出现所谓跨境服务问题，首都堪培拉中小学的教育质量比较高，附近地区的居民可能会把子女送到堪培拉来上学，这样堪培拉地区的教育需求就不能只从堪培拉本地所拥有的人口数来考虑，还要附加上附近地区居民的因素。
依据上述方法和因素来制定和实施转移支付方案，分配结果必然是向相对贫困的州倾斜。
4.德、加、澳三国均等化转移支付制度的启示。
（1）健全均等化转移支付制度的法制体系。规范均等化转移支付制度必须依靠较完善的财政法制体系。德、加、澳三国都以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。我国在发展市场经济公共财政过程中，应借鉴这方面的做法，通过法律法规的形式确保均等化转移支付制度规则的严肃性，缩小人为操纵的空间，保障均等化转移支付制度的政策效果。首先，应尽快修订《预算法》，增加有关财政转移支付制度的条款，以立法的形式明确中央和地方的事权和财权划分标准，一方面要保证中央政府掌握充足的调控财力，另一方面要保障地方拥有合理的财政自主权。其次，可以考虑制定有关财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配标准、分配程序等作出具体的规定，使财政转移支付过程有法可依。尤其是要对财政转移支付资金的拨付程序作出科学、明确的规定，改变财政法制建设显著滞后于公共财政体制改革的状况。
（2）在明确划分各级政府的事权范围基础上合理划分各级政府的财政支出。德、加、澳三国的均等化转移支付制度都建立在各级政府明确划分事权与财权的基础上。正确确立各级地方政府的事权范围是地方转移支付范围确定的重要依据。公共财政理论表明，公共产品受益范围是全体国民，则支出责任应属于中央财政；受益范围是区域公民，则支出责任应属于地方财政。对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律的形式确定各级政府的事权范围。政府事权范围与财政支出责任密不可分，如果政府之间没有明确的事权范围，就难以得出“标准财政支出”的概念，公共服务均等化转移支付所依据的标准就难以形成。政府之间财权的划分，应在坚持中央财政主导地位的同时，使地方各级政府拥有一个与其事权相适应的税源体系，并赋予地方一定的调节经济和平衡财政的权力。在实行地方转移支付制度的过程中，省级政府与县市级政府要根据这一原则，合理划分财权。
（3）规范转移支付形式。从实践中来看，各国的均等化转移支付均不采用单一形式，而是建立一个以公式化为基础，一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。一般性转移支付资金主要用于满足地方政府行使社会公共服务职能所必需的基本财力需要，它的作用主要用于平衡地区间的差别。地区间贫富差别越大的国家，一般性转移支付的比重和数额也越大。我国应逐年扩大一般性转移支付的总量，以使地方能有足够的财力来履行应承担的支出责任，从而使不同省区的居民均可享受到水平大体相当的社会福利或公共服务。专项转移支付规定了资金的使用用途，有的甚至附带一些条件，下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金。从我国的实际情况看，近期内缩小地区之间提供公共服务的差距更具有紧迫性，所以我国在转移支付资金的结构安排上应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。中央对地方的专项补助应主要用于一些特殊情况，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护、跨地区的基础设施建设等项目上。德、加、澳三国均采用规范的转移支付形式，包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。我国应借鉴其成功经验，简化转移支付形式，取消下级政府对上级政府的转移支付，包括原体制上解和结算上解等过于繁杂的支付形式。将具有均等化转移支付性质的资金纳入一般性转移支付。
（4）建立纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，纵横交错的转移支付模式。从转移支付方向角度分析，各国转移支付制度的设计要与国情相适应，要有明确的政策意图和针对性。如加拿大、澳大利亚以“父子型”纵向转移支付为主，德国则以其横向转移支付的成功经验形成独特的纵横交错的“兄弟型”转移支付制度。
以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错，相互配套的转移支付模式较符合我国国情。我国不仅是发展中国家，而且也是地区间贫富差距较大的国家。从理论上讲，在实行转移支付时，对于不同地区间财政能力的差额，要按照财力均等化原则，首先由中央政府通过特定的手段进行纵向转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。其中纵向转移支付由中央政府直接安排，资金的使用侧重于贯彻国家经济政策，实现中央的宏观调控目标。横向转移支付由不同地区政府直接进行，由财力富裕地区向财力贫困地区转移，资金主要用于弥补落后地区的财力开支不足，缩小地区财力差距，实现财力均等化。以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错，相互配套的转移支付模式综合了以上两种单向转移支付方式的优点，能够发挥中央、地方的积极性、主动性，既体现了中央权威，又能发挥地区优势。从我国的现实情况来看，既有必要性也有可能性实行这种方式。
