中国征地制度改革的三重效应：农民增收、节约土地、遏制腐败，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,农民增收论文,腐败论文,节约论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国现行征地制度的三大弊端
《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此城市化过程中对土地的需求必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”① 1998年出台2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。② 2004年国土资源部专门发布指导意见，规定如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。③
多年的实践表明，现行征地制度存在三大弊端：
1.政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重。由于“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府在片面追求GDP的政绩观驱动下，不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，导致大广场、大学城、大马路现象的出现，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设(参见：汪晖，2002；陈立根、陈会广，2003)。据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22％，学校、企业用地占到13％，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％，大量的用地是经营性用地(兰辛珍，2003)。
据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总和；截止到2003年底的保守估计，全国已建高尔夫球场176座。按照国家征地审批权限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过70公顷。如此大宗占用土地的高尔夫球场建设项目，国土资源部有关人士说，只有1座高尔夫球场经过国家有关部门审批，而国土资源部从来没有接到过任何高尔夫球场的用地申报材料。目前全国已建和在建的大学城超过50多个，大多数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可达到50平方公里。从1996年至2002年，中国耕地面积就年均净减少1027万亩，其中1998年391.5万亩，1999年694.9万亩，2000年1500万亩，2002年2529.3万亩，2003年则猛增到3400万亩！2004年尽管国务院采取了严格的控制耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。到2010年，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给。目前耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破自给自足的警戒线。④
2.对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大，造成大量“三无农民”。现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍(参见宋志斌，2003；萧筠，2004；温铁军等，1996)。退一步讲，即使达到土地被征用前三年平均年产值的30倍，也不能保证使“农民保持原有生活水平”。国土资源部刚刚颁布的新的补偿标准突破了以往30倍的补偿上限，无疑是一个进步，但它充其量也仅仅是保证“使农民保持原有生活水平”。
现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。因此，现行的规定即使允许征地补偿费突破30倍(但仍不能超过“使农民保持原有生活水平”这一上限)，也远远没有反映被征地的真实价值，被征地农民并没有享受到土地变更利用方式后的超额收益。这样一种制度安排，本质上是以牺牲农民利益加快城市化进程，是加剧城乡差距而不是有利于城乡一体化。
根据九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％(九三学社中央，2003)。⑤ 征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府所攫取。
由于征地补偿标准过低，加上有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿极其有限，由此造成失地农民生活艰难，出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。据有关专家估计，在现有的4000万失地农民中，绝大部分是所谓“三无农民”(参见：刘海云、王庆秀，2005)。