（5）采用“因素法”代替“基数法”。德、加、澳三国均采用“因素法”确定转移支付额。即转移支付的计算有统一的公式和客观的标准。政府通过事先确定的公式计算和确定转移支付额，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，保证了实施过程中有章可循，大大减少了转移支付的盲目性、随意性，避免了中央政府与地方政府之间经常性的博弈，具有很高的透明度、公正性和可预见性，各地方政府不仅知道本地区将得到多少转移支付资金，而且了解其他地区得到的转移支付资金额。
我国要规范均等化财政转移支付制度，就首先要消除转移支付资金分配中的主观因素，取消基数法的使用，设计出一套科学的计算公式，作为转移支付制度的拨付依据，以提高透明度，防止主观随意性。过渡期转移支付要测算标准收入和标准支出，因素的选择直接关系到标准收支的确立。因此，在选择影响收支的因素时，要注意考虑各个地区之间的差异，根据客观、公正、效率三原则进行选择。
（6）建立规范的均等化转移支付管理机构。为确保政府间转移支付制度尽可能合理化，德、加、澳三国均建立了专门的、具有权威性的机构负责设计方案和确保具体的分配办法。我国也必须在机构设置及权责配置方面采取必要的制衡措施。我国参照澳大利亚模式，建立独立于政府各部门的中央财政拨款委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整，将是提高均等化转移支付制度效率的有效途径。该委员会的决策过程应置于公众的监督之下。独立于政府各部门的拨款委员会，可以较好地保证该机构运作的独立性。
为了确保这一机构能够发挥积极作用，委员会应直接向总理负责。为确保其权威性和公正性，委员会的成员应该包括中央政府和地方政府的官员，并且吸收相关领域的专家和学者参加。委员会的工作应得到各部门比如财政部的强有力合作和支持。此外，委员会应代表政府每年单独向全国人大提供一份关于政府间转移支付的报告，该报告一方面对过去若干年度的转移支付情况作出可靠的评估，同时对下一年度的转移支付情况作出预算和规划。
总之，我国应在紧密结合国情的基础上充分吸收和借鉴市场经济发达国家以均衡地区财政收支水平作为主要目标的均等化转移支付成果经验，体现公平与效率相结合的原则。但是同时也要认识到这些发达国家经济发展水平普遍较高，而我国是一个发展中国家，实行转移支付制度既不能无视这个现实搞一刀切的“均衡”，也不能长期维持这个现实，对落后地区置之不理。而必须将公平与效率相结合，既体现富裕地区对贫困地区的帮助，又保护较发达地区的积极性。
四、我国公共服务均等化方面存在的问题
（一）总量：公共服务供给不足。
这里所说的公共服务，从某种意义上讲就是公共财政理论中的公共物品或劳务。Paul A.Samuelson在其《公共支出的纯理论》（The Pure Theory of Public Theory）中将公共物品或劳务定义为，纯粹的公共物品指的是：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。进一步而言，公共物品或劳务具有三个不同于私人物品和劳务的特性，它们分别是效用的不可分割性（non-divisibility），消费的非竞争性（non-rivalness）和收益的非排他性（non-excludablity），如国防、外交、公共安全、公共医疗和义务教育等物品。正是由于公共物品或劳务具有上述三个特性，它们才不能由私人部门通过市场提供，也正是由于这种私人部门不能提供的物品或劳务的存在，公共财政才有存在的必要性。因此，从这一点出发，可以得出一个结论，即提供社会公共服务是政府的重要职责，政府提供的公共服务数量的多少和质量的高低成为衡量政府是否合格的一个非常重要的评价标准。
公共服务的水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。就经济能力而言，自改革开放以来，我国的财政收入呈现出较大幅度的增长。1979年我国的财政收入为1146.38亿元，1992年为3483.37亿元，2000年为13395.23亿元，2005年我国财政收入已达到3万亿元。改革开放以来经济能力的迅速提高并没有缓解改革开放之初公共服务的供求矛盾，相反公共服务的供求矛盾更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。
就制度安排而言，目前我国的政府转型滞后，没有实现由经济管理向社会管理的转型，与此相对应，财政仍然是建设型财政，没有完全实现向公共财政的转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存，政府该管的事情没有管好，不该管的却积极介入，与民争利，在一定程度上影响了规范的市场秩序的建立。文化事业、义务教育、基础科研和公共卫生是公共服务最典型的项目，它们为全社会所需求，政府最应该担负起这部分公共服务的提供责任。而从1993年以来的政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不够大。从表1中可以看出，基本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在12％左右的水平，没有呈现较大幅度的下降；行政管理费占国家财政支出总额的比例从1993年的11.54％上升至2004年的14.25％，呈现出了一定幅度的上升；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63％下降至2004年的18.06％。由此可以看出政府对基本的公共服务的提供投入比重不够大，应该加强这方面的投入。
另外，规范的分工和问责制度的缺失，在事实上造成了公共服务指标的软化，资金供给与公共服务水平未实现同步增长，公共服务供给效率低下。
（二）结构：公共服务差距悬殊。
相比较而言，人均财政收入和财政支出，尤其是人均财政支出，较能反映个人能够享受到的公共服务水平，因此，下面选取1995～2004年全国各地区的人均财政收入和人均财政支出的数据来分析地区间的差距情况，同时选取变异系数和极差率两个指标来对差距情况加以衡量。其中：
变异系数=全国各地区人均财政收入（或支出）的标准差÷全国各地区人均财政收入（或支出）的均值
极差率=某一年度全国各地区人均财政收入（或支出）的最高值÷某一年度全国各地区人均财政收入（或支出）的最低值
变异系数用来衡量全国各地区人均财政收入（或支出）的变异程度。变异系数的值越大，则全国各地区人均财政收入（或支出）的变异程度越大，即全国各地区人均财政收入（或支出）差距越大；反之，则全国各地区人均财政收入（或支出）差距越小。极差率从另一个角度反映全国各地区人均财政收入（或支出）的波动程度。极差率越大，则全国各地区人均财政收入（或支出）的波动程度越大；反之，则全国各地区人均财政收入（或支出）的波动程度越小。
表2和图1描述了1995～2004年全国各地区人均财政收入和支出的变异系数变化情况。从中可以看出：人均财政收入的变异系数从1995年的0.95减小到1997年的0.83，这表明在这3年中，人均财政收入的地区差距在逐步减少。但是，1997～2003年，人均财政收入的变异系数由0.83又扩至2003年的1.15，这表明在这几年中，人均财政收入的地区差距在不断拉大。2004年人均财政收入的变异系数又降低至0.83，人均财政收入的地区差距又呈现出减小的趋势。尽管如此，人均财政收入的变异系数还是不如人均财政支出的变异系数更能反映公共服务的差距程度。从表2和图1中可以看出，人均财政支出的变异系数在0.69和0.76之间波动，且2004年的变异系数比1995的变异系数高出0.04，这表明在中央政府对地方政府转移支付后，全国各地区人均财政支出的差距不仅没有呈现减小的趋势，相反地区间的差距在不断拉大。
1995～2004年全国各地区人均财政收入和支出的极差率变化情况同样能反映上述情况。如图2所示，2000年以来，全国各地区人均财政收入和支出的极差率逐步扩大，且趋势比较明显，全国各地区人均财政收入和支出的波动程度加大。
事实上，通过选取部分公共服务项目的人均支出额来看，东部、中部和西部的公共服务的水平不仅没有缩小，反而还有扩大的趋势。这里选取学生平均教育费用支出的指标来看这一趋势。
1998年，我国普通小学生均教育经费支出平均为625.36元，最高的为上海——生均教育经费支出2621.16元，最低的为贵州——生均教育经费支出296.44元；生均教育经费支出的最高额与最低额的比值（即极差率）为8.84。④ 2003年，我国普通小学生均教育经费支出平均为1295.39元，最高的为上海——生均教育经费支出7030.12元，最低的为河南——生均教育经费支出677.43元；生均教育经费支出的最高额与最低额的比值为10.38。⑤ 1998～2003年，就最高值和最低值的差距来看，全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈扩大趋势。
1998年，我国初级中学的生均教育经费支出平均为1101.84元，最高的为上海——生均教育经费支出3523.46元，最低的为贵州——生均教育经费支出520.78元；生均教育经费支出的最高额与最低额的比值为6.77。2003年，我国初级中学的生均教育经费支出平均为1667.95元；最高的为上海——生均教育经费支出7797.70元，最低的为河南——生均教育经费支出928.60元；生均教育经费支出的最高额与最低额的比值为8.40。从1998年至2003年，就最高值和最低值的差距来看，全国各地区初级中学的生均教育经费支出的差距呈扩大趋势。
就城乡公共服务差距而言，这种差距已经成为导致城乡收入差距的重要因素。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障，直接限制了农村人口素质的全面提高。
有学者估计，城乡间义务教育、基本医疗和社会保障等公共服务的差距将2004年我国名义城乡收入差距3.2∶1的比例扩大至5∶1到6∶1的水平，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％～40％。也有学者估计，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素大概占20％。⑥