从整体来看，我国现行征地制度是以牺牲农民利益为基础的。在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过征收制度提取农业剩余净额4500亿元(马从辉，2002年)。改革开放后，工农业产品价格由市场决定，国家不再可能通过工农业产品的不等价交换获取农民的经济剩余，但却凭借行政权力低价征用农民的土地，进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富(萧筠，2004)。这种靠牺牲农民利益来为工业化和城市化进行积累的做法，对农民是不公平的，不利于城乡统筹和谐发展。
3.土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一。随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但开发土地的程序极为复杂，先由开发商给政府一把手写用地申请，一把手把用地申请通过分管副手批到国土局，局长再安排土地科填写审批表，经科长、局长层层签名再报到政府，缺少一个环节都不行。另外，要想将一片地成功开发成商住楼，必须得到规划部门的许可，所以开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地，必须一一打通规划、审批、国土等环节。一块土地要审批下来，需要由区上报到市、市上报到省、省上报到国土资源部，审批手续十分繁杂。
正是由于土地征用和分配领域行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让特别是土地划拨与土地招标之间巨大的价差，使设租寻租成为可能。贪官污吏们深谙这个道理：他们把自己掌握的土地审批权、规划权变成了供自己发财的“摇钱树”；而大批的房地产商更深谙这个道理，他们知道在房地产市场炙手可热的大背景下，弄到了土地尤其是低价土地就等于发财，而要弄到地理位置优越、升值潜力巨大的土地，只能通过集各项权力于一身的党政官员。
从受贿496万余元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新，从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠、利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，到一句话就能赚3000万元的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省邢台市土地管理局干部，到受贿860余万元的原青岛市规划局局长张志光，受贿539万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的十个贪官当中也许有八个是跟土地有关系的。
据报道，杭州涉及土地领域的腐败现象开始呈现高发态势。2004年，该市纪检监察机关立案查处的案件中，涉及土地领域的达36起，比2003年上升了近25％。据国土资源部执法局2003年统计，2002年全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷，给予责任人行政处分452人，党纪处分771人，刑事处罚168人。而据国土资源部统计，违规出让土地使中国每年国有土地收益流失至少在100亿元以上(兰辛珍，2003)。土地的征用和出让，已经成为与重大建设工程、国企改制相并列的三大腐败温床之一。
二、中国征地制度改革的核心是确立公平的征地补偿原则
很明显，现行征地补偿的原则有失社会公允，是与构建和谐社会的理念相悖的。和谐社会是比可持续发展更高的理念，它不仅关注经济效率，也关注社会公平、公正，兼顾社会各方面利益，真正体现以人为本的思想。和谐社会要求改革和发展不能建立在一部分群体利益得到改善、另一部分利益受损的基础上，也不能只满足于在保证任何人的利益不受损的前提下增进其他人利益的所谓帕累托改进。
在中国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期，政府不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，也就是说，征地的制度安排，要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处，才能真正体现“三农问题”在政府各项工作中重中之重的地位。
因此，对被征地农民，一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。这里有两点需要说明：
其一，即使国家出于公共利益的需要征用农民的土地，也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小：大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会(包括农民在内)的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时，都必须给予农民合理的补偿。
其二，有人担心，提高征地补偿费，会增加城市化的成本，阻碍城市化进程。这种担心是不必要的。
首先，征地补偿费(按市场价值)的适度提高，表面上看会增加征地的直接成本，但实际上仅仅是将原土地的增值部分由政府、开发商和腐败官员手里直接转移到原本就应该属于土地所有者的农民手里，这不仅符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策，有助于缓和城乡矛盾和对立，使亿万农民切实享受到工业化、城市化和现代化所带来的好处，而且有助于从源头上遏制征地环节所频繁发生的腐败行为。