（三）转移支付制度存在的问题。
从1994年分税制改革以来，中央对地方转移支付一直是地方财政支出的重要来源。从表3可以看出：中央对地方税收返还和补助支出占地方财政支出的比重最高能达到61％，最低也在43％。因此，设计合理的中央对地方转移支付制度在均衡地区间财力方面起到重要的作用。
按照转移支付的项目划分，我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。
表4和图3显示了按项目划分我国目前转移支付规模的基本情况。
按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下四大类：税收返还、体制性补助和结算补助，一般性转移支付，专项转移支付，其他转移支付。以2005年为例，对上述四种性质的转移支付加以分析，具体情况如图4和表5所示。
1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是随着经济的发展，这种转移支付方式的弊端也显现出来，具体表现在以下几个方面。
1.转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均衡化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。
2.税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，这对1994年的分税制改革起了重要的推动作用。中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕；而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。税收返还占中央对地方转移支付的比例较大，2002年税收返还占到中央对地方转移支付总规模的41％，⑦ 2005年税收返还也占中央对地方转移支付总规模的33％。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
3.一般性转移支付规模过小，且其制度设计也有待完善。一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。2005年一般性转移支付只占转移支付总额的10％。各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还和财力转移支付构成。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定。
就计算各地的标准财政收入而言，由于公共服务均等化的目标是在掌握地方既有财力的基础上的均等化，而既有财力不仅包括税收收入、中央对地方的税收返还等项目，还应包括没有列入预算的其他收入，并且没有列入预算的这部分收入在个别省份比例还比较大，因此，如果对地方既有财力掌握不全面，均等化的作用就会大大减轻。就计算标准财政支出而言，由于公共服务均等化的终极目标是使每个人享受到的公共服务均等化，因此应当将花费在每个人身上的财政支出即人均财政支出也作为计算标准财政支出的依据，而不是仅将财政供养人数及其人员经费和公用经费作为依据。
4.专项转移支付规模过大，且运行不规范。专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题，着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置的政策目标。但是，目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模过大。2005年，专项转移支付的数额为3517亿元，占中央对地方转移支付数额的31％。另外，部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20％。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。⑧
5.省以下财政转移支付制度尚不完善。1994年的分税制改革主要解决中央与省级的财政关系，对省以下的财政转移支付制度尚未做统一规范。近年来，各省、自治区、直辖市参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法。但是，由于缺乏法律基础，从整体上看，制度建设比较滞后，省以下纵向财力差距和省内横向财力差距不断拉大，基层财政运行困难。因此，迫切需要完善省以下财政转移支付制度。
五、对我国推行公共服务均等化的建议
（一）切实转变政府职能，规范政府间财政关系。
1.理顺政府与市场的关系。在市场经济中，市场对资源配置起到基础性的作用。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用，即提供公共物品或劳务，矫正外部效应，维持有效竞争，调节收入分配和稳定经济。政府要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，杜绝对企业生产经营的直接干预，切实把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。地方政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济，更不能介入市场能够配置资源的领域，与民争利。地方政府领导要树立正确的政绩观，建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系，实现政府从经济管理到社会管理的转变。
2.规范政府间财政关系。按照公共服务职责和财权相匹配，支出管理责任和财力相匹配的原则完善省以下财政管理体制。⑨“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。而“支出管理责任”，顾名思义是指对财政资金支出实行具体使用的管理。二者是统一的，但是在某些情况下，二者又是不一致的。以义务教育为例，由于义务教育外溢性作用大，应当作为中央、省、市、县和乡镇级政府的共同的公共服务职责，但是由于信息不对称或提高财政支出效率的原因，义务教育的支出管理责任由县乡政府执行最为合适。也就是说，义务教育的提供是各级政府共同的责任，但是应当由县乡政府具体落实管理，通俗地说，就是各级政府共同出钱，而由县乡政府具体办事。财权是指在法律允许下各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权以及发债权。财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，其来源可以是本级政府的税收、上级政府的转移支付、非税收入以及各种政府债务等。拥有财权的政府，一般来讲拥有相应的财力，但是拥有了财力的政府不一定就有财权。因为上级政府的财权往往大于其最终支配的财力，一部分财力转移到下级政府后，这部分财力使用者不是上级政府，而是下级政府，所以下级政府的财力，可能往往大于其财权。这种财权、财力关系的制度框架为目前经济发达国家所通用。所以财权、财力的概念应该加以区分。⑩ 区分这几个概念对财政管理体制的规范会有较大的帮助。
在构建规范的财政管理体制的过程中必须实现两个匹配，才能真正地理顺政府间的财政关系，而作为实现两个匹配的配套措施，必须建立完善的转移支付制度。就公共服务职责和财权相匹配而言，我国目前在中央和省级两级之间实现了匹配，地方各级之间尚不规范。就支出管理责任和财力相匹配而言，我国在各级政府之间都不是非常规范，正是因为如此，才出现了基层财政困难，义务教育、公共医疗和农村公共物品供给不足的现象。
为解决这些问题，必须按照公共服务职责和财权相匹配，支出管理责任和财力相匹配的原则完善财政管理体制，同时建立规范的转移支付制度，赋予各级政府相应的财力，完成各级政府的支出职责。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”
3.正确处理公共服务均等化与转移支付之间的关系。公共服务均等化与转移支付之间有着对立统一的关系。就公共服务均等化而言，其终极目标就是使每个人所享受的公共服务保持一致。一个可以量化的指标就是，使考虑到提供公共服务的成本和价格之后的人均财政支出保持大体的一致。为了实现这个可量化的指标，可以采取两种途径。从根本上讲，要实现均等化就要实现区域间经济的协调发展，也就是说，公共服务水平较低的地区要在国家政策的支持下，通过自身的努力，提高经济发展水平，进而为提高公共服务水平提供财力支持。另一方面，均衡化的转移支付也是公共服务均等化的方式。这种方式是一种“劫富济贫”的方式，这种方式可以直接实现公共服务均等化的目标，也可以通过支持落后地区经济发展，进而间接增加地方公共服务的资金来源。就转移支付而言，中央对地方的转移支付是实现公共服务均等化的非常重要的手段，但转移支付的目标并非只是公共服务均等化，如为解决具有外溢性的跨区域间的项目融资问题，就不是公共服务均等化方面的内容。总而言之，公共服务均等化与转移支付并非是充分必要关系。可行的办法是，通过转移支付和区域经济协调发展共同实现公共服务均等化。
（二）解决社会经济发展的薄弱环节。
1.着力解决“三农”问题。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的农业税条例自2006年1月1日起废止。9亿中国农民从2006年第一天开始，依法彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”——农业税。废除农业税在减轻农民负担，促进农业和农村经济发展方面迈出了一大步，但这仅仅是个开始。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”为加快社会主义新农村的建设，要进一步调整国民收入分配格局，国家财政支出要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，逐步形成新农村建设稳定的资金来源。