其次，通过提高征地补偿费，使用地成本反映土地真实的市场价值，这有利于用地单位节省土地，集约化使用土地，促进土地资源的合理配置，缓解城市化与保护耕地之间的矛盾，这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。
总之，以确立公平的征地补偿原则为核心的征地制度改革，具有提高农民收入、节约使用土地、遏制腐败行为三重效应。
三、具体的政策建议
1.严格界定公共利益的范围。很明显，征地补偿费用的确定是与被征地用途相关的。但在我国现行土地制度下，农民无权变更集体土地的使用方式，农民集体所有的农业用地，只有在被国家征用为国有土地后，才能改变其用途。而严格意义上的行政征地权，原则上只适用于公共利益的需要。因此，必须首先要严格界定公共利益的范围。
建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市的公用事业用地(包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等)。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权，除此之外，其他任何单位都无权以公共利益名义征收农民土地，包括集体经济单位。
对于非公益性非农业用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地单位与农民平等协商，按市场原则公平交易。在目前土地所有制没有进行变革的条件下，可以暂时允许农民出卖土地使用权，待农地制度改革后，或许伴随着城市土地制度的变革，再允许农民出卖土地的所有权。而政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
2.对被征地农民要给予公平的补偿。这里所谓的公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。⑥ 具体的补偿标准应根据被征地的用途来确定，但其基本的补偿标准应确定在保证被征地农民境况比失地前有所改善，提高被征地农民的生活水平，并有利于农民失地后向城市转移。补偿金额以被征土地在转换利用形式后在该地区各种可能用途中所能得到的最高收益为基准，可以低于这个基准，但要高于土地从事农业用途未来若干年收益的现值。由于城市公用事业和公益性事业的受益者是社会全体成员，因此征地成本不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。
为了贯彻上述思想，使征地合理补偿易于操作，建议在原来的三项补偿即(1)土地原有用途损失补偿、(2)附着物和青苗损失补偿费和(3)迁移和安置补助费用之上，再增加三项补偿，即(4)社会保障费用、(5)教育培训费用和(6)土地增殖分成。具体内容如下：
(1)土地原有用途损失补偿。主要是根据劳动者年龄结构，确定补偿的具体年限。为消除气候价格等因素影响，要按照承包土地近5年来平均的年收益来确定年补偿额。补偿年限以65岁为宜，就是说，如果家庭的主要劳动力为25岁，那么要按照耕地年产值的40倍(以货币计算)来补偿，如果劳动力为40岁，那只需要按土地年产值的25倍来补偿。无论劳动者年龄如何，最低不得低于土地年产值的20倍。这样的安排可以确保家庭主要劳动者一直到65岁都可享有土地被征用时的土地原有用途收入。土地的年产值由各地政府(市级以上)结合本地实际会同各方共同论证确定。
(2)附着物和青苗损失的补偿。如果因土地征用导致农民的房屋被拆迁，而政府在被征地相邻的区域有储备土地可供利用，可以考虑一个重置等价，补偿给农民重建类似房屋的费用，要外加一个干扰损失补偿，这个补偿可以为重置等价的20％，但最低不能低于农户全家6个月的务农收入。如果政府没有储备土地，农民必须迁移，则要按照(3)的规定进行补偿。对于土地上的树木、跨年生长的青苗、农民的鱼塘等，各地可以另行规定，但树木要按照未来8年的预期收益来补偿，经济类作物按照未来3年预期收益补偿，青苗按照未来2年预期收入补偿，现行1季度的规定标准太低。这些补偿安排主要是考虑到土地生产力是累积投入的结果。对补偿的具体标准，可以采取协商的办法来确定。
(3)迁移和安置补助费用。考虑到农民土地被征用后，大多数不得不流向城市，生活风险和消费成本都大幅度增加，因此在补偿费用上，这部分应该成为很大一块。如果征地导致农民房屋拆迁，而政府又没有储备土地供应，则要补偿农民在城市购买经济适用住房(面积另行规定)所需要的货币资金。安置补助费用要按照城市标准来制定，建议用当地城市最低生活保障标准的一定倍数来表示，如月最低保障标准的24或36倍，也就是保证农民进城后2—3年内有基本的保障。
(4)土地新用途的增殖补偿。现行法律框架下，农民对农用地转变用途后的增殖收益权被剥夺了。而大量现实表明，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，拥有承包权的农民应该得到其合理的部分(因为合作化运动前土地本来就是农民的)。因此在征用补偿中，要让农民享有部分土地增殖的利益。这部分利益可以采用两个渠道同时归农民享有：一是以货币的形式，比如在土地征用后，土地出让金扣除土地成本后的余额中拿出一部分，比如15％，对农民进行货币补偿，这可以被称为土地的分享收益。二是规定余额的一个固定比例，比如30％，直接进入失地农民的社会保障账户，用于以后由于通货膨胀等其他因素导致的农民生活困苦，以及农民65岁以后的养老保障。