2.着力解决区域经济协调发展问题。自新中国成立以来，我国区域经济发展战略大致经历了平衡发展、不平衡发展和协调发展三个阶段。1995年，党的十四届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出，“引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的区域经济，促进全国经济布局合理化”，“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”。党的十五届四中全会提出了支持西部地区的发展，实施西部大开发的战略。2002年11月，党的十六大报告提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市发展接续产业。”2004年3月5日《政府工作报告》提出，要“促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。从根本上讲，区域经济协调发展是公共服务均等化之根本，因此，应当认真落实区域经济协调发展的战略方针，实现中西部地区的经济腾飞，进而实现公共服务均等化。
3.着力解决社会发展问题。改革开放以来，我国政府始终坚持以经济建设为中心，坚持用发展的办法解决前进中的问题，生产力发展十分迅速，经济效益显著提高，综合国力和人民生活水平上了一个新台阶。但是，有些地方在经济增长的同时，一定程度上忽视了社会事业的发展。义务教育体系、公共医疗体系、科技创新体系、文化事业体系以及社会救助体系、社会保障体系、社会危机处理体系等各项社会事业体系没有相应建立和发展，有的甚至相当滞后。这些问题的存在，大大增加了经济增长的社会成本，影响和制约着经济社会与人的全面发展。因此，应当实现政府职能由经济管理向社会管理的转变，增加对社会事业的投入，着力解决社会发展问题。
（三）完善财政转移支付制度。
1.试行纵向转移与横向转移相结合的模式。世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式，即在实行纵向转移支付的同时，还实行横向转移的转移支付。我国东部与中西部地区差距过大，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务的均等化，将会旷日持久，遥望无期，难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援，只是尚未形成制度，更何况目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，同时也有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。
2.完善转移支付形式。第一，取消税收返还和体制补助。税收返还的制度设计为1994年的分税制财政体制改革起到了重要促进作用，是中央对地方财政转移支付的重要组成部分。但是，这种制度维护了地方的既得利益，是旧体制的延续，同时税收返还的数量巨大，不利于公共服务均等化的实现。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力，可以规定一个过渡期（比如3～5年），分步实施，逐步到位。体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式，属性和政策目标不正确，随着时间的推移，这种形式的均衡化效果进一步减弱。2005年，中央对地方的体制补助为386亿元，仅占2005年中央对地方转移支付总额的3.4％，建议尽快取消体制补助，将其并入一般性转移支付。
第二，调整财力性转移支付。根据《〈关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告〉中的名词解释》的说法，“现行财力性转移支付主要包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。”除一般性转移支付制度外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的，或者用于某些专门事项的。因此，从形式上看，这几项财力性转移支付具有专项转移支付的特征。但是，这部分资金在使用中主要向中西部地区倾斜，用于弥补地方的财力不足，在资金的使用上没有具体严格的规定。因此，从性质上讲，这些资金都应列入一般性转移支付。事实上，这些转移支付都是由于政策调整造成的，如果每出台一项政策，就增加一项财力性转移支付，势必会造成财力性转移支付的混乱和不规范。因此，应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各个地方的转移支付数额。在确定标准财政收入的时候，应当全面衡量地方财政的收入能力，将预算没有反映到的财力反映进来。在确定标准财政支出的时候，不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标包括在内。
第三，科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。首先，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河的治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。根据专项转移支付应具备的上述特征，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次，要控制专项转移支付规模。专项转移支付，只能是次要的、辅助的形式，因此规模不能过大，当然，如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必然不可能过大。再次，列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。另外，要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止专项资金被截留、挪用，提高其使用效果。
3.研究调整和加快完善省级以下财政管理体制。省级公共服务的职责可以界定为区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等，另外还包括义务教育、公共医疗服务的部分职责。市、县政府公共服务的职责包括各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展以及义务教育、公共医疗服务的部分职责。具体到财权方面，可以赋予省级较大的财权，便于省级政府的地区间调控。就支出责任（我们这里理解成事权）而言，省级财政负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等方面的支出，市、县财政的支出责任（事权）包括各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展以及全部的义务教育、公共医疗服务职责。为实现两个匹配，必须完善省级财政向市、县、乡级的转移支付制度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”“省直管县”有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性；有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在使财政级次“扁平化”的过程中仍应按照公共服务职责和财权相匹配，支出管理责任和财力相匹配的原则进行财政体制设置。
4.完善激励约束机制。为缓解县乡财政困难，根据《财政部关于印发〈关于切实缓解县乡财政困难的意见〉的通知》（财预[2005]5号）精神，财政部研究制定了《2005年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》，对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。在实践中应当继续探索转移支付的激励约束机制，以提高转移支付的绩效。
5.建立监督评价体系。加强对财政转移支付资金的监管强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项转移支付的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项转移支付拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方，提高转移支付资金的使用效益。
注释：
①庇古认为，福利有广义和狭义之分。广义的福利包括由于对财物的占有而产生的满足，财物是可以用货币计量的；也包括因“自由”、“家庭幸福”、“精神愉快”、“友谊”、“正义”等内容而产生的满足，但这些是难以计量的。狭义的福利被称为“经济福利”，即可以用货币计量的那部分福利，福利经济学所要研究的主要是经济福利，本文将社会经济福利简称为社会福利。
②下文中出现的公共服务均等化均代表公共服务相对均等化。
③交换的最适度条件就是在完全竞争条件下，交易双方通过交换而使彼此得到最大满足的条件，即任意两种商品的边际替代率相同；生产的最适度条件就是在完全竞争条件下，生产要素最有效地进行配置，从而使产品最有效地生产出来所必需的条件，即任意两种生产要素的边际技术替代率相同；生产和交换的最适度条件是指同时满足交换最适度条件和生产最适度条件所要求的前提，即任何两种商品的边际替代率与用于这两种商品的生产要素边际技术替代率相等。
④数据来源：《中国教育经费统计年鉴（1999）》。
⑤数据来源：《中国教育经费统计年鉴（2004）》。
⑥引自中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林在“中国：公共服务体制建设与政府转型”国际研讨会上的讲话。
⑦根据《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》有关数据计算。
⑧资料来源：国家审计署《42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告》。
⑨事实上，目前理论界和官方对“事权”的理解不甚明确。如果将“事权”理解成“公共服务责任”，则“财权和事权相匹配”的说法是正确的；如果将“事权”理解成“支出管理责任”，则“财权和事权相匹配”的说法不甚确切。我们这里将“支出管理责任”理解成“事权”，即事权要和财力相对应。
⑩倪红日：《应该更新“事权与财权统一”的理念》，载于《涉外税务》2006年第5期。
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