(5)社会保障费用。农民失去土地后，虽然可以得到一笔近期可观的补助费，但由于其人力资本价值较低、适应市场能力较弱，加上未来的不确定性因素，许多失地农民不到几年后就陷入就业无门、生活无着的境地。因此，应该从土地增殖收益中拿出一定的比例为失地农民建立社会保障专项账户，账户由市级社会保障机构统一管理，同时鼓励农民把征地补偿款的一部分存入自己的个人社会保障账户。农民从非公益性征地中享受到的社会保障水平应该高于公益性征地。
为了保证给农民的社会保障资金切实用于失地农民年老后或者可能的生活困难，对农民的社会保障费用，要存到农民的社会保障专项账户上，任何机构不得挪用。
(6)其他费用。主要是用于被征地农民子女教育、鼓励被征地农民积极就业以及失地培训等方面的费用。土地征用部门应该从土地出让收益中拿出部分资金，一次性地发给那些自谋职业而不需要政府安置的农民；建立失地农民培训机构，或为失地农民提供一定的培训费用；对失地农民子女进入城市求学的，政府可以拿出部分资金资助学费。
3.推进包括城市和农村在内的土地制度改革。在中华人民共和国宪法中，有关土地制度和征地制度的规定，存在着一个二律背反：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。要解决这个二律背反，必须推进我国包括城市和农村在内的整个土地制度的改革。这里试提出4种可供选择的方案。
方案1：在保持现行土地制度不变的条件下，将宪法第10款修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”这个方案虽然消除了上述二律背反，但实际上扩大了政府征地的范围和权限，这不可避免地会导致政府对经济运行更不合理的干预、更普遍的腐败以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。
方案2：在保持现行征地制度不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构。
方案3：在方案2的基础上，进一步推行农地私有制，这将有利于增加农民的收入，保护农民的土地权益，促进农地产权交易和农地的集中，加快城市化进程。
方案4：在方案3的基础上，在全国范围内实行土地混合所有制结构，即与公共利益相联系的土地，无论是在城市土地还是在郊区，都归国家所有；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地(包括城市和农村)归个人所有。
上述4种方案中，第一种是最容易被政府接受的，但其结果也是最坏的；第二种是一种妥协的渐进式改革，经过努力，也还是容易被政府接受的；第三种方案改革的力度较大，但比较难以被政府接受；第四种方案最好，是真正意义上的改革，但被政府接受的难度更大。我们应该尽可能避免第一种方案，促成第二种方案，力争第三和第四种方案的实现。
4.建立合法的征地程序。在征地程序上，不同用途的土地需采取不同的征地程序。
(1)对公益性土地的征用或征收，必须进行民主科学的论证，实行听证制度。土地管理部门要在地方报纸上连续两周发布广告，将有关信息传达给社会各方，并征求各种意见。然后由政府召开被征地对象(集体经济单位的负责人和个人)、国土管理部门及其他方面人员参加的听证会，对土地需求的公益性进行论证。征地方案必须经过同级人民代表大会2/3以上代表通过方才有效。要明确规定不同级别的政府的征地数量额度，超过规定数量的必须报上级政府按照与上述相同的程序进行听证、投票表决。
(2)对于非公益性质的土地需求，用地单位要把需求信息提交给政府土地管理机构，土地管理部门对需求信息进行汇总，根据相关的法律法规、城市发展规划、地区经济发展要求等，对本地区的土地供给数量和地块进行分析和论证，确定土地的供给额度和地块区位，把此信息上报给市长，市长办公会议在征询各方意见(一般是在当地媒体公布为征询的基本要求)后做出批准与不批准的决定。批准后土地征用价格由用地单位和农民之间按市场原则平等协商确定，土地管理机构负责监督。
(3)关于征地补偿款的发放，要做出规定：“征地补偿和安置费用的发放，原则上应足额发到被征地农民手中。如果征地涉及的集体经济组织主体已不存在(如村庄建制撤销)，上述第(1)、(2)、(3)、(4)项的补偿费用应直接发到失地农民手中。如果征地行为导致集体利益受到部分影响(如征用土地导致集体水利、道路、学校等公共设施受损)，应补偿给村集体，由村民代表大会民主讨论补偿费的发放方式。但县级政府要确保整个过程的公平和民主。
注释：
①《中华人民共和国宪法》(2004年修订)，新华网：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-03/15/content_1367387.htm。
②《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)，新华网：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-08/29/content_1913155.htm。
③国土资源部：《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，新华网：http://www.china.org.cn/chinese/PI-c/706119.htm。
④引自中央电视台2005年8月6日新闻联播。
⑤见九三学社中央提案(全国政协十届二次会议提案第0001号)：“尽快解决失地农民生活保障问题”。人民网：http://www.people.com.cn/GB/34948/34951/34959/2970647.html。
⑥美国联邦宪法规定，非依正当法律程序，非有合理补偿，不得征用私有土地供公共使用